促進發展篇_完善上海行業協會內部治理研究初探
完善上海行業協會內部治理研究初探
引言
改革開放以來，一個重要的成果就是公民社會的萌生和社會自治力量的興起。近年來，黨中央和國務院提出了“社會領域發展改革”的目標，提出了“社會建設和管理”的概念和社會管理體製改革創新的任務，展開了經濟體製改革、政治體製改革、文化體製改革和社會體製改革四位一體的總體布局。黨的十六屆六中全會提出“必須創新社會管理體製，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。要“引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度”。
作為社會組織的重要組成部分，行業協會內部治理等規範化建設的不斷完善顯得重要而迫切。建立與社會主義市場經濟體係相符合，與行業協會自身建設要求相匹配，與現階段基層民主建設相適應的富有上海特色的行業協會內部治理結構，是當前行業協會亟待探索研究的重要課題之一。
為全麵了解本市行業協會內部治理工作的現狀、存在的問題及原因，並進一步探索完善行業協會內部治理的有效途徑，社會團體服務處開展了“完善行業協會內部治理”的專題調研，采用以定性研究為主的調研方法，走訪了多媒體、建築材料等行業協會，重點與家用電器、建築施工等行業協會進行了深度訪談，並發放了調查問卷80份，有效回收45份，進行了數據采集。在實證研究的基礎上，對於相關問題逐一分析，綜合形成了本調研報告。
本課題以建立各自負責、協調運轉、有效製衡、規範高效的內部治理結構、內部治理機製、內部治理製度為目標，在總結本市行業協會有效治理經驗的基礎上，借鑒海外實踐，為當前和今後本市行業協會的實踐提供原則和思路，以期更好地推動本市行業協會內部治理的完善。
一、行業協會內部治理的內涵
（一）治理的內涵
治理這一範疇在學術界有多種解釋，20世紀70年代，市場經濟發達國家和地區出現了對“治理”的學術研究。1989年世界銀行報告中首次提出“治理”概念，進入90年代以後，治理理論成為政治學、公共行政學和經濟學領域廣泛運用的新理念。其基本含義是指在既定的範圍內運用權威維護秩序，滿足公眾的需要。
從治理的內涵可見，行業協會同樣可以導入“治理”這一概念。盡管在使命和目的上與營利組織有著本質的區別，但是，行業協會等非營利組織也存在委托——代理關係，存在如何降低代理成本，維護委托人利益的問題。為方便理解，我們將行業協會的“內部治理”定義為：行業協會基於會員權利產生的最高控製權、日常管理權、支配操作權和監督權的協調與製衡關係。內部治理包含內部治理結構、內部治理機製和內部治理製度三個層麵。
雖然行業協會治理與公司治理存在著共性，但在以下幾個方麵存在著區別：
一是價值取向的差別決定了行業治理方式的差別。在價值取向上，追求利潤最大化是企業壓倒一切的目標，而行業協會作為非營利性的行業性社團，決定了其所要負責的對象更為廣泛，追求的價值內涵更為豐富：行業的健康發展、會員利益的實現、社會公眾的受益、行業協會自身的可持續發展等。
二是利益紐帶的鬆緊決定了治理機製運行動力的差別。企業的治理直接與所有權、經營權相關，而行業協會的執行層與行業協會無所有權關係，秘書長與行業協會之間無根深蒂固的利益關係。
三是權力的集中程度決定了行使決策權路徑的差別。企業的股權結構是比較理想的分散化結構，但行業協會會員權的平均化和分散度都要遠遠超過企業。
四是激勵機製的區別決定了內部治理實現效果的差別。企業的產出和服務有直接、清晰、明確的標準，而行業協會產出和服務難以有效測量，業績評估模糊化。
綜上所述，由於行業協會與企業等營利組織存在著異同，所以行業協會的內部治理需要探索自己的規律、需要在參照企業，尤其是股份製企業內部治理的基礎上注重自身的實踐和總結。
（二）行業協會內部治理的產生
