完善“一把手”長效監督機製與中國特色社會主義政治文明——關於保持黨的先進性長效機

完善“一把手”長效監督機製與中國特色社會主義政治文明——關於保持黨的先進性長效機製的戰略思考

王報換

先進性是任何政黨生存和發展的根本依據，是關係到任何政黨的前途和命運的核心問題，因而是政黨的生命價值之所在。保持政黨的先進性作為一項長期的複雜係統工程，需要做的工作千頭萬緒，其中完善黨政“一把手”長效監督機製則是關鍵之關鍵。因此，探討保持黨的先進性與完善“一把手”長效監督機製之間的內在關聯，就成為加強黨的建設新的偉大工程，保持黨的先進性以及深入探索中國特色社會主義政治文明的重大課題之一。

一、完善“一把手”長效監督機製是保持政黨先進性的關鍵

第一，完善“一把手”長效監督機製，是推進中國特色社會主義政治文明，保持國家長治久安的需要。人類政治文明史表明，權力好比一把利器，既可用來行善，也可用來作惡，二者的分界就在於人們出於何種目的以及如何掌控和運用權力。雖然古今中外的思想家、政治家們對權力監督問題進行了不懈探究，但迄今仍未找到有效監督權力的“普適性”規律。時至今日，無論發展中國家還是發達國家，無論社會主義國家還是資本主義國家，“沒有哪一個國家敢說對政治權力腐敗是‘免疫’的”。從20世紀的國際共產主義運動史來看，蘇聯共產黨喪權亡黨的原因固然是多方麵的，但對各級“一把手”缺乏監督製約，不能不說是一個非常重要的原因。我們黨成立以來的85年，黨的曆代領導核心在理論和實踐兩方麵對權力監督問題雖然進行了艱辛探索，但對“一把手”長效監督機製的研究仍滯後於社會政治發展實踐。推進中國特色社會主義政治文明，需要做的工作千頭萬緒，但其核心是探索完善對在權力係統中處於核心地位的各級黨政“一把手”的有效監督。

第二，完善“一把手”長效監督機製，是遏製權力消極腐敗現象，鞏固黨的執政基礎，永葆黨的先進性的必然要求。我們黨雖然自成立後曆來強調從嚴治黨，對腐敗現象更是深惡痛絕，在加強對各級“一把手”監督方麵進行了卓有成效的探索，但權力腐敗仍呈滋長蔓延之勢，尤其是“一把手”越來越成為腐敗高發人群。

應該看到“一把手”腐敗具有極大的腐蝕性和危害性，其腐蝕性和危害性主要可以概括為以下六個方麵：一是吞噬了巨額社會財富，破壞了社會的公平與公正，成為構建和諧社會的絆腳石；二是在全社會樹立了壞“榜樣”的惡劣效應，使眾多副職爭相仿效，不及時遏製可能導致黨和政府內形成彼此傾軋的既得利益集團；三是導致並助長不良社會風氣蔓延，從而影響整個社會風氣的淨化；四是使民眾產生剝奪感，導致社會價值的天平失衡和社會思想意識的混亂，使社會進步失去精神動力；五是褻瀆並敗壞法製，使社會公正的最後防線崩潰，導致社會上蠅營狗苟之事盛行，使社會處於無序狀態；六是敗壞和毒化黨風、政風和民風，嚴重破壞了黨群、幹群關係，嚴重損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，動搖黨和政府的合法性基礎。因此，監督“一把手”越來越成為反腐敗的製高點。

二、當前我國“一把手”監督機製存在的主要問題透析

我國“一把手”監督機製從總體上看仍處於“初級階段”，遠不能適應新的世情、國情和黨情變化的需要。現行“一把手”監督機製存在的問題主要有：

第一，“一把手”監督機製尚未理順，監督權小於被監督權、監督權源於被監督權、監督權依附於被監督權，監督權缺乏應有的獨立性和權威性的機製弊端依然存在。政治實踐一再證明，權力製約和監督活動的正常進行，必須以主體具有相對獨立性和權威性為基本前提條件。隻有當權力製約和監督主體的地位高於或者與製約監督客體大致處於同一層次時，監督才會真正起作用，被監督權才會按照預設的軌道規範運行。從我國現行政治體製來看，各級紀檢監察機關實行雙重領導體製，並以同級黨委、政府的領導為主。特別是監督機構的主要負責人，不是由同級黨委或行政機關的領導成員兼任，就是由同級黨委或行政機關任命，而地方黨委又是同級紀委的監督對象，因此便出現了監督客體領導監督主體、監督主體依附於監督客體的現象。這在客觀上使監督者缺乏執紀的自主性、獨立性，監督往往處於一種“兩難”境地，大大削弱了監督職能的力度。因此，“一把手”監督中“虛監”、“弱監”甚至“無監”現象仍嚴重存在。

