第四章 中國軟實力戰略的保障：國際製度的建設_一、中國參與國際製度態勢的轉變

第四章

中國軟實力戰略的保障：國際製度的建設

國際製度是規定行為體職責、限製行動以及影響行為者期望的持久的互為聯係的一組正式或非正式的規則。國際製度本身就內含著軟實力的基因。中國參與國際製度有一個漸變的過程，崛起的中國為實現自身的國家利益應當參與到完善和建設國際製度的行列當中，這是中國國際形象展示和提升的平台，是高效地履行國際責任的依托，是對中國軟實力的深化和有效保障。

一、中國參與國際製度態勢的轉變

1．消極的有限參與

經過八年抗日戰爭、四年解放戰爭，1949年10月1日，中國共產黨領導中國人民建立了新中國。美國等主要西方國家拒絕承認新生的中國華人民共和國，並繼續承認盤踞台灣的國民黨政府，支持其繼續竊據聯合國等國際組織的席位。在對當時美蘇兩極對峙的國際戰略格局和國家發展的需要進行戰略評估後，中國做出了“一邊倒”的外交戰略選擇，正式成為美歐等西方國家為主導的國際製度的局外人和挑戰者。

20世紀60年代，國際力量呈現大分化、大組合的新戰略態勢：中蘇盟友關係破裂，社會主義陣營宣告瓦解；資本主義陣營則呈現美、歐、日三足鼎立之勢；廣大發展中國家作為獨立的政治力量登上國際舞台。中國改變了“一邊倒”的外交戰略，提出“兩個中間地帶”理論，要“兩條戰線作戰”、“四麵出擊”，進一步挑戰霸權國主導的國際製度。毛澤東在1960年1月提出，“在三年、五年、十年內，對於一切國際組織，毫不在乎，要美就我，我不就美。最後一定要美國服從我們。”在外界看來，中國有意與國際組織“劃清界限”。1969年3月22日，毛澤東在同中央文革小組碰頭會成員談話中說：“我們現在孤立了，沒有人理我們了。”

進入20世紀70年代，在蘇聯霸權成為中國國家安全主要威脅的情況下，中國對外戰略進行了調整，提出了“三個世界”的理論，與美國等西方國家的外交關係取得重大突破。這樣的戰略調整，也使中國的挑戰者角色有所淡化。1971年10月，中國在聯合國的合法席位獲得恢複，這標誌著新中國重新參與全球性國際製度的關係，從而贏得了更為廣闊的國際戰略空間。但一個不能否認的基本事實是，中國對聯合國和其他國際組織的懷疑和擔憂並沒有立即消除。在此之前，毛澤東多次指示不進聯合國，更重要的原因是，聯合國長期堅持對中國的敵視態度曾經極大地傷害過中國人民的感情，很多老同誌仍然堅持認為，“聯合國是資產階級政客的講壇，是美蘇兩霸的禦用工具”，是“喝咖啡、聊天、打嘴仗的官僚機構”，主張“觀察一年，準備一年，明年再說”。問題反映到毛澤東那裏，他當即表態：“要去，為什麽不去？這是非洲黑人朋友把我們抬進去的，不去就脫離群眾了。馬上派代表團去聯大。”同時叮囑臨行的中國代表團成員，要提高警惕，充分估計到對手不會善罷甘休，並激勵代表團成員“不入虎穴焉得虎子”。

在中國恢複聯合國席位的最初幾年裏，中國政府的關注重心以政治利益為主，以1971年至1976年中國代表在聯合國大會一般性辯論中的發言為例，中國政府6年內高度關注的都是政治領域，如朝鮮問題、中東問題、殖民主義及其表現形式、軍備控製及裁軍、反對超級大國霸權等等。這一時期，中國也已經逐漸認識到經濟利益的重要性。從1971年開始，中國政府開始重視發展問題，並強調自己“發展中國家”、“第三世界國家”的身份定位，同時旗幟鮮明地提出了對外援助的指導思想。從1974年開始，建立“國際經濟新秩序”成為中國政府關注的重要事務。

以恢複聯合國合法席位為標誌，中國逐漸加入了聯合國專門組織和附屬組織，如聯合國開發計劃署、工業發展組織、貿發會議、教科文組織等，並與國際奧委會、歐共體等建立了合作關係。值得一提的是，中國對參加國際環境機製表現出濃厚的興趣，並於1972年派團參加了斯德哥爾摩聯合國人類環境會議。在此期間，中國參與的政府間國際組織從僅1個增加到了21個。