企業在市場競爭與發展過程中，基於同業利益和企業發展的需要，經過平等協商，自願讓渡一部分權利交給行業協會統一掌握、占有、使用和處分，行業協會緣此應運而生。行業協會將個別會員企業的權利匯總起來，從而擁有了按照獨立社團法人意誌和廣大成員企業意願行事的集體權利，成為行業協會進行活動的法律基礎和主要依據。在這一過程中，企業的“私”權利匯集為行業協會的“公”權力，轉化為會員權和行業協會社團法人權。在行業協會的運作過程中，又形成了決策權和執行權。這“四權”的相互獨立、整合與製衡，構成了行業協會內部治理的核心問題。
（三）行業協會的內部治理與外部治理
行業協會的治理有內外之分。內部治理指的是非營利組織的自主治理，是以組織的內部人即會員為基礎的治理，所要解決的是組織內部的利益協調與整合問題，其主要途徑是通過組織的機構設置和權利安排來解決組織的運行順暢、監督有力等問題。行業協會的外部治理是指通過組織的外部因素和手段對組織進行監督和約束，解決組織的治理問題。這些外部因素包括組織的政府主管部門、服務對象或受益人、捐助人、相關社團、社會輿論、準公共產品市場、國家法律法規等外部力量對組織行為和組織使命的監督。
（四）內部治理與內部規範、內部建設
內部治理是行業協會內部規範、內部建設所要解決的核心問題。隻有通過建立權責明晰、運轉高效的內部治理結構、內部治理機製和內部治理製度，才能使會員單位的不同利益訴求得到最大程度的滿足，才能使會員委托的權力在最公正的程序保障下得到有效地行使，才能達到行業協會領導層的運作高效和利益平衡。因此，內部治理的完善直接影響著內部規範和內部建設的程度，內部治理是內部規範、內部建設最重要的表現形式和重要依托。
二、上海行業協會內部治理的實踐與經驗
（一）主要做法和成效
2002年以來，尤其是2005年以來，上海行業協會遵照中央關於“按照市場化原則規範和發展行業協會”的要求，在基本完成改革調整、社會功能發揮日漸明顯的情況下，適應新形勢和新要求，加強自身建設，加大實踐探索力度，在內部治理方麵取得了新成效。
上海行業協會內部治理發端於政會分開和增強行業代表性，核心是理順行業協會與企業、政府、市場之間的關係。主要工作：一是逐步實行政會分開，突出行業協會獨立社團法人資格。政府部門與行業協會在人員、財務、辦事機構、辦公場地等方麵分開。2002年本市成立行業協會發展署，2005年市社會服務局正式運作，麵向全體行業協會、超越部門利益，立足公共服務，履行業務主管單位的部分職責；同時提出了政府部門由部門化管理轉向行業化、社會化管理的理念，這既為政會脫鉤作了製度安排，也為突破部門化管理創造了條件。二是擴大行業協會的社會基礎，增強行業代表性。吸納不同規模、不同所有製的會員企業入會，為行業協會的內部治理擴大會員覆蓋麵。三是規範運行程序，創設性地提出了“會長和秘書長不得來自同一個單位”，行業協會會員權落實到企業而非個人，並規定了一企一票，為私營企業和中小企業在內部治理中的話語權提供了保障，防止了大型企業“一股獨大”的問題。四是一支精幹高效的秘書長隊伍開始形成，行業協會經營者的經營效率和創新能力不斷提升，行業協會參與社會、經濟事務、自主落實職能的能力日益提高，會員企業參與行業協會內部治理的動力開始增強。五是法規和政府有關政策已初具雛形。在行業協會內部治理的起步階段，上海就注重法規和政策的保障，相繼出台了《上海市促進行業協會發展規定》、《上海市行業協會暫行辦法》，修改了《行業協會章程樣本》等，為行業協會的換屆選舉提供了各類參考性文件，並把行業協會在內部治理方麵已經取得的經驗匯總出版了《行業協會服務與指南》。
通過5年的努力，上海行業協會市場化的內部治理機製開始初步發揮作用，行業協會民主辦會意識大大增強，具體表現在：一是行業協會的行業代表性增強。調查問卷顯示，行業協會的會員數平均占行業企業數為56.75%，銷售額占行業銷售額的78.2%。73%的行業協會由企業自發組建，其中2002年以來屬於這樣組建路徑的行業協會更達到88%。非公企業為主的行業協會占49%，其中2002年以來組建的占76%。除16%的行業協會自報會員數增加“變化不大”以外，其他行業協會都表示會員數有不同程度的提高。二是以章程為依據的行業協會內部管理製度不斷健全，行業協會民主議事製度不斷完善，行業協會選舉程序不斷規範。