第二，不同監督主體之間權責不清，監督主體間缺乏必要的溝通和協調，監督體係的係統性、整體性較差，這在很大程度上弱化了對“一把手”監督機製的整體效能。監督主體多元化是現代政治發展的重要體現，但多元化的權力監督機製能否在現實生活中發揮應有效用，關鍵在於其是否滿足有序性和統一性的要求。我國現行監督體係包括黨內監督、國家權力機關監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督、政協民主監督等若幹個相對獨立的監督係統。從原則上講，各監督主體之間應當分工明確、各司其職、各負其責，從而使監督係統整體效能最優化，構成對“一把手”權力嚴密的監督網絡體係。但在現實政治生活中，這些監督對象並不都集中在各監督體係之內，而是交叉分布在各個地區、各有關單位之內。在具體運行過程中，各監督係統因職能交叉重複，職責權限不清，再加上整個監督體係缺乏必要的溝通和協調，相互扯皮推諉的現象時有發生，嚴重影響了監督機構的威信，弱化了對“一把手”監督機製的整體效能。

第三，權力監督機製運行方向單一，自上而下的監督比較容易實現，監督功能發揮得比較好，而自下而上的監督則相對薄弱，渠道較少、功能萎縮、步履維艱、難以奏效。科學有效的權力監督應當是自上而下、自下而上以及平行監督統一的多向運行機製。就目前我國監督機製運行狀況來看，自上而下的監督比較容易實現，較為有力，功能發揮得較好。上級對下級的監督效率較高，基本可以做到“無所不監”，但自下而上的監督則相對薄弱。從理論上講，領導幹部職位越高、權力越大，就意味著責任越大，對其用權行為的監督本應越嚴格。而現實政治生活中權力監督機製存在的最大問題恰恰在於，對“一把手”的監督不力，致使一些“一把手”“腐而不敗”，甚至“邊腐邊升”，這使得手握重權的高級領導幹部反而成為監督的“盲區”，並對整個權力監督體製的正常運行造成了極大的負麵影響。

第四，對“一把手”監督內容不夠全麵，監督機構常常陷入頭疼醫頭、腳疼醫腳的被動局麵，監督的路子越走越窄，監督的作用和效果也越來越小。主要表現為我國“一把手”現行監督機構程度不同地存在著“八多八少”現象，即：一是監督違法違紀多，監督決策失誤少；二是事後追懲多，日常監管少；三是具體微觀事項監督多，全麵宏觀控製少；四

是對事的監督多，對人的監督少；五是行使任免權多，行使彈劾權少；六是應急性、治標性規定多，長效性、治本性規定少；七是正麵規範行為的規定多，違反規定的處置措施少；八是一般性、抽象性規定多，具體的、可操作的程序性規定少。從學理上講，完整的監督應該是事前、事中、事後監督的統一。但長期以來，我們往往把監督工作的重點放在對被監督者的事後懲戒，而忽略了事前預防和事中控製。實踐表明，近年來現實生活中因主要領導決策失誤造成的經濟損失及其社會危害性越來越大，而現行監督機製卻難以及時糾正重大的決策失誤，無法把權力失控、決策失誤、行為失範造成的損失降到最低，其結果不僅使監督機構陷入頭疼醫頭、腳疼醫腳的被動局麵，而且監督的路子越走越窄，監督的作用和效果也越來越小。

