三、影響中國與東盟關係深化發展的主要問題

影響中國與東盟關係深入發展的主要問題，既有雙方安全合作中的結構性缺失，也有諸如南中國海權益之爭等現實問題，還有包括美國、日本、印度等第三方的幹擾。

（一）中國—東盟安全合作中的結構性缺失

近年來東亞地區安全發展，特別是隨著南中國海局勢的持續升溫，相關國家間關係中對抗性因素不斷增加，爆發地區衝突的危險性也在不斷上升。這提醒我們：安全議程上的分裂與經濟上整合並存是東亞地區的現實圖景。政治關係的密切，經濟上相互依存的發展，並不必然帶來安全形勢的可控和一個穩定的安全合作框架的確立；同時，也迫使我們重新審視中國—東盟安全合作進程，探究其機製及其結構性缺失。

第一，中國—東盟安全合作缺乏強大的內部驅動。盡管改革開放30多年中國綜合國力有了顯著的提升，中國也致力於塑造理想的周邊安全環境，但尚未能提供更多可見的地區安全公共產品。主觀上，中國自己還未適應自身發展所帶來的身份改變，責任意識和國際貢獻力有待加強。與中國在經濟領域中主動“要約”東盟相比較，中國—東盟安全合作中中國的主動“要約”有限。在安全合作的議程設置、議題設置方麵缺乏貢獻力。在東盟方麵，滿足於與中國穩定的政治關係，期待進一步延續中國—東盟經濟關係迅猛發展的勢頭，關注東盟在既有多邊安全合作安排中的地位。對中國—東盟安全合作的深化發展，特別是在傳統安全領域開展合作期待有限。內部驅動力的不足，限製了雙邊合作的深化和拓展。目前，雙方非傳統安全合作全麵推進的同時，僅存在有限的傳統安全合作。這與中國—東盟穩定的政治關係構架不相適應，也嚴重滯後於雙邊經濟關係的發展。

第二，中國—東盟安全合作製度建設存在先天的缺陷。既有安全合作框架基本是按照東盟的規範建立和運轉的。盡管中國的新安全觀與東盟的綜合安全觀也找到某種契合，但並不能保證雙邊安全合作也進入理想狀態。中國—東盟安全合作的製度建設強調舒適度，但缺乏效率。對雙邊開展安全合作提供根本指向性的條約和文本，無論是《東南亞友好合作條約》《南海各方行為宣言》還是東盟地區論壇等多邊機製達成的共識，對利害相關方都隻能發揮“軟約束”作用。而近年來，國際社會甚至包括東盟內部對傳統的東盟方式進行改革的呼聲也日益強烈。特別是發軔於20世紀90年代，針對本地區部分國家可能出現安全失控、災難外溢危及地區安全時采取的“彈性介入”（flexible intervene）手段，以及在ARF框架內推進“預防性外交”的主張，不可避免地引起中國的憂慮。鑒於傳統安全議題的敏感性、尖銳性和複雜性，多數情況下中國—東盟雙方對此采取回避態度。在地區內出現涉及中國和東盟利益的重大傳統安全挑戰時，既有的中國—東盟安全合作機製往往處於失語或缺位狀態。

第三，信任缺失導致東盟對華戰略存在嚴重的政經分離。近年來中國崛起的衝擊效應（特別是中國海權意識的覺醒所產生的衝擊效應）更多引起的是東盟的擔憂：東盟無法預見、更無能力去設計中國的發展方向，擔心中國政治影響的擴大和經濟、軍事實力的膨脹會導致在領土和安全領域產生更多的利益訴求，而這必然打破既有的地區勢力均衡，傷及東盟的利益。因此，從冷戰時期至今，東盟對華戰略實則出現從均勢（製衡中國）→搭車（合作）→對衝（製衡與合作並行）戰略的演變。其直接後果是，中國與東盟和東盟成員國間安全合作的成效更多體現在功能性合作領域，雙邊的戰略性合作相對缺失。在安全領域，中國再度成為東盟擔心和防範的力量。“對衝戰略”可能成為東盟對華戰略的優先。這必然成為中國—東盟安全合作關係上升的瓶頸。