調查顯示，除1家行業協會以外，其他行業協會都表示一年召開1次或2次會員大會；95%的行業協會會員大會作出了決議；行業協會的理事會規模逐步朝精簡、高效的扁平化方向發展。三是獨立而製衡的行業協會會員權、社團法人權、理事會決策權、秘書長經營權日益清晰，會員大會——最高權力機構、理事會——決策機構、秘書處——執行機構的層次開始分明。2005年以來部分行業協會已經在實踐的過程中創造性地製訂了《行業協會高層管理條例》、《行業協會議事規則》。調查顯示，91%的行業協會在章程中對理事會的授權有明確的原則和規定；95%的行業協會表示，理事會嚴格按照規定程序進行，98%的行業協會表示理事會會議記錄完整，93%的行業協會把會議記錄作為重要檔案保存。
（二）可以歸納的相關經驗
回顧這一階段的工作，我們可以看到，行業協會的內部治理盡管起步時間不長，但已顯露出一些可以總結的經驗，反映了一些行業協會內部治理的基本路徑。主要是：
1.行業協會的內部治理與發展階段密不可分
行業協會的內部治理是行業協會發展到一定階段的必然要求。2002年行業協會開始進入改革調整的時候，主要解決行業協會作用不明顯的問題。2005年以後，當行業協會改革調整基本完成、新的產生機製基本明確，行業協會發展到了一定階段，行業協會自身、會員和社會各界對加強內部治理、完善民主程序提出了要求，行業協會普遍把自主辦會提到議事日程上來。加強行業協會內部治理對行業協會的發展起到保障作用，進一步推動行業協會可持續的規範發展。這就啟發我們當行業協會發展到一定階段時，必須及時地把行業協會的內部治理提上議事日程。
2.行業協會的內部治理與政府規製密不可分
行業協會內部治理需要政府規製的外在動力加以推進。一方麵，行業協會剛剛走上市場化辦會的道路，與市場經濟發展的要求還有不少距離，計劃經濟的色彩還未完全褪去，企業在行業協會的平台上如何協商、如何共事，需要學習和實踐。另一方麵，行業協會作為掌握了一定稀缺性社會資源的法定社團，政府主管部門在其成立登記完成以後，同樣有責任指導、監督其按照法律、法規自主辦會。因此，行業協會的內部治理離不開法規和政策的指引，離不開政府的規製，需要政府的製度供給和政策供給，為行業協會的規範發展、行業協會的內部治理提供良好的政策環境。
3.行業協會的內部治理與會員利益實現密不可分
會員是行業協會的主體，利益的驅動和均衡是行業協會內部治理的動力所在。不同所有製、不同規模的會員企業的利益權、行業協會領導層中理事會、秘書處、法定代表人、會長、秘書長的權利和利益都需要均衡。因此會員的參與是行業協會內部治理得以實現的重要驅動力。隻有當會員關心自己的權
益、維護自己的權益時，行業協會加強內部治理才會有不竭的動力。隻有當行業協會真正成為尊重會員權利、反映會員訴求、維護會員權益的會員之家時，才能進一步喚起會員積極按照民主程序行使會員權利的意識。同樣，運轉高效的內部治理結構也將會實現會員利益提供有力的保障。
4.行業協會的內部治理與創新理念和方法密不可分
雖然內部治理這一概念引自企業管理，在行業協會實踐中可以參照企業，特別是股份製企業的治理方法，但是加強行業協會內部治理既不能盲目照搬企業治理的概念，更不能盲目照搬國外行業協會的內部治理理論。如何既充分發揮工作的活力，又保證健康發展的秩序，需要我們不斷創新理念和方法。
三、上海行業協會內部治理存在的問題
總的看，行業協會內部治理建設完成了整體性的形式跨越，但尚留有過渡性的轉型特征。一方麵，行業協會自身的發展尚處於起步階段，自治能力的培養還處於初級階段；另一方麵，我國目前處於社會轉型期，政府機構改革還未完全到位，管理體製上還存在著部門化傾向（調查中有9家行業協會認為政會不分的問題是現在行業協會內部治理過程中急需解決的問題，占被調查總數的21%），加上長期形成的曆史文化積澱，都影響了行業協會的自主性。更重要的是：2002年行業協會發展改革之初，行業協會的內部治理更多的是通過政府部門的製度輸入。當行業協會在完成初步的改革、在行業協會自主辦會意識日漸清晰以後，行業協會對規範化建設提出了強烈地訴求（調查問卷也說明了行業協會對加強內部治理有著迫切的願望，有23家行業協會認為“行業協會自主辦會、民主辦會能力有待加強”，占被調查總數的51%。），行業協會正由形式自主向實質自主發生轉變，現有的製度供給已經無法滿足行業協會加強內部治理的需要，換言之，現有內部治理製度和政策存在供給短缺。
