促進發展篇_市場中介行業評議工作研究
市場中介行業評議工作研究
開展對市場中介的行業評議工作是建立和完善市場中介服務業管理體係的重要組成部分，在各中介行業開展科學、規範的評議工作有利於肯定成績、尋找差距、提高工作績效。為提高中介服務業的社會認知度和影響麵，正確反映其發展現狀，提高本市市場中介服務水平，課題組就建立全市性的市場中介行業評價體係進行調查研究，形成本報告。
一、本市市場中介服務業基本狀況
市場中介服務業的概念是我國在市場經濟發展過程中逐步形成的，是對鑒證、評估、經紀、代理、谘詢等服務行業的統稱，屬於現代服務業中的新興產業。改革開放後，本市的市場中介逐步發展起來，特別是自上世紀九十年代以來，隨著市場經濟體製的逐步建立和完善，市場中介進入了較快的發展期，所涉及的領域不斷拓寬。（詳見下表）
市場中介分類表
注：交易類是指市級（國家級）交易中心；公證仲裁類是指市、區公證處及市仲裁委等機構。這兩類在功能上也類同於中介，但尚未進入市場，故用雙線區分。伴隨著上海城市功能的轉變，市場中介服務業已成為現代服務業中的潛力行業，近幾年來發展增快。據不完全統計，截至2006年5月，上海市場中介服務業已涉及38個自然行業，2萬多家機構，40多萬從業人員，其中有執業資格的或專業技術資格的20多萬人，營業收入400多億元。
市場中介服務業，尤其是鑒證類中介行業依托其獨立公正的定位和專業化的服務，在推動經濟社會協調發展、優化市場資源配置、降低商務成本、維護市場經濟秩序等方麵發揮著越來越重要的作用。同時，隨著經濟和社會的發展，中介機構所涉及的領域和服務對象不斷拓展，與普通百姓的生活息息相關，有些行業已經成為市民關注的熱點。
二、建立市場中介評價體係的必要性
（一）建立市場中介評價體係是提高市場中介社會認知度，樹立中介行業良好形象的需要從發展曆程來看，本市市場中介行業近年來取得了較快的發展，中介機構的規模、數量和營業額都逐年增加。但我國市場中介行業的社會認知度仍然不高、行業的良好形象仍未得到全社會的公認，這在一定程度上已經成為了中介機構拓展業務的障礙。一方麵從經濟利益角度考慮，不少企業和個人把中介服務的收費看成是額外的支出，不願委托中介機構服務，或是委托中介機構服務後，對其收費心有不甘；另一方麵由於社會上確實存在少數“黑中介”，遭媒體曝光後，影響了整個中介行業的形象，導致社會輿論對中介機構持否定態度。在這樣的情況下開展中介行業評議工作，從服務對象、監管部門、專家學者等不同角度客觀地對本市中介服務水平進行評價，有利於宣傳中介行業在市場經濟中的作用，鼓勵中介機構規範發展，樹立中介行業良好形象。
（二）建立市場中介評價體係是規範中介機構執業行為，整治市場秩序的需要
一是對於中介行業來說，由於本身發展的時間較短，與國外發達市場經濟國家相比，很多行業仍處於初級階段，服務的規範化、標準化製度尚沒有形成，容易導致各種糾紛的產生。建立評價體係不僅能反映各中介行業發展的程度，更重要的是通過評議能找出問題所在，並促進中介服務規範化，保證中介機構的獨立、客觀、公正。二是對於整個市場經濟秩序來說，很多中介機構，尤其是會計、律師、評估等與市場經濟運行和市場經濟行為有密切聯係的中介機構，由於他們所出具的報告對於社會公眾行為具有一定的導向性和法律效力，在整個社會誠信體係建設和市場經濟秩序中作用明顯，通過行業評議能規範其執業行為，樹立社會正氣，同時也是加強反腐倡廉的有效力量。
（三）建立市場中介評價體係是完善現有監管手段，客觀評價中介行業服務水平的需要按照現行的行政管理模式和部門考核體係，由各行業主管部門對於自身管理的行業進行評價既有熟悉專業情況、效率比較高的優勢，但也往往存在為維護行業聲譽，不願意大量揭開問題的弱點，難以客觀公正地反映行業發展的真實情況。同時，有的新聞媒體為取得“新聞效應”抓住個別現象進行報導，也不容易準確、全麵地反映行業情況。建立評價體係就是要真實地反映中介機構服務對象和社會公眾的滿意程度，除了政府部門的監督之外，更多地發揮社會監督評價的作用，從而完善現有的管理模式，推動政府部門的職能轉變。