但一個不可否認的事實是，中國對聯合國事務的參與是消極、被動的，搖擺於國際製度的局外者和局內者之間。一個聯合國代表指出，中國人在聯合國的行為是“他們來了，他們笑了，他們走了”。塞繆爾·金指出，“盡管1971年中國重返聯合國，但中國與世界的聯係網絡直到20世紀80年代才建立起來。”

2．積極的部分參與

1978年12月18日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議在北京舉行。黨和政府的工作重心轉移到以經濟建設為中心上來，對內改革，對外開放成了中國的主旋律，中國的曆史翻開了新的一頁。

在對外政策上，鄧小平在全麵深入分析世界上的各種矛盾及其相互關係的基礎上，緊緊抓住國際社會麵臨的最本質最核心的問題，適時而鮮明地提出了和平與發展是當今世界兩大主題的論斷。中國放棄了國際製度挑戰者的姿態，以積極的、建設性的態度開始了融入國際社會的進程。“在這個過程中，中國關於國際社會的觀念發生了變化，中國遵循國際社會的規則，參與主要的全球性國際製度，不再把革命當作變革國際社會的途徑，而把廣泛參與國際社會作為現代化的前提和重要途徑。”“從這個階段開始，中國與國際製度的關係開始出現良性互動，中國也將國際製度的有效性視為評估參與程度的標準。”

中國積極參與以聯合國為主體的國際製度。中國參加了聯合國6個主要機構——聯大、安理會、經社理事會、托管理事會、國際法院和秘書處，以及各專門機構的工作。1980年3月，中國加入世界知識產權組織；1980年4月，國際貨幣基金組織正式恢

複中國的代表權；1980年5月，世界銀行恢複中國的合法席位。與此同時，中國在國際開發協會、國際金融公司的席位也得到恢複。

在此期間，中國從發展中國家中唯一不接受多邊援助的國家變身為獲得多邊技術援助項目最多的發展中國家。“據統計，從1979年到1983年，中國從聯合國開發計劃署、聯合國人口基金會等國際組織獲得了2.3億美元的援助。”

中國政府在接受援助的同時也積極向聯合國有關機構提供一些力所能及的幫助。“到20世紀80年代初期，中國向聯合國各機構提供的捐款有2000多萬元人民幣，承辦了援助發展中國家的各類項目70多個。這些項目包括在中國舉辦各種培訓或考察活動，提供設備、派出專家進行技術指導等，並在中國建立了7個區域培訓研究中心，包括：國際針灸班，亞太地區綜合養魚研究和培訓中心，援助沼氣開發推廣研究和培訓中心，小水電研究和培訓中心，加強初級衛生保健中心，農村綜合發展示範中心和桑蠶培訓中心等。”

1983年6月，中國派代表團出席了第六十九屆國際勞工大會，並恢複了中國在國際勞工組織中的活動，成為該組織的常任政府理事。1984年1月1日，中國正式成為國際原子能機構的成員國，並於同年6月被該機構理事會指定為理事國。據《世界知識年鑒1989/1990》的統計，“截至1989年，中國是148個條約的簽署國，其中23個是在1949-1970年期間簽署的，其餘125個是在1971-1978年期間簽署的。”

此外，中國還積極參與聯合國框架下的重要會議。如中國於1981年當選聯合國人權委員會成員，並一直獲得連任，這被很多第三世界國家看做廣大發展中國家的勝利和驕傲。同時，在聯合國大會第三委員會，即社會、人道和文化委員會以及經社理事會等其他涉及人權問題的會議中，以積極和建設性的態度參加有關人權問題的審議。1983年，中國政府首次派出專司裁軍事務的大使。1986年9月，中國外長在第41屆聯合國大會上係統地闡述了中國在國際裁軍問題上的基本立場。1989年，中國向聯合國裁軍審議委員會提交了《對〈宣布90年代為第三個裁軍十年宣言〉內容的建議》和《國際武器轉讓問題》兩個工作文件，在第44屆聯合國大會上再次提出核裁軍和常規裁軍兩個決議草案，並在聯合國大會上獲得一致通過。

國際社會對中國的積極轉變也給予了較高評價——“北京開始在全球問題上打上越來越多的印記。”但客觀地看，“中國在積極主動地融入國際製度的初始階段，隻是適應性、工具性地學習而非規範性地學習。”中國領導人隻是出於國內政治的目的，“認為中國的利益和中國全麵參與全球事務碰巧一致，這一趨勢就將繼續下去。”中國在此階段的積極學習和參與，讓世界看到了一個越來越積極的、建設性的中國，為中國全麵參加國際製度奠定了良好的基礎。