行業協會內部治理上存在的主要問題是：
（一）行業協會內部治理發展不平衡
雖然目前本市確定了以會員大會為最高權力機構、以理事會為決策機構和以秘書處為執行機構的統一治理框架，但行業協會的行業發展程度不同，工作基礎不同，會員凝聚力不同，會員企業的關注度不同，這都直接影響到會員參與內部治理的積極性和行業協會民主意識、自我管理能力水平，從而使內部治理的發展不平衡。原先政會關係比較緊密、經過改革調整的協會，一方麵其內部製度的建設和程序比較“規矩”，但另一方麵要避免長久政會不分遺留下的行政治理內部化的可能性；2002年以來由非公企業為主體自發成立的行業協會，比較有活力，但他們對行業協會內部製度建設缺乏經驗，對會員企業的會員權、理事會的決策權、秘書長的經營權的平衡缺乏有效的方式。調查問卷也支持了上述結論，調查顯示，2002年以前組建、經過改革調整的行業協會21%認為自己存在的主要問題是“政會不分”，而2002年以來組建的行業協會在這個問題上的比例是18%；前者在“會企不分”上的比例是11%，後者為24%；前者認為自己存在的主要問題是“民主選舉、民主決策、民主監督不夠”的占25%，後者占35%。再比如，調查問卷中有29家行業協會認為“會員單位權利意識不強”是行業協會內部治理過程中遇到的主要困難，占被調查總數的64%。
（二）政府的行業協會政策供給不足
政府監管體係和法律體係的到位是行業協會民主辦會製度得以產生、堅持、發展的重要保障。由於行業協會本身自我管理機製還不夠完備，需要政府在已有的基礎上提供政策，為行業協會健康發展指明方向，又不抑製協會創造性開展工作的積極性。目前在行業協會加強內部治理上，法律規章的指導不夠，缺乏對行業協會的內部治理建設指引性的文件，特別是缺乏針對性、操作性的措施，政策供給呈現整體性不足。調查問卷中有29家行業協會認為“相關法律、法規相對缺失，缺少可供參考的依據”是當前行業協會內部治理過程中遇到的主要困難，占被調查總數的64%；93%的行業協會反映，需要依靠政府規製和行業協會黨的建設推動行業協會的內部治理。60%的行業協會希望對行業協會的內部管理製度有明晰的表述。這也進一步說明了不斷完善法律、法規對指導行業協會建設的緊迫性。
（三）黨建與行業協會內部治理的關係尚需明確
隨著行業協會發展改革的深入推進，行業協會黨建工作麵臨著許多新情況、新思考。如何在增強行業協會黨建的同時，適應社團法人治理結構的要求，改進發揮政治核心作用的方式；如何在建立市場化選聘管理者、機關幹部退出行業協會的情況下，堅持和體現黨管幹部、黨管人才的原則；如何在推進黨務、業務共同發展的同時，實現行業協會黨組織的機構設置和人員配置與社團法人治理結構的完善和人員配置同步規劃、同步到位等，需要我們進一步探索。特別是在本市已經初步探索設立了行業協會黨委的前提下，行業協會理事會與黨委會，行業協會黨的工作與業務工作、內部治理的關係都需進一步明確。
（四）行業協會內部治理的結構需要完善
建立行業協會的治理結構有兩個難點：一是業務主管部門的監管和理事會的獨立決策權如何平衡，理事會的獨立性如何在政府監管下得到保證；二是理事會的權威和獨立決策地位如何在發揮執行層積極性的前提下加以保證。理事會成員的主體是不領薪的誌願人員，而秘書長等秘書處專職工作人員掌握著機構的運營、資源的管理、人員的調度，有很大的操控權，理事會存在被執行層架空的可能。因此，在目前的法律框架下，行業協會的內部治理將要麵臨理事會、執行層與業務主管部門之間關係的梳理和結構的完善。調查問卷同樣證明了這點，有24家行業協會認為“應該對會員大會、理事會、秘書處、法定代表人的職權定位有明晰的表述”，占被調查總數的53%；有22家行業協會認為應該對這四方麵如何行使職權的程序“有明晰的表述”，占被調查總數的49%；有18家行業協會認為在完善行業協會內部治理方麵，“應該對如何成為理事、領導層及其職權範圍有明晰的表述”，占被調查總數的40%，這說明行業協會內外部各相關機構之間的相互關係迫切需要明晰。
