報告八 中拉關係：機遇大於挑戰_三、大國在拉美的外交競爭及中國機遇

三、大國在拉美的外交競爭及中國機遇

隨著世界大國實力的消長變化，主要大國出現了對拉美外交爭奪的新態勢。盡管拉美目前尚未進入各大國的外交戰略重點，但巴西的崛起和區外大國對拉美外交爭奪的張力正不斷提升拉美的國際地位，大國的合作和競爭將相互交織。

美國在西半球的霸權相對衰落，2013年11月，美國國務卿宣稱“門羅主義”時代已經終結。巴西以南美為依托正在崛起，成為傳統大國和新興大國爭奪的戰略夥伴。中國已取代日本，成為亞洲在拉美最具有影響力的國家，印度也正積極發展與拉美的關係。俄羅斯重返拉美，伊朗在拉美努力拓展外交空間。

大國對拉美爭奪的核心目標包括三個方麵：搶占戰略性稀缺資源和市場；圍繞貿易、金融、氣候變化等國際多邊議題獲得立場支持；注重國家形象建設以提高軟實力。在外交爭奪手段上，除首腦外交、雙邊機製性對話磋商外，還運用貸款、援助、成立新的合作基金等多種經濟外交手段，互相配合，實現國家利益的最大化。

（一）爭奪拉美資源的戰略目標更加明確

日本、印度等國加強與包括拉美國家在內的新興國家、發展中國家的外交力度，目標重在確保資源供應和開拓海外市場。美國、德國、法國等發達國家也是積極調整拉美政策，看重拉美的資源和市場價值。待世界經濟複蘇之後，毋庸置疑，工業化國家和新興經濟體在拉美的資源爭奪戰將會更加激烈。

（二）外交爭奪的手段更加多樣化

2013年1月，歐盟與拉共體舉行了首次首腦會議，並通過了《聖地亞哥聲明》和2013—2014行動計劃。歐盟除加大對中美洲的援助力度和重啟與南方共同市場自貿談判等進展外，歐盟還成立了拉美投資基金、加勒比基礎設施投資基金、歐盟—拉美和加勒比基金等政策工具，以推動歐拉在能源、環境等領域的基礎設施投資合作。因受債務危機影響，歐盟發展對拉美關係還麵臨諸多挑戰。

日本為爭取加勒比國家在氣候變化和聯合國安理會改革上的支持，近年出台了對加勒比的三年援助規劃。2013年11月，日本—拉美加勒比商業論壇在東京舉行，日本看好在拉美的基礎設施、能源、通訊等領域的投資機會。此外，日本積極發展與拉共體的關係，以期構建日拉高層對話框架。

印度與拉美的關係處於上升態勢，高層互訪頻繁，經貿合作規模不斷擴大，特別是印度與巴西關係的全球性影響不容忽視。2012年8月，印度與拉共體“三駕馬車”外長舉行首次對話，提出了建立戰略夥伴關係、成立能源合作論壇等多項新政

策倡議。2013年10月，印度和巴西舉行了第六次高級委員會，兩國加強了能源、礦業、汽車、醫藥、通訊等領域合作。印度與委內瑞拉、秘魯的能源、礦業合作都取得了很大進展。

相較而言，奧巴馬政府延續了第一任期的拉美政策，至今尚未出台有實質意義的新政策倡議。美國積極改善與拉美的關係，僅強調與拉美的平等夥伴關係，但經濟投入相對有限。拉美依舊不是美國的戰略重點，與拉美國際地位上升形成了反差。因財力不足，美國難以打開對拉美外交的新局麵。

（三）政策更加注重國別的戰略選擇

大國對拉美的外交爭奪無不考慮到其曆史傳統關係、拉美的資源分布和市場空間等諸多因素，以此判斷其國家利益在拉美的地緣格局。加勒比國家國小勢微，資源貧乏，大國對該地區的爭奪旨在為國際多邊議題“拉票”。西班牙看重與巴西、阿根廷、智利、墨西哥的關係，這四國集中了西班牙在拉美80%的直接投資；德國重點發展與巴西、哥倫比亞和智利的關係，而日本的外交重點則是巴西、秘魯、智利和玻利維亞。阿根廷在大國外交爭奪中地位明顯下降，而巴西的戰略地位卻空前上升，被各大國視為全球性的合作夥伴。