第五，“一把手”監督法規製度不完備，缺乏明確的監督標準和具體的實施細則，難以準確判斷和及時糾正被監督者的越軌行為，監督的實施過程中容易產生盲目性和主觀隨意性，影響了監督工作的嚴肅性和規範性。現行有關“一把手”權力監督的法規製度總體上比較零碎，且不具體，不僅很多必要的監督法規尚未出台，即使已經出台的某些規範因可操作性差、缺乏配套措施而難以發揮作用，導致在現實監督行為中常以領導人的講話、批示為依據，使監督行為缺乏明晰可靠的法律依據。因此，監督者在實施監督過程中容易產生盲目性和主觀隨意性，影響了監督工作的嚴肅性和規範性。

三、製約“一把手”監督機製完善的主要原因探析

第一，對權力離不開監督製約的特性缺乏深入研究，對權力監督存在著重“自律”而輕“他律”的錯誤認識，“自律”與“他律”沒有實現有機結合，思想政治教育與製度約束相脫節。加強對權力監督製約的思想前提是對權力特性的深入認識和理性把握。西方政治思想史表明，幾乎每一位政治思想家關於權力製約和監督的論述都源於其對權力特性的深刻認識。西方政治學界普遍認同政治權力原罪論。在他們看來，人性本惡是不爭的事實。人性惡論是西方社會強化權力製約和監督的第一塊重要基石。並認為，“權力有作惡和濫用的自然本性”。權力的惡性爆發，就像洪水爆發一樣，必然會以人性惡為決口，二者結合構成政治的原罪，從而產生了加強權力製約和監督的必要性。權力的基本特性決定了掌權者必然傾向於壟斷權力、濫用權力，利用手中的權力謀取非法利益。正是基於這樣的認識，西方國家極為重視對權力的“他律”。與西方國家注重對權力的“他律”形成鮮明對照的是，我國傳統政治文化強調人本身的自我約束，認為人本身可以做好自我監督。即使出台了一些法律製度，也是相信人能自覺去遵守。一旦出了問題，又傾向於把主要原因歸結為個人素質，而很少從法律和製度上進行反思和改進。受這種傳統政治文化的影響，我們往往認為共產黨員會“自動先進”，並且領導幹部職務越高，思想境界就越高，就越不犯或少犯錯誤，越不需要監督。對“一把手”的約束主要寄希望於個人思想道德修養的提升上，而不同程度地漠視外在製度的監督與約束。

第二，沒有充分認識到權力監督必須以權力製約為前提，在權力製約與權力監督的內在關係上存在著誤區。權力監督與權力製約是約束權力的兩種基本形式，二者間既有聯係又有區別。製約與監督則是完全不同的兩種權力職能，二者的區別可概括為：一是前提不同，權力製約以分權為前提，而權力監督則以授權為前提；二是運行方式不同，權力製約是不同權力主體之間互相控製和約束的關係，是雙向的或多向的，而權力監督則是監督主體對監督客體的一種監察督促係列活動的總稱，是單向的；三是權力主客體間發生作用的關係不同，製約是橫向的，而監督則主要是縱向的；四是運行方式不同，製約作為一種內在力量，主要是通過實現權力運行的製度化、程序化來規範和約束掌權者的行為，剛性較強，而監督作為一種外在力量，主要通過在權力運行機製外部進行監察和督促來實現對掌權者的約束，彈性較大；五是依靠力量不同，製約主要靠法製力量，依靠客觀性因素來約束權力，而監督主要依靠人的力量，依靠主觀性因素來約束權力，隨意性較大；六是時效不同，製約行為與權力行為一般具有同時性，時效性較強，而監督具有滯後性，時效差。可見，“在保障權力正常運行方麵製約有著監督所不可替代的整體性、決定性功能。監督……隻有在製約機製健全的條件下才能充分發揮其效力。”而長期以來，社會主義國家對權力“監督”比較重視，而對權力“製約”則存在一些認識上的誤區，認為社會主義國家的政治權力無需製約，隻要加強監督就行了，因而重監督輕製約，造成了社會主義權力製約和監督理論研究的整體滯後。

第三，我國原有政治體製權力過分集中的弊端尚未得到根本解決，現行政治體製還難以適應權力製約和監督完善的需要。在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是什麽事都要第一書記拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導。少數黨政領導幹部集行政領導權、政治決策權和黨的監督權於一身。這種集權體製勢必形成自上而下的單向集權型監督模式。“高度集權的領導體製，必然造成上級機關及其領導人無人監督，也難以監督的現象。”這樣，權力製約和監督模式就出現了本末倒置現象：上級組織和領導幹部權力較大，但卻得不到應有的監督製約；與此同時，針對下級組織和工作人員的監督卻相對健全。“一把手”貪汙腐敗問題之所以日漸突出，高官“前腐後繼”，正是現有權力製約和監督機製結構性缺陷的集中體現。