（五）行業協會內部治理的透明化程度不高
目前，加強行業協會內部治理和自身建設已經是本市行業協會和業務主管部門的共識，也是會員對行業協會的共同要求。但是行業協會內部治理存在著“少數人治理多數人”的現象，調查中有7家行業協會認為現在“急需解決會企不分的問題”，占被調查總數的17%，這說明確有個別會員仗著自己實力雄厚，在處理日常行業協會事務中以自我小集團利益為中心，沒有考慮大部分會員單位的集體利益，這極大地影響了行業協會的持續、健康、穩定的發展，也與政府的“自主辦會、民主辦會”的指導方針嚴重背離。這既有會員積極性不高的問題，也有領導層、執行層在商量、製訂和實施內部治理規則時發動會員不夠、涉及範圍小的現象。同時，行業協會願意在加強內部治理上接受政府主管部門的監督檢查，但是缺乏“行業協會是社會資源，也要主動接受社會監督”的意識，更談不上主動製訂有關接受社會監督的製度，也造成了社會甚至行業內部對行業協會關心不夠，知曉度不高，誤解不少。行業協會內部治理的透明化程度不高。
四、完善行業協會內部治理的必要性
當前，行業協會的生存與發展環境發生了很大的變化，為行業協會加強和完善內部治理提供了很多有利的條件；同時，社會經濟的發展和行業協會的自身發展也對加強和完善行業協會的內部治理提出了更為現實和迫切的要求。
（一）完善行業協會內部治理是自身發展的需要
本市行業協會從80年代屈指可數的幾家發展到2006年底的209家，行業涵蓋麵、企業涵蓋麵都超過了曆史上任何時期，行業協會的發展已經越來越成為推動上海經濟社會發展的重要力量。行業協會在政治、經濟、文化的發展和社會服務管理等方麵正扮演著越來越重要的角色；在完善社會主義市場經濟體製、促進政府職能轉變、加快產業結構調整和升級、努力建設和諧社會、推進社會事業發展進步等各個方麵，都顯現出不可替代的作用。隨著行業協會的不斷發展，進一步完善行業協會內部治理已經越來越成為廣大行業協會的共同心聲。
行業協會要進一步發揮規範行業、發展產業、服務企業的作用，要確實能夠代表全行業的利益，就必須進一步加強內部治理，依法按章自律和自我管理、自我服務，以完善的行業協會內部治理來提升行業協會的地位和作用，從而進一步改變行業協會與政府部門之間存在的行政依附關係，淡化行業協會的“官辦”色彩，促進行業協會按照自身發展的規律，順應社會需要，不斷增強活力，提高能力，真正擔負起協助政府參與社會管理和公共服務的重任。
（二）完善行業協會內部治理是實現構建和諧社會的需要
黨的十六屆六中全會指出：要“發揮行業協會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發展服務”。構建社會主義和諧社會需要行業協會等現代中間組織的積極參與。作為利益群體的代表，行業協會所發揮的“反映訴求、規範服務”的作用，正是構建社會主義和諧社會需要調動的“積極因素”。行業協會可以構建市場經濟體製下政府和企業平等對話機製，可以使企業家從企業內部治理逐步走向視野更寬闊的行業治理，也使企業家學會運用行業協會的平台與民主規則，在同行之間充分溝通、平等協商，充分發揮行業業務相近、會員聯係緊密的特點，形成以行業業務為紐帶、行業訴求為聯結的行業治理平台，並進而建立健全一個公平、公正的全社會利益協調機製。
（三）完善行業協會內部治理是創新基層民主建設的需要