三、本市現有評議工作基本情況的做法和借鑒
目前本市的行業評比主要有兩項，一是市糾風辦開展的政風行風測評，二是市精神文明辦公室開展的文明行業考評。這兩項工作經過幾年實踐，相對比較完善，也取得了較好的效果，並且與市場中介評議在組織、測評方式等方麵存在相同之處，值得學習與借鑒。
（一）政風行風評測評
政風行風測評是由市糾風辦組織開展的，對公安、工商等政府部門和郵政、電力等服務行業的測評活動。測評工作主要依靠市、區兩級糾風辦聘請的測評員和監督員直接進行明查暗訪、收集信息、分析評價來落實完成。測評時間從每年3、4月到11月。
目前19個區縣測評員共計4550人，監督員690多人，並每年保持一定的更新率和增長率，測評點在企事業單位和居民中分布各占50%。每個測評員必須聽取周圍30名以上群眾的意見，然後填寫測評表。測評表內容包括三項：一是履行職責、執法公正等六項基本內容，對這些內容填寫滿意度，評分分值計算按照“滿意”為100分，“比較滿意”為80分，“一般”為60分，依此類推，按照人均給出的分數計算總體評價分；二是存在的問題，即在表格中列舉出各項問題，由填表者選出被測評行業存在的問題；三是對存在問題的舉例說明。監督員則負責實際案例的收集。數據統計工作由市糾風辦委托相關中介機構進行，按各部門（行業）和區縣的數據報表提出綜合數據分析報告，根據總體評價分對參評行業分為不同等次。從今年開始，測評工作中又增加了對行政相對人和服務對象意見的征求，此項工作委托市場調查公司進行，目前已通過招標選定“零點市場調查公司”進行調查。委托“零點公司”費用為36萬，還要加上監督員和測評員費用約幾十萬元。
（二）文明行業評比
市文明行業評比由市精神文明辦組織開展，是對民航、超市、自來水等與城市管理和市民生活關係密切的生產、經營、服務行業和管理部門文明度的評價體係，每兩年申報命名一次。至2005年，34個行業實現了全行業規範服務達標，5個行業創建成了文明行業。文明行業是行業物質文明和精神文明建設的綜合性榮譽稱號，應符合一係列標準，如“物質文明和精神文明建設同步發展，經濟效益、社會效益和環境效益協調進步，管理水平、科技含量、創新能力在全市名列前茅；全行業實現規範服務達標兩年以上，綜合考評和社會專業機構測評連續兩年在全市保持領先。”同時，經過文明行業考評達到85分以上。
根據《上海市文明行業考評標準》，文明行業考評標準采用三
級指標體係，第一級指標為總體內容，包括經濟效益好、社會效益好、創建管理好、行業服務好、創建檔案資料完備等項目；第二級為具體目標，如行業風氣好，社會各界廣大人民群眾對行業評價滿意度80%以上；第三級為保障措施，如兩年中信訪等投訴比率在2%以下，逐級細化。對於第三級指標的每項具體內容按照重要性都設一定分值，通過對每項內容進行評分，將各項內容得分相加就得出該行業在文明行業考評中的得分，得分85分以上者為合格。
對於不同指標和內容，文明行業考評采用不同的考評方法，將行業自評、主管部門考評、社會專業部門測評和社會各界、人民群眾評議相結合，擇優推薦。具體方法包括向行業主管部門和相關部門發函核實；查看信訪記錄和處理情況；查看行業有關檔案，到社區了解情況；現場實地抽查、現場暗訪以及委托市城調隊每年對行業進行滿意度測評等。其中，對於行業風氣和群眾滿意率和部分實地暗訪、抽查等項目委托市城調隊開展。測評方法與糾風辦“政風行風測評”基本相同，由市城調隊設計測評的指標和內容，測評者根據對各項內容的滿意度進行打分，加權後得到滿意度總分，這一總分在整個文明行業評分中隻占部分分值。測評內容和要求根據不同行業也不完全一樣，主要包括環境設施、行業誠信、工作績效等十大塊內容。