第四，權力製約監督方麵的法律法規存在不少疏漏和缺失，人為地滯緩了權力製約和監督機製的構建與完善。改革開放以來，我國立法總量雖大幅增加，但由於存在結構性缺陷，製約了監督機製的發展：一是在整個立法體係中重視權力立法而忽視權利立法，客觀上導致了公民權利無法製約公共權力的後果；二是重視授權立法而忽視限權立法，近年來以管理為主要內容的法律、行政法規占法律、行政法規總數的80%以上，而監督行政權力的法律法規隻占0.87%；三是重視經濟立法而忽視政治立法，近些年出台的經濟與行政方麵的法律法規占總數的60%，而民主政治方麵的隻占4%。

第五，幹部管理機製存在偏重“選人”和“用人”，而忽略“育人”和“管人”的局限性。特別是一些行之有效的幹部管理製度，包括崗位輪換、幹部交流與回避等還沒有真正實行。同時，現行的幹部人事製度，沒有從根本上解決黨政“一把手”能上能下的問題，尤其是在“下”的問題上力度不夠，出口不暢，“一把手”出了問題往往是“換位子”的多，“搬位子”的少，致使部分黨政“一把手”無所顧慮。

四、完善“一把手”長效監督機製的對策思考與建議

完善“一把手”長監督機製問題是一項複雜的係統工程，涉及許多方麵的問題，當前主要應從以下幾方麵做起：

第一，實現權力配置的科學化，正確處理集權與分權的關係，防止“一把手”權力過於集中。從曆史的視角看，人類的政治活動從來都是在權力的集中與分散之間尋求平衡。權力過分集中意味著專製，雖蘊藏著權力異化、腐敗、變質的風險，但同時又意味著效率；權力過於分散看似比較民主，但同時意味著無政府主義，必然導致低效率。如何賦予公職人員以適度的權力，使之既能充分發揮權力應有的功能，在為國為民造福的同時，又能克服權力濫用和異化的風險，避免權力的負效應，這永遠是一個二難選擇。在現實生活中，黨政“一把手”的權力相對於監督權來說，過於集中和強大，必然導致腐敗。因此，我們就要在不影響“一把手”正當履行職責的同時，對其權力進行適當分解，尤其要注意把那些重大的人、財、物權進行分離，特別是對人事、財政、工商、稅務、物價等重要部門和關鍵崗位主要領導幹部的權力進行科學分解、必要交叉、崗位輪換，避免過於集中的權力長期掌控在一人之手。

第二，處理好民主集中製與“一把手”體製之間的關係，保證重大事項決策民主、科學、合理，以規避“一把手”體製帶來的獨斷專行和決策失誤。民主集中製是我們黨的根本組織製度和領導製度，同時“民主集中製的貫徹執行，這也是一種監督。”很多“一把手”犯罪就是源於其重大決策上的獨斷專行、剛愎自用。在實踐中，處理好民主集中製與“一把手”體製之間的關係，保證重大事項決策民主、科學、合理，以此規避“一把手”體製帶來的獨斷專行和決策失誤，規範“一把手”的用權行為。要根據《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的規定，凡屬全局性的問題，凡屬重要幹部的推薦、任免和獎懲，都要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，由黨委會集體討論決定。同時，要堅決實行“票決製”，主要領導幹部和其他黨委成員一樣，隻有一票表決權，決不能“一言堂”。在幹部管理工作中，要把“一把手”貫徹執行民主集中製的情況作為其升降的重要內容，定期或不定期地對“一把手”貫徹執行民主集中製的情況進行監督檢查。