黨的十六屆六中全會指出：要“完善基層民主管理製度，發揮社會自治功能”。20多年的經濟體製改革已經形成了不可逆轉的曆史潮流，為整個社會走向自我服務、自我管理的多元治理模式奠定了堅實的基礎。同時，隨著我國改革的深入發展，蘊涵在中國社會各個層麵的巨大能量和多樣化的需求進一步釋放，原有的政治化、行政化、一體化的社會進一步走向了開放化、市場化，市場化帶來了資源和訴求的多元化。多元化的利益訴求為行業協會發揮作用、加強內部治理提供了廣闊的平台。在中國改革開放的曆程中，基層民主建設取得了許多重要的成就。行業協會作為一個利益協調的載體，其自身規範的治理結構是基層民主建設的重要組成方麵。行業協會的會員權、行業協會社團法人權、理事會決策權、秘書長經營權正在逐步分離，形成了民主的議事規則和選舉決策程序。完善以民主協商、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的行業協會內部治理，可以使行業的從業者在行業協會的平台上學會以民主的方式而不是市場的方式協調利益、反映訴求。行業協會的民主辦會可以成為我國基層民主建設的有機組成部分。
（四）完善行業協會內部治理是政府體製改革和黨建工作的需要
黨的十六屆六中全會指出：要“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”。以“小政府、大社會”為目標的機構改革和職能轉變，為行業協會的發展提供了很大的社會需求和相應的部分資源，政府改革的深化將使政府機構從更多的直接控製的領域退出來，將更多更具體的職能轉移給行業協會，這將大力推動行業協會的發展。政府職能的重大轉變在經濟領域和社會領域為行業協會留出了廣闊的服務空間。
民間組織是黨的社會工作載體，是黨和政府聯係和凝聚社會的渠道之一。完善的行業協會的內部治理必然是理
事會與行業協會黨組織之間運轉順暢、相得益彰的合理結構，必然可以為行業協會黨組織提高黨建工作的有效性提供保障。這有利於加強黨對民間組織的領導，有利於形成上下對應、管理順暢的民間組織黨建工作管理體製，有利於形成“全覆蓋、凝聚力、組織化”的民間組織黨建體係。
五、完善行業協會內部治理模式探索
完善行業協會內部治理不會一蹴而就，它與行業協會市場化的進程相伴隨，與基層民主建設的進程同發展，有一個相對較長的時期。按照新製度經濟學的理論，在公共性製度短缺和公共製度創新上，國家的力量和作用超越了社會和市場自身的力量。行業協會五年多來的改革實踐也說明，內部治理的建設需要體製性安排這一強大的外力，推動其改變路徑依賴，由依附走向自立運轉；同時，相對於外在的強製性製度變遷，內生性的運作機製的作用更具本質性。因此行業協會的內部治理需要在外部與內部有機結合的情況下共同推進。
（一）海外內部治理模式分析
具有上海特色的行業協會法人治理結構，不應是上海實際與某個國家、某個行業的行業協會法人治理結構的個性結合，而應是與不同國家、不同行業、不同規模、不同法人治理結構中重大的、具有本質影響的共同性、趨勢性因素的結合。事實上，無論是從理論上，還是實踐上，國外行業協會等非營利組織的內部治理都有值得我們可借鑒的經驗。
1.在完善行業協會內部治理的指導思想上，注重他律與自律的相結合
行業協會同企業、政府及其他各種組織機構一樣，必須為其行為負責。然而，由於行業協會組織機構和工作的特性，行業協會不僅有來自內部的問責，即通過其自身的組織結構體現的，如理事會和秘書長之間的責任劃分，工作人員的行為準則等，而且還需接受來自政府和社會規範的問責，即在政府建立的規章製度下開展工作，同時，還必須接受公眾的監督，即通過每年公布帳目情況及獨立審計結果，服務對象的評價和媒體的公開等形式，取得公眾的信任和支持。
2.完善內部治理的主要實質是建立行業協會社團法人權、會員權、理事會決策權和秘書長的執行權相互平衡與製約的結構
在美國等發達市場經濟國家，盡管行業協會等非營利組織的任務和規模千差萬別，但大部分行業協會都擁有理事會以及無酬金、來自外部的、業餘時間參與管理的理事會成員；擁有全職的、有酬金的執行官。對於非營利部門來說，有效的理事會和有效的執行機構都是必須的。一般來說，國外行業協會的組織構架與現代企業的法人治理結構十分相像，一般分為四個層次：會員會議是協會的最高權力機構，負責理事會成員的任免、協會章程和有關規章製度的修訂等；理事會（有的設常務理事會）為具體決策機構，負責研究協會麵臨的各項重大問題，並將協會的文化、理念貫徹在理事會中，確保理事會決議的有效實施；理事會下麵通常設有若幹專業谘詢委員會，如公共關係委員會、科技與法律委員會、薪酬委員會等；秘書處通常作為協會的常設辦事機構，負責具體事務性工作，加強內外部的聯係。