（三）市場中介行業評議的特點與主要困難
1.基本特點
市場中介評議工作涉及範圍較廣、行業間差異性大、影響大，既與上述兩項評議工作有共性，又有自身特點。相同之處主要在於：由一個綜合性部門牽頭組織開展對多個行業的評議工作，評議內容都是行業規範服務程度，因此在組織以及測評方法、形式等方麵大致相同。不同之處在於：政風行風測評和文明行業評比主要針對窗口性行業和政府部門，與普通市民直接相關，被測行業服務好壞可以直接通過普通市民的反映獲得，且測評對象與被測行業沒有直接利益關係，獲得的數據可信度較高。而市場中介行業測評專業性強，部分行業與一般老百姓關係不是很直接，選擇測評對象的麵較狹窄。同時，部分行業的測評對象與被測行業有直接的經濟利益關係，如注冊會計師行業、資產評估、工程造價等，在測評對象的選擇上較為困難，測評對象反映的情況可信度也會受到影響。
2.主要困難
根據“文明行業評比”與“政風行風測評”的經驗，市場中介行業評議的主要困難存在三個方麵：一是首批參加單位的選擇。市場中介行業涉及38個相關行業、23個業務主管部門，雖不要求所有行業都必須參加，但作為起步第一次至少應有若幹個基礎較好的行業參加才能體現群體性，但現在中介行業中有的行業已經參加或已經包含在“文明行業評議”或“政風行風測評”中，故評議對象受到一定限製。二是測評隊伍的數量及組織。無論是“文明行業評議”還是“政風行風測評”都有一支規模較大的測評隊伍，為確保市場中介行業評議的準確性與權威性，同樣需要大量采集數據與樣本，必須有一批測評隊伍。對這支隊伍的組織、管理及工作紀律、方法的培訓等都有很大的工作量。三是工作經費。測評工作的組織實施、測評隊伍、數據統計與分析等都需要一定的經費支持，從文明行業評議和政風行風測評兩項工作來看，每年的經費投入都至少是幾十萬甚至上百萬，這也是一筆不小的支出，且每年都要持續使用。這就要列入每年的預算，取得財政的支持。
3.借鑒之處
對上述兩項測評工作的情況調研和分析，為市場中介行業評議工作的開展提供了良好的經驗和可借鑒之處。
一是測評主體和對象的選擇，測評主體以社會力量為主，測評對象要具有針對性，突出重點。任何政府部門作為市場中介行業評議的牽頭單位，都不可能有很多人力投入直接調查，另一方麵也不宜直接參與評議過程，而應當更多地依靠社會力量、專業機構來開展調查與評議。政府部門應當集中力量在設計方案和標準、協調關係、組織實施以及監督工作上。評議對象選擇既要注重測評效果，同時也要考慮操作上的可行性。
二是評議標準的製定，指標體係要完善，將各行業共性和特性相結合。從“政風行風測評”和“文明行業評比”兩項工作的指標體係來看，指標體係越詳細，則評議的準確性和可信度越高，操作性越強。在“文明行業評比”中，不僅設計了三級指標體係，且對於群眾滿意度測評單獨設計測評指標，針對不同行業測評內容也不完全一致。從指標體係來看，對各行業要求是相同的，體現了共性，從群眾滿意度評比來看，又體現了行業間的差異。市場中介的評議工作也應當如此，在大的原則和指標上對各行業的要求應當體現一致性，在具體測評內容上要結合行業實際，體現行業本身特點。
三是工作的推進實施，要逐步深化、分步實施。“文明行業評比”是建立在行業規範服務達標的基礎之上，“政風行風測評”也是建立在多年的探索基礎之上的，市場中介行業涉及麵廣泛，建立一個完善的評議工作體係的協調難度非常大。因此，不宜全麵鋪開式地評議，可以選取部分行業，確定幾個重點指標進行試點評議，逐步完善推廣。
四、開展市場中介行業評議的基本設想
（一）關於總體評議方案
對於全市市場中介的行業評議，目前可以有幾種選擇：
