報告八 中拉關係：機遇大於挑戰_五、中拉關係展望及政策建議

五、中拉關係展望及政策建議

未來十年，中拉關係發展的戰略機遇期將會延續，這是基於中國國家實力增長、美國霸權相對衰落和西半球格局持續變化的基本判斷。中拉關係的發展已進入了新時期、新階段，能夠對國際體係變革產生結構性影響。中拉關係的快速發展超出了決策者的預期，對中拉關係中存在的問題和未來發展方向，需要中拉雙方共同努力引導和規劃。

就中拉關係的未來發展而言，中國的拉美政策目標需更加明確，政策倡議需更加具體、務實，也需更加積極回應拉美的利益關切和訴求。與之相應，絕大多數拉美國家的對華政策也會更加清晰，中國已成為拉美對外經貿關係和外交戰略多元化的重要夥伴。換言之，中國已上升到絕大多數拉美國家的外交戰略層次，但不少拉美國家內部在對華政策協調、政策執行力方麵還麵臨不少挑戰。

2014年，中國將迎來對拉美外交的又一次新**。其一，中國領導人將參加在巴西舉行的第六屆金磚國家首腦峰會，並將出訪多個拉美國家；其二，APEC領導人非正式會議將於2014年下半年在北京舉行，墨西哥、智利等拉美成員國領導人將會訪華；其三，2014年是中國與巴西、委內瑞拉等國迎來建交40周年，雙邊關係將會有新的突破。

中拉關係發展潛力大，成長性好。考慮到未來幾年的優化外交布局的戰略要求，拉美在中國的中長期外交整體布局中的地位會更加重要。從優化外交布局的要求看，中國發展與拉美關係要做到“擠得進、站得住、站得穩、站得久”。當前中拉關係的發展還處於積累期，拉美值得中國擴大戰略性投入，推動向更高水平發展，這有助於實現中國總體戰略布局均衡。

（一）用長遠戰略眼光看待拉美，並對拉美的利益訴求作出積極回應

拉美與當今國際格局變化高度關聯，無論是地區內的地緣政治變化，還是拉美發展與區外新興大國的關係，都表現出了新的態勢。拉美出現的新一輪大國外交角力也是拉美對區外大國及國際格局變化作出的積極回應。無論是從經濟增長表現看，還是從對全球政治的參與看，拉美國際地位不斷提高，發展的自生性和外交的自主性都顯著增強。

從拉美角度看，西半球進入了漸進的格局解體期：其一，美國的控製力、影響力下降，盡管中美兩國都否認在拉美競爭的政策意圖，但中拉關係發展在客觀上已衝擊到了美國在拉美的影響力；其二，巴西在南美崛起，但尚未建立絕對領導權，且前景有待判斷；其三，拉美左派國家的政策可持續性麵臨考驗，未來拉美政治氣候變化將

對拉美國際關係產生重要影響；其四，拉美國家普遍調整對外關係，無論是美國在拉美的盟國，還是拉美的中、小國家，都是積極實現對外關係的多元化。

大國對拉美的外交角力是“搶位”“占位”，是大國對國際格局和拉美地區內部變化的順應，但大國博弈的結果將取決於各自的實力基礎和未來的實力成長，更取決於各大國是否對拉美的利益訴求作出積極回應。

（二）積極穩步推進中國與拉美的整體合作議程

未來一段時間，加強中拉關係發展的頂層設計，穩步構建中拉整體合作將成為中拉關係發展的重要方向之一。

中國與拉美的整體合作剛剛起步，仍處於探索階段。探索中拉整體合作機製不能囿於固定模式或模仿他國經驗，而要針對拉美的政治、經濟、國際關係等特點，關切拉美國家的利益訴求，與其一道探索、創新區域合作機製。中國推動與拉美的整體合作應堅持務實、開放、參與性原則，中國的市場規模、技術進步、資本實力以及中國的合作理念和方式，都是中拉探索新合作機製的優勢。