3．主動的全麵參與

冷戰結束後，中國以更加積極的姿態全麵參與國際製度，在國際社會的影響力越來越大。就外部環境而言，冷戰結束後，國際共產主義運動處於低潮之中，中國麵臨著來自西方的壓力和挑戰。麵對著內外壓力的紛至遝來，1992年鄧小平的“南方講話”指出中國應進一步解放思想、加快發展、探索出一條適合本國國情發展道路。談到未來的發展道路，鄧小平說：“我們要在建設有中國特色的社會主義道路上繼續前進。資本主義發展幾百年了，我們幹社會主義才多長時間！何況我們自己還耽誤了二十年。如果從建國起，用一百年時間把中國建設成中等水平的發達國家，那就很了不起！從現在起到下世紀中葉，將是很要緊的時期，我們要埋頭苦幹。我們肩膀上的擔子重，責任大啊！”

在一個全球化加速發展的時代，進一步融入世界、發展自己，在國際製度中尋找到與世界各國的重大利益契合點，就成了中國必然的選擇。

這個時期，中國對國際製度參與的特點可以概括為逐步走向全麵、規範，並在積極的適應、嚴格的遵守國際製度上邁出了更大的步伐。

第一，中國政府積極推動與聯合國合作的規範化、科學化。

為了解決中國與聯合國相關領域的具體合作事務，中國對聯合國相關事宜采取按問題領域進行歸口管理的辦法。比如，在聯合國無償援助的問題上，商務部具體負責聯合國人口基金會、兒童基金會、救災協調員辦事處提供的無償援助項目；教育部具體負責聯合國教科文組織提供的無償援助項目；財政部具體負責世界銀行提供的無償援助項目；農業部具體負責聯合國糧食及農業組織、世界糧食計劃署、國際農業發展基金會和世界糧食理事會提供的無償援助項目；等等。

在一些特殊的問題領域，中國政府采取與聯合國跨部門協調管理的模式。比如，聯合國艾滋病規劃署於1996年初在華設立辦事處，為推進這一重要公眾健康事業，聯合國難民事務高級專員署、兒童基金會、世界糧食規劃署、開發計劃署等國際組織，中國相關部門，如衛生部、外交部、商務部、鐵道部等，都以合作的方式全麵參與其中。中國相關部門與聯合國及其直屬機構的密切合作，在促進中國經濟社會發展的同時，推動了聯合國知識和規範在中國的傳播。

到目前為止，聯合國的絕大多數機構，如兒童基金會、人口基金會、世界糧食計劃署、糧食及農業組織、國際勞工組織、世界衛生組織、教科文組織、工業發展組織、世界銀行、難民事務高級專員公署、開發計劃署、艾滋病規劃署、環境規劃署、毒品和犯罪問題辦公室、農業發展基金、婦女發展基金、貿易與發展會議等，都在華設有辦事處，專門處理或跨部門協調處理有關雙邊、區域以及全球合作事宜。與此同時，中國也加強了對

聯合國事務的參與，除在聯合國設常住使團外，還在聯合國亞洲及太平洋經濟和社會委員會、世界貿易組織、聯合國日內瓦辦事處、禁止化學武器組織、國際海底管理局等聯合國組織設代表團或代表處。

隨著中國與聯合國的合作日趨規範化，雙方在加深了解中朝著利益共享的方向發展。一個典型的例子是，2004年7月12日，聯合國開發計劃署與中國政府正式簽訂合作協議，決定共同出資400萬美元，在北京舉辦為期3年的“為小康社會培養高級領導人才”的培訓項目，旨在幫助中國培訓高級領導人員，提高中國領導層的管理能力。2005年3月23日，聯合國開發計劃署與中國政府合作建立的“支持中國全麵建設小康社會（2005—2009）”項目在北京啟動。該項目啟動資金為1000萬美元，聯合國官員在項目啟動儀式上表示，“中國全麵建設小康社會的承諾在許多方麵都與聯合國千年發展目標一致，兩者之間的趨同性為中國將小康目標和聯合國千年發展目標相結合提供了獨特的契機。”此外，聯合國開發計劃署、國務院扶貧辦和商務部於2005年5月共同發起並組建了中國國際扶貧中心。

第二，隨著中國綜合國力的顯著提高，中國積極響應聯合國的有關倡議，為世界事務獻策獻力。

2005年9月14日，聯合國成立60周年首腦會議在紐約開幕，胡錦濤莊嚴闡述了建立持久和平、共同繁榮的“和諧世界”的戰略理念，充分肯定了聯合國在當今國際社會中發揮的不可替代的作用，表明了中國作為一個負責任的大國，將一如既往地走和平發展道路的決心，支持聯合國的改革、與聯合國進行積極合作的願望。