一是依托精神文明辦或糾風辦的測評體係。由全市市場中介綜合協調管理部門，即市社會服務局組織部分行業如保險代理等行業參與，待條件成熟後再由服務局牽頭開展獨立的中介服務業行業評比。此項方案優點在於：可以依托精神文明辦和糾風辦現有的評選體係，包括測評標準、測評內容和測評隊伍，同時由於文明行業評比和政風行風測評起點比較高，影響麵大，行業主管單位容易合作。缺點在於：無論是文明行業評比還是政風行風測評，其對象主要是窗口行業和行政部門，這些行業的服務主體是普通市民，而絕大多數中介行業的服務對象主要是企業，測評對象難以統一。部分服務於普通市民的行業，如律師（法律服務）已經被納入了政風行風測評和文明行業評比的體係。正因為服務對象主要是企業，導致測評的標準以及對測評人員的要求都與政風行風評比有一定區別，必須在原有基礎上加以改進。同時，如參與政風行風測評，中介行業評議的主題不夠突出。
二是由市社會服務局牽頭。依托現有的全市“市場中介協調管理聯席會議”，將評議工作作為聯席會議的一項主要工作。以市社會服務局或“市場中介協調管理聯席會議”的名義，組織成立評議工作小組，並組織相關成員單位參加。這種方案的優勢在於：社會服務局本身具有對全市市場中介進行綜合協調管理的職能，但又不是任何中介行業的主管部門，沒有直接利益關係，相對獨立客觀，且在方案設計等各個方麵可以綜合各方麵因素。此外，采用這個方案，市場中介行業的特色可以充分體現在評議過程中，對中介行業的宣傳力度較大。缺點在於：行業評議是一個全新的領域，測評體係設計（包括測評內容、與各主管部門的關係等）比較複雜，且每年的
評議都需要較大的人力、物力、財力投入。但經綜合權衡，比較傾向於此項方案。
（二）關於評議對象
考慮到市場中介行業評議工作剛起步，且必須要經過規範服務達標的過程，因此，起步時不宜將範圍覆蓋太廣。擬先選擇基礎較好的中介行業，如鑒證類中介行業（鑒證類中介行業在2002年已經形成了行業規範管理意見，可以此作為規範服務達標的標準，也是對規範管理意見實施情況的檢查），以及出國留學、勞務中介等直接關係市民的行業作為測評對象，逐步將其他中介行業納入評議範圍。
具體測評有幾種考慮：一是全麵評，評議針對政府管理、行業自律和機構本身執業情況，全麵分析某個中介行業的發展狀況，這一方法可以比較全麵地呈現該行業的情況，並以此分析行業內存在問題的原因所在。但這種做法最大的障礙在於，政府部門和行業協會成為被測評的對象，而在對該行業的中介機構進行測評考核時，又必須依托政府部門、行業協會的力量，這在操作上會帶來一些問題。二是重點評。市社會服務局和各行業政府主管部門和行業協會聯手，針對本行業中介機構的規範執業情況，結合行業本身對中介機構的日常檢查工作開展測評。即以中介機構的運作情況作為整個行業狀況的代表，由於行業管理和發展的最終表現都會在中介機構的群體中得到體現，因此也可以基本上反映出政府及行業組織的管理狀況。
綜合上述兩種方案，我們傾向於將二者加以結合，相互補充。為了提高評議工作的可信性和權威性，可以考慮同時將行業主管部門、行業自律組織、行業內機構作為測評對象，但其權重有所不同。對於行業主管部門和行業自律組織，在起步階段隻設定一些基本的定性指標，如是否出台了行業的規範管理意見，是否有行業日常監管製度安排等等。而評議工作的重點將圍繞業內中介機構的業務規範程度，並相應的設計測評指標。如行業誠信、服務態度、業務水平、風險防範、內部製度建設等。
（三）關於評議主體
具體評議工作傾向於委托專業性機構來完成，但同時考慮到市場中介行業專業性強的特點，因此對測評主體的專業性要求也很高，中介行業評議很難采用糾風辦的做法，完全通過基層測評員評議打分的形式。我們傾向於采取專家評議和社會評議相結合的測評方法。即在專業性機構抽樣調查社會意見的基礎上，聽取相關專家的意見，分別賦予不同的權重，形成最後的總體分值。
（四）關於評議的方式