3.行業協會內部治理及其改革隨著經濟活動和市場狀況的不斷改變，呈現動態變化的趨勢
行業協會內部治理的重心與其處在的階段有著必然的聯係。學者Brown提出在民間組織在不同發展階段中有五種不同的理事會的治理模式：1.傳統治理模式（Traditional Goverance Model）這種模式的重點是強調理事會由上而下的監察和監督功能。理事會主席及各理事為權力和決策的核心，組織執事長或主管則負責推行理事會所訂之政策。2.政策治理模式（Policy Governance Model）這種模式的重點是強調理事會集中製定民間組織的整體策略及服務方針，並引導執事長作出決策。當政策製定後，他們就隻擔當監察之角色，確保政策妥善推展，對於日常操作的細節並不幹預。3.執事長主導治理模式（Executive-driven Model）這種模式的特點是以民間組織之執事長或主管機構為最高負責人及權力核心。執事長會引領理事會各理事討論問題及作出決定，並且會“穿針引線”以協調各理事會中各委員會的功能。4.理事為誌願者治理模式（Volunteer-driven Model）一些小規模的民間組織的理事則是義工或誌願工作者。5.企業係統治理模式（Corporate Model），這種模式的特點是強調民間組織在架構上和運作上有一定的規範，在製度方麵有清晰的組織架構，理事會及不同職級的員工之間有明確的職責及交代製度。在服務的運作上有明確的程序和指引，並且強調組織的長期目標及使命，專注運作狀況，並重視整體機構服務表現及成效，對社會及公眾作定期呈報及交代。
（二）內部治理模式優化原則
1.推進行業協會的建設與發展是行業協會完善內部治理的根本目的
完善內部治理結構，歸根到底是為了推進行業協會的建設與發展，是為了在社會經濟的發展中充分發揮行業協會的作用，維護企業和社會的利益。因此，設計、規範和推動行業協會的內部治理，一切要從行業協會的建設與發展的要求出發，既要防止消極等待、裹足不前，也要防止繁瑣主義、簡單冒進。
2.政府部門的推動和監管是行業協會完善內部治理的重要保障
黨的十六屆六中全會指出：要“堅持培育發展和管理監督並重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。完善行業協會的內部治理，政府部門的推動和監管不可或缺，甚至在行業協會自身製度缺失的情況下具有第一推動力的作用。政府部門要統一監管、分類對待。對於在內部治理方麵先行一步的行業協會，要引導其發揮先行效應和示範效應；對於處於起步階段的行業協會，要加強指導和監督。
3.發揮行業協會及其會員的主觀能動性是行業協會完善內部治理的前提和基礎
行業協會內部治理的主體是會員，是行業協會按照章程自主辦會的主要形式。因此，充分調動行業協會會員的積極性、主動性，發揮他們的主觀能動性，是行業協會完善內部治理結構的前提和基礎。在完善行業協會內部治理的時候，既要由政府的推動和監管，也要善於把政府的要求、法規的規定，化為行業協會的自覺行動，加強指導和引導，防止強迫命令。
4.加強社會的參與度，提高內部治理透明化是完善行業協會內部治理的環境保證
行業協會是社團組織，要自覺接受行業和社會的監督，行業協會內部治理要透明化。因此，要加強社會公眾的參與度，培養公眾的捐贈意識和誌願者意識，建立健全社會化的第三方評估機製，既要強化製度約束，也要寬容對待和正確評價，營造鼓勵、支持行業協會加強內部治理的良好的環境與氛圍。
（三）內部治理模式發展取向
1.建立以理事會為核心的內部治理結構模式，實現組織變革
現階段，行業協會內部治理結構可以定位為理事會為核心的內部治理結構，由理事會製訂、完善和檢查落實內部治理的製度。以此為基準，進一步完善行業協會的章程，進一步提升會員（代表）大會作為最高權力機構的地位和實質性作用，進一步建立秘書長和秘書處的工作業績考核製度，推動行業協會從內部人控製走向基於社會監督的理事會治理，逐步形成製度化的專業團隊。