（三）加大對拉美經濟外交力度，進一步打開經貿合作新局麵

中國持續上升的經濟實力可視為對拉美外交的戰略支柱，是提升中國在拉美影響力的核心引擎，這是任何其他大國都無法替代的戰略優勢。

拉美資源豐腴，是中國確保資源供應多元化的戰略替代來源地。中拉之間的經濟利益聯係不能僅依靠中國經濟增長的自然“溢出效應”，應加大對拉美經濟外交力度，以中拉經濟互補性為基礎，實現經貿合作水平、質量的提升。從拉美的發展要求和利益訴求出發，創新經濟外交政策工具，出台對拉美新的外交舉措。

考慮到中拉經濟互補性的現實依托，資源性產業合作仍是長期合作的重點，這類合作不能僅局限於資源的投資開發、貿易，而要擴大至資源產業內的合作，譬如相關的製造業、基礎設施、技術創新等。從製造業合作來看，考慮拉美的產業條件、市場規模和輻射能力，實現中拉互有優勢的產業對接，兼顧多方利益，譬如東道國的稅收增收、就業創造貢獻等。由於拉美一直擔心資源枯竭後的發展困境，中拉還須探討可持續發展議題，不能回避。在增加中拉經貿合作科技含量的同時，雙方可加強產業發展在機製、製度層麵上的經驗交流。

中國對拉美的外交戰略選擇，除充分發揮貿易、投資渠道外，還需要進一步完善援助政策，推動中拉關係的利益融合。雖然拉美的整體發展水平較高，但局部地區或某些領域仍存在發展援助需求，不少國家對經濟技術合作的需求

較大。考慮到中國經濟實力的上升，中國可適當對拉美擴大援助，提高經濟技術合作的水平和質量，但要注重合作的內容、方式、機製和效果評估。

（四）加強與拉美的多邊外交互動，營造對發展中國家有利的國際治理環境

拉美是中國與歐美傳統大國進行全球多邊外交博弈可以借重的外交力量。美國與拉美之間的發展鴻溝中長時段內難以彌合，這將是西半球地區關係中長期存在的基本矛盾，加之美國經濟衰退以及在拉美的影響力下降，美拉之間在毒品、移民、跨國犯罪等議題上難以解決，這都為處於全球上升期的中國在拉美贏得了戰略空間和機遇。

中拉關係處於快速上升時期，尤其與巴西、阿根廷、墨西哥等拉美大國的關係正逐漸由雙邊向全球層次邁進，在國際多邊議題中的戰略互動逐步增強。在恢複世界經濟、反對貿易保護主義、改革國際貨幣體係及聯合國氣候變化談判等諸多新的多邊領域，中拉懷有諸多共識，持有相同或類似立場。基於雙方的共同利益訴求，中國與拉美國家可在G20、金磚國家等框架內，積極磋商，協調立場，推動國際政治經濟新格局朝著有利於發展中國家的方向發展。

（五）擴大人文交流規模，提升中國在拉美的“軟實力”

與美國和歐盟相比，中拉之間缺乏地緣政治的毗鄰性和文化傳統的親近性方麵的優勢。拉美發展對華關係，以追求實際的經貿利益為重，再加之相距遙遠，中拉社會層麵的相互了解明顯滯後於經貿關係發展，極易造成中拉關係過度“經濟化”而缺乏社會性內容。

盡管中拉相互之間的經濟利益處於上升時期，但亟須夯實中拉關係的社會、民間基礎。在拉美構建中國的“軟實力”、增加中拉關係發展的“軟”因素日益緊迫，這是在拉美沉澱“中國形象”的錨石，也是挖潛中拉關係的社會性支柱。中拉關係發展的立體麵要擴大，以高層訪問、經貿關係、文教交流、科技合作向更為廣闊的多層次、多領域拓展，目標是擴大中國在拉美的認同度、接受度。

考慮到拉美的社會條件，要充分發揮華僑華人的作用，支持文化交流以及拉美的中國研究，並培養拉美對華商業精英人士等，中拉民間交流在內容、形式和機製方麵都應有所創新。中國對拉美戰略的推動應重視民間道路，這也是中拉關係發展的成功經驗之一。

鑒於此，可探討設立專項使用的“中拉社會交流基金”，積極發展對拉美的二軌外交、公共外交、人文外交等多維度的中拉社會交往，以多元化的社會力量助推中拉關係，增強中國對拉美外交的彈性區域和靈活空間。

（本章完）