胡錦濤在聯合國成立60周年首腦會議發展籌資高級別會議上的講話中鄭重宣布，為進一步加強對其他發展中國家的幫助，中國政府將采取5項重大措施：“第一，中國決定給予所有同中國建交的39個最不發達國家部分商品零關稅待遇，優惠範圍將包括這些國家的多數對華出口商品。第二，中國將進一步擴大對重債窮國和最不發達國家的援助規模，並通過雙邊渠道，在今後兩年內免除或以其他處理方式消除所有同中國有外交關係的重債窮國2004年底前對華到期未還的全部無息和低息政府貸款。第三，中國將在今後3年內向發展中國家提供100億美元優惠貸款及優惠出口買方信貸，用以幫助發展中國家加強基礎設施建設，推動雙方企業開展合資合作。第四，中國將在今後3年內增加對發展中國家特別是非洲國家的相關援助，為其提供包括防瘧特效藥在內的藥物，幫助他們建立和改善醫療設施、培訓醫療人員。具體通過中非合作論壇等機製及雙邊渠道落實。第五，中國將在今後3年內為發展中國家培訓培養3萬名各類人才，幫助有關國家加快人才培養。”

中國對聯合國的資金支持也在逐步增加。截至2006年底，中國向聯合國開發計劃署捐款7412萬美元和4480萬元人民幣。僅2006年，中國就向該署捐款395萬美元和250萬元人民幣。此外，中國政府於2005年2月24日向聯合國兒童基金會捐款650萬美元，以支持該組織的印度洋海嘯救災活動的開展。

在經濟貢獻之外，中國政府還以積極建設型的姿態參加其他領域的合作。在國際掃雷領域，中國政府向聯合國機構捐款10萬美元，並於1999年和2000年在中國舉辦兩期掃雷培訓班，來自安格拉、波黑、柬埔寨、厄立特裏亞、埃塞俄比亞等7個國家的學員接受了培訓。2001年，中國政府向安格拉、柬埔寨、厄立特裏亞、埃塞俄比亞、莫桑比克、納米比亞、盧旺達等7個國家援助了價值126萬美元的探、掃雷器材。為幫助有關國家增強自身掃雷能力，中國政府於2002年和2003年先後兩次派出專家組赴厄立特裏亞，進行掃雷培訓和指導，共為厄方培養了120人次的掃雷技術人員。2002年，中國又向黎巴嫩捐贈了一批掃雷設備。在教育領域，2005年12月，在聯合國教科文組織的柏林會議上，中國領導人表示，中國將為1萬名外國留學生提供獎學金，支持其留學中國。

第三，中國的非政府組織有望更多的參與聯合國的活動。

隨著全球化的發展，非政府組織在國際事務中發揮著越來越重要的作用，已成為聯合國框架的重要資源。20世紀90年代以前，中國的非政府組織極少參加正式的國際活動，直到1995年，全國婦聯才成為中國第一個獲得聯合國谘商地位的非政府組織。到2006年止，中國已經有20個非政府組織得到了聯合國經社理事會的谘商地位，這表明中國民間的聯合國聲音在不斷增強。但也必須認識到，走向國際舞台的中國非政府組織，無論在數量上，還是在谘商的水平上，與其他一些發達國家相比仍存在很大差距。某種意義上說，中國的非政府組織參與國際事務仍有拓展的空間。隨著越來越多的非政府組織參加聯合國事務，中國與聯合國合作的方式與層次會更為豐富，必將極大地加強中國與聯合國的合作，有效地彌補政府間合作的不足。

對於中國在國際事務中發揮的日益重要的作用，聯合國也給與了積極的評價。2005年，聯合國前秘書長安南指出，“中國是一個非常重要的國家，不僅在經濟方麵如此，政治方麵也是如此。作為一個重要的國家，中國能為世界的發展和減少貧困做出重要貢獻。” 2006年12月15日，聯合國秘書長潘基文表示，“很高興中國在國際事務中發揮的作用越來越大。中國是聯合國的重要成員，是安理會常任理事國，已經在朝核問題六方會談等方麵發揮了建設性的作用。中國在政治、經濟、社會等領域的飛速發展，贏得了國際社會的尊重。我讚賞中國對聯合國工作所給與的支持，期待中國在國際政治事務和幫助發展中國家的發展方麵繼續發揮重要作用。”

（本章完）