第三，加強各監督主體間的有效溝通和協調機製，進一步發揮權力製約和監督係統的整體效能。我國權力監督係統涉及麵之廣，主體之多，在世界上都是比較少見的。問題在於，現行監督體係之中各監督主體間缺乏有效的溝通和協調機製，重複監督與監督空白兩種現象同時並存。為了理順各監督主體間的權責關係，優化監督體係，整合各種監督力量，提高權力監督係統的整體效能，應著力加強以下幾方麵工作：一是建立不同監督主體之間既有分工又有協作的和諧關係，明確劃分不同權力監督主體間的職責、權限、任務、作用、工作範圍等，擺正各種監督主體在權力監督係統中的地位，真正做到不同的權力監督部門各就各位、各司其職、權隨責到、權責相符；二是建立監督機構間的權威聯絡機製和通暢的信息溝通渠道，例如，通過建立各監督機構之間的聯席例會製度，定期召開聯席會議，提高監督工作的整體效能，改變各自為政、互相封閉的工作格局。三是進一步完善巡視製度，盡快出台《中央紀委、中央組織部巡視工作暫行條例》，明確巡視組的地位、職責、工作方式，使巡視工作步入製度化、規範化、經常化軌道。四是加強對派駐機構的統一管理，將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改變為由中央紀委監察部直接統一領導。對派駐機構實行統一管理之後，各部委的紀檢組長、監察局長不再從所在部門產生，而由中紀委直接委派，有利於使派駐機構保持相對獨立性，提高權威性，強化派駐機構的監督監察職能，逐步改革和完善權力製約和監督機製。

第四，改革和完善幹部人事製度，把好幹部“入口關”，選準配好“一把手”，做到監督關口前移，防患於未然。要規範領導幹部手中的權力，就必須從源頭上解決問題，首要的工作就是努力推進幹部人事製度改革。堅決摒棄過去那種少數人從少數人中選人的作法，嚴格按照《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》規定，堅持幹部隊伍“四化”方針和德才兼備標準，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，在充分聽取和尊重民意的基礎上，經過群眾推薦、組織考察和考試考核，真正把那些堅決執行黨的基本路線、政績突出、清正廉潔、群眾公認的優秀幹部選拔到領導崗位上來。隻有選準配好“一把手”，把好幹部“入口關”，才能做到監督關口前移，防患於未然，真正減少權力腐敗的可能，同時減少製約和監督的難度。要建立健全用人失誤失察責任追究製度，堅持誰推薦誰負責、失誤失察必究的原則，減少用人工作上的失誤，從源頭上防止吏治腐敗。

第五，進一步完善黨務政務公開製度，將“一把手”行使權力的過程最大程度地置於下級和廣大人民群眾的直接監督之下。為了更好發揮人民群眾的監督主體作用，首先，必須堅決實行黨務、政務公開製度，變“暗箱操作”為“陽光作業”，增加“一把手”行使權力的透明度。其次，建立便利、高效的舉報機製，健全幹部監督信息網絡，設立全國範圍的幹部廉政情況專用舉報電話號碼。目前，全國組織係統已經開通了“12380”專用舉報電話，要堅持利用好這一平台，發揮好、引導好和保護好人民群眾參與幹部監督工作的積極性、主動性。對舉報屬實，協助專職監督機構立案破案的個人，要進行相應的獎勵。再次，切實保護舉報人的權益，對於違反《黨內監督條例（試行）》規定，工作玩忽職守，泄露舉報人情況及舉報內容，使舉報人受到傷害的，要追究有關機構及其工作人員的責任。

第六，進一步加強權力監督製度建設，實現“一把手”監督的製度化、規範化、程序化。要有效監督“一把手”權力，僅靠思想政治教育的方式是遠遠不夠的，必須借助製度的威力，使包括“一把手”在內的所有權力都必須在法律和製度的範圍內運行，這是完善“一把手”長效監督機製的基本要求。正如鄧小平同誌指出的那樣，“不是說個人沒有責任，而是說領導製度、組織製度的建立更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”製度在權力製約和監督中的地位和作用，不僅表現為製度能有效規範人們的用權行為，堵塞滋長權力腐敗現象的漏洞，而且能夠為權力製約和監督創造條件，保障其正常運行，有助於形成管理學上的閉路原理，確保任何權力，不論大小、施及範圍以及權力主體是誰，也不論是被監督權還是監督權本身都能受到縝密的監督和製約。因此，我們必須加強製度建設，構築嚴密的反腐製度網絡體係，真正使公職人員不想貪、不敢貪也不能貪。

（責任編輯：孫寶林）

（本章完）