評議分為實地調查和麵上調查兩種。實地調查主要針對中介機構，利用專門評估軟件，選取一定比例的參評行業機構抽樣調查。抽樣調查將設計相應的指標體係，設立若幹級指標，並細化成一條條具體的項目，每項內容根據權重設定一定的分值，最後計算總分。麵上調查針對行業主管部門、行業協會和中介機構，通過征求市民、客戶、專家等人群的意見來進行。對於行業主管部門和行業協會的測評隻設定一些基本要求，達到要求就給予一定的分值，這一測評主要依靠專家訪談和資料查詢來完成。而對於中介機構的測評同樣需要設計相應的指標體係，並通過針對市民的電話調查和針對專家的深度訪談來完成。考慮到各中介行業間存在差異性，並且評議工作剛剛起步，對於中介機構的測評項目在這一階段也不宜過細，從一些共性的特征著手，逐年細化，同時可以與各行業原有的檢查工作相結合。
（五）關於評議內容與指標
測評內容與指標，可以通過“德爾菲”法，即專家匿名通信征求意見的方式獲得。由市場中介行業評議工作的牽頭單位選定若幹名專家，通過3-4輪的通信，征求意見，形成基本測評指標和相應權重。在此基礎上，根據不同中介行業的各自特征進行細化和修正。
（六）關於推進方式和測評結果
為將此項工作推動落實，可以通過“市場中介協調管理聯席會議”進行部署，並將評議工作作為重要工作內容要求各委辦參加、落實。
同時對於經過數據分析後的測評結果，將各行業情況先進行若幹期內部試發布，即向市領導部門匯報、向該行業主管部門和行業協會反饋，經修改完善後再建立定期發布製度，向社會公布。
（七）關於費用
主要是委托調查公司費用、專家谘詢費和數據分析費用（或設計專門軟件），需要相當的資金支持。由於尚未和有關實施單位細談，目前匡算約為每年八十萬元。
五、行業評議工作實施步驟
通過一段時間的調研和分析，可以看出行業評議工作的推動落實雖存在較大難度，但開展此項工作非常必要，是對現有行政管理製度的一種完善，也是促進市場中介行業規範管理、規範運作的有效手段。市場中介行業評議工作是一項係統性、開創性的工作，從目前的情況來看，評議工作主要可分為以下幾個步驟加以實施：
（一）形成正式行業評議的總體方案
明確整個測評工作的主要構架和項目情況，包括整個評議工作的責任部門、參與部門；開展評議的形式和載體；評議工作的主要對象；具體測評階段的測評主體；測評采用的方法；測評的主要內容；費用預算以及測評結果的運用等。
（二）開展溝通協商，部署落實
通過“市場中介協調管理聯席會議”，將此項工作在聯席會議成員單位中部署落實。對於總體評議方案，與各參與部門正式討論協商。
（三）確定專業性中介機構的參與
選取專業性、有經驗的中介機構參與評議工作可行性和具體實施方案的研討，形成相關方案。
（四）初步形成測評的指標體係
在明確總體評議方案的基礎上，通過德爾菲法形成統一的評議標準和測評指標體係，並賦予一定的權重，並根據不同行業特點，細化完善指標體係，同時形成相應的統計匯總方案。
（五）形成實施意見、初步試點
對於市場中介行業評議的對象、測評主體、測評內容以及推動實施的步驟、時間等作出具體說明，製定實施方案。在條件成熟的前提下，選取部分中介行業開展評議工作。
（六）修改完善和推廣
在實際評議過程中，不斷修改完善原有方案，細化評議指標，調整評議方式，並擴大評議的覆蓋行業和影響力。
（七）形成工作成果
形成年度性市場中介行業評議結果和意見書，報送相關市領導，反饋至行業主管部門和行業組織，並適時向市民發布。
（上海市社會服務局市場中介服務處）課題組成員組長：上海市社會工作黨委書記、上海市社會服務局局長 許德明副組長：上海市社會工作黨委副書記、上海市社會服務局副局長 施南昌上海市社會工作黨委副書記、上海市社會服務局副局長 陳明
組員：上海市社會服務局市場中介服務處 夏鎮龍 毛俊 張平 唐璟琳 曹晴 歸建華 李慧明上海房地產估價師協會 吳賽珍上海市經濟學會 許學武上海市體改研究所 陳林上海富申國有資產評估有限公司 樊芸零點市場調查公司 楊軼
（本章完）