為此，要建立內部治理結構上既協調又相互製衡、權責利一致的領導體製，完善理事會科學決策、監事會有效監督、對高管層合理激勵的高效運轉的治理機製，形成民主協商、民主決策、民主監督等相互配套、合理補充的治理製度。一是要在會員與理事會之間、理事會與會長等管理層之間、領導層與秘書長之間建立完善的委托代理關係；理事會、高管層和秘書處要建立相互製衡關係，秘書長、會長與法定代表人的權責關係。行業協會的法定代表人依照行業協會章程的規定，依法對行業協會重大事項作出判斷，承擔行業協會的法律責任；秘書處在理事會的領導下，依據行業協會章程行使執行權，使理事會作出的決定得到實現。通過理事會和秘書處之間的這種相互關係，來保證行業協會持續、健康、穩定的發展。二是要加強製度配套和創新，如駐會會長製度或輪值製度，財務出納專職人員管理製度，秘書長的薪酬製度，獎懲、考核和監督等製度。應該加強理事會在政府政策指導下不斷完善和規範內部治理結構和內部治理機製的決策能力，提高秘書處解決內部治理製度中的執行能力，擴大行業協會內部治理的參與麵，調動會員的積極性，以更加體現民主管理、民主監督的現代組織管理運行體製。三是黨組織要切實發揮政治核心作用。要積極探索行業製黨建工作，探索發揮行業黨組織政治核心作用的新途徑和新方法，以行業黨建為抓手，抓好行業思想建設、行風建設，以及行業文化建設，把黨建工作與業務工作有機結合起來，發揮黨組織的在協會中的支持、監督、保障和政治核心作用，大力提高黨建工作的有效性，把握行業協會正確的政治方向，保證行業協會健康發展。
2.充分發揮政府部門在行業協會內部治理中提供公共服務的作用，建設互動平台
政府應加大公共服務的力度，構建互動、合作、互律、共贏的政會合作模式，重構政會關係。加強政府部門有關部門與行業協會互動、互律與合作，構造新的政會關係，按照行業協會的發展階段和發展實際，提供具有針對性的政策支持和製度支持，加大對行業協會的支持力度，分批推動行業協會的內部治理建設。
為此，要形成統一的、共性的、指引性的製度，一是要盡快出台行業協會內部治理的自律性規範，對操作性的內容進行明確界定。既要做到全麵規範，又要貼近實際，指導性、可操作性強，引領行業協會工作高效運轉。二是要加強培訓，對包括業務、財務、經濟安全等方麵進行全方位的培訓。三是加快培育民間組織管理者人才，積極探索適應現代民間組織製度要求的選人用人機製，把組織考核推薦和引入市場機製、公開向社會招聘結合起來，建立和健全民間組織管理者的培養、選拔、管理、考核、監督的辦法，製定符合民間組織特點的績效評估體係。四是加強對行業協會領導層的評議和監督，建立會長人選談話製度和預審製度。五是要在創新公共服務上工夫，可以設立專門行業協會的財務公司，專門向社團委派財務人員，加強對行業協會的監督和管理。
3.加強行業協會的社會監督，提升行業協會的社會公信度
要把行業協會為會員服務、對行業盡責和向社會負責有機結合起來，把內部治理化為行業協會服務企業發展、規範產業進步和倡導社會公正的動力和機製保障。
為此，一要加強行業協會接受社會監督的意識教育和培養，在行業協會的內部治理中貫徹公開透明的公共資源的使用規則，行業協會的內部治理不能局限在小範圍，要接受全體會員和全行業的參與，要主動接受社會的監督，充分利用網絡、會刊等載體公示行業協會的重要工作內容。二要倡導公益精神，把行規行約與社會公德和公共倫理規範有機結合起來；開展公益評估，完善基於公眾參與的社會監督。三要建立行業協會發言人製度，暢通行業協會的信息發布渠道和公眾對行業協會的知曉度，加強社會與行業協會之間的互動。
（上海市社會服務局社會團體服務處）課題組成員組長：上海市社會工作黨委副巡視員 劉慶副組長：上海市社會服務局社會團體服務處 吳潔民 高驥組員：上海市社會服務局社會團體服務處 殷池法 金麗慧 徐國芳 趙宇 薑琦上海市政治文明建設委員會辦公室 包誌勤上海大學社會學係 張文宏上海市建築施工行業協會 高誌海上海家用電器行業協會 繆根
（本章完）