（四）重視在拉美的“軟實力”建設

西班牙對拉美的整體外交政策以“伊比利亞美洲峰會”為載體，強調其共同的文化身份。歐盟關注拉美的社會問題，以推廣社會凝聚理念為契機，擴大在拉美社會中的影響力。德國和法國的拉美政策也突出了價值觀和文化認同的力量，並強調對拉美的技術轉讓和文化交流。為改善美國在拉美的形象，奧巴馬政府啟動了對拉美的教育、科技人員交流計劃。應看到，美國與拉美的文化、社會聯係是任何區外大國都無法替代的，這也正是美國在西半球的戰略優勢之一。由於缺少深厚的傳統曆史聯係，亞洲大國在拉美的“軟實力”建設力度相對薄弱。

大國對拉美的外交爭奪態勢表明，該地區是塑造國際政治經濟格局多極化的一支重要力量。無論是為了實現經濟發展利益，還是就氣候變化、環境保護、國際金融體係改革等多邊議題的規則、規範的博弈，拉美都將是大國競相爭奪、不可忽視的關鍵地區。可以預見，隨著當前國際體係轉型加快，大國在拉美的多層次、多領域的外交爭奪將會更加激烈。

當前，中拉關係的發展麵臨著新的全球和地區環境。中國在以經濟實力為核心的全球權力轉移中占據著核心位置，並不斷向國際政治舞台中心靠近。而當今的拉美擺脫依附性發展的能力日益增強，外交的自主性和多元化趨勢不可逆轉。置身於當前複雜多變的國際政治經濟格局轉

型，拉美對中國的戰略價值已今非昔比，在確保資源供應安全、擴大外貿市場份額和爭取有利的多邊外交諸多方麵可為中國崛起提供外圍地區的支撐性力量。

未來幾年，中拉合作的內容、機製都會有重大創新，特別是中國領導人會持續提升拉美在中國外交全局中的戰略地位。擴大經貿合作是中拉關係發展的經濟基礎，但中拉關係也將會超越經貿層次，富有更多戰略內涵，一方麵，大國的戰略博弈會抬升拉美的戰略地位，另一方麵，中拉之間在科技、文教、國際多邊等領域的合作將會持續深化。

第一，拉美對中國改革懷有期待。2013年是拉美對中國政策的關注年，包括中國政府換屆、黨的十八屆三中全會等重大事件。拉美視中國為本地區的發展機遇，高度關注中國未來的增長、發展的可持續性。從根本上說，中拉關係的長遠發展取決於中國自身的發展和實力成長。

第二，發展對華關係已成為拉美地區性共識。拉美普遍重視對華關係，即使拉美的非建交國也在積極努力發展對華關係。雖然一些拉美國家國內存在對華關係的不同聲音，但分歧點主要集中在對華發展經貿關係的具體細節上。從整體來看，拉美發展對華關係已成為地區性共識。

由於拉美國家之間在資源稟賦、發展道路、地緣政治、對華利益訴求等方麵存在諸多差異，中拉關係的國別特征將會更加鮮明。中拉關係的發展無法回避拉美內部的多樣性，這也恰是中拉關係發展的增長點。這需要中國的政策對路，以適應拉美複雜的地區和國別環境。

第三，拉美視中國為經貿關係多元化的戰略夥伴。中國的市場規模、投資能力及科技實力等對拉美很有吸引力，拉美希望擴大對華出口，並吸引中國投資。拉美基礎設施投資缺口較大，基礎設施建設還麵臨不少瓶頸。為縮小基礎設施建設差距，拉美每年資金投入占GDP比重至少不能低於5.2%。拉美渴望中拉經貿關係由貿易向投資擴大，特別是在基礎設施建設領域，主要是與資源開發、產業發展、城市發展相關的基礎設施，包括電網、公路、鐵路、航道、港口、機場等。

第四，中國在拉美的軟實力持續上升。美國仍是西半球秩序的主導者，美國與拉美在政治、經貿、文教等領域擁有“存量”優勢，而中國擁有“增量”優勢。拉美已不滿足於美國的“存量”優勢，渴望實現對外關係、經貿合作的多元化。美國智庫在拉美的民意調查顯示，63%的拉美人認為中國對拉美有積極影響，23%的拉美人認為中國的影響是下中性，而20%的拉美人認為中國在拉美最有影響力；未來十年，中國在拉美地區影響力與美國的差距將縮小。

（本章完）