總體上講，盡管中國和東盟都希望擁有一個有利於經濟發展的理想周邊安全環境，但中國和東盟對地區規範和地區秩序的理解並非完全一致，處於塑形階段的中國周邊戰略和東盟的地區戰略不可避免地會發生碰撞甚至衝突。目前，無論是中國對東盟戰略還是東盟對華戰略都進入了轉型階段，雙邊的利益分割和責任、義務的界定仍在進行中，這也注定使中國—東盟安全合作處於一個較長的磨合時期。

（二）南中國海問題

近年來，中國與東盟部分成員國在南海問題上的紛爭有日漸升溫之勢。一是東盟中的南海權益“聲索國”紛紛固化已占成果，加強在占領島礁的墾殖及在附近水域的巡邏。越南和馬來西亞通過騎線開采甚至越線開采的方式獲取南海油氣資源，伺機擴大對爭議島礁和水域的控製。據英國《簡氏防務周刊》網站報道，馬國國防部長希山慕丁於2013年10月10日發聲明說，當局將在靠近中國聲稱擁有主權海域附近的民都魯建立一個海軍基地，以保護周圍地區和石油儲備。而該地距離中國領土最南端曾母暗沙僅100公裏；二是主要“聲索國”更加注重以國際法來解決領土糾紛。2009年越南向聯合國大陸架界限委員會（CLCS）提交兩個外大陸架提案，其中一個與馬來西亞聯合提交。菲律賓2013年1月向聯合國仲裁法庭遞交訴狀，要通過法律管道解決其與中國的南中國海主權糾紛；三是在東盟峰會、東盟地區論壇、東亞峰會和香格裏拉對話等國際多邊場合，南海問題已成為熱議的話題。此外，美國、日本和印度介入南中國海事務，更加大了南海局勢的複雜性和危險性。總體上看，南海問題已不可避免地呈現多邊化和國際化的趨勢。

東盟中的“聲索國”還試圖借重東盟組織之力在南海問題上與中國抗衡。特別是以東盟的整體力量迫使中國早日簽署南海各方行為準則（COC）。有學者認為，大約從2009年起，越南放棄了對曆史性因素的強調，把自己的南中國海（越南稱之為“東海”）主張調整為：基於國際法尤其是《聯合國海

洋法公約》。越南對曆史資料的研究也變成為法律主張提供證據，並進而大力推動南中國海問題的國際化。越南在南海問題上的新的立場與北美、歐洲、大洋洲官方與學界的立場比較一致，容易獲得國際社會的支持；新立場與東盟（亞細安）其他聲索國的立場實現了統一，有利於東盟聲索國（尤其是越南與菲律賓）把南中國海問題提升到東盟層次，從而利用東盟的集體力量實現他們的主張。出於平衡中國的考慮，東盟中部分非聲索國紛紛加入了聲援“聲索國”的陣營。新加坡表現得尤為活躍。2013年10月，新加坡總理李顯龍在東盟峰會上向東南亞十國領導人講話時指出，“我們必須著手製定啟動南中國海行為準則正式談判的路線圖。與此同時，各方必須遵守《南中國海各方行為宣言》，避免使用武力和脅迫的手段，通過貫徹行為宣言建立互信。”2013年9月訪問越南期間，李顯龍再次就南海問題表示，“我們相信亞細安在這方麵扮演重要角色，因為這正好發生在亞細安的鄰裏，而亞細安要成為一個有效的組織，就必須要能在處理這些糾紛時發揮有建設性的影響力。”

東盟是一個相對鬆散和弱勢的地區組織，但同時也是一個承載了共同利益的組織。在南海問題上，東盟一方麵需要約束部分聲索國的過激言行，另一方麵又不得不顧及成員國利益，以組織的力量與中國交涉，南海問題的“東盟化”不可避免地會給中國與東盟關係帶來不利影響。目前，南中國海問題雖然尚不至於破壞中國—東盟關係的大局，但管控不當，也可能對中國—東盟關係造成結構性的破壞。

（三）影響中國—東盟關係的第三方因素

長期以來，東南亞一直是亞太大國博弈的重要戰略場。近年來，美國、日本、印度相繼加大了在這一區域的戰略投入，成為影響中國—東盟關係的重要外部因素。

1．美國與東南亞關係及其影響

在東盟國家看來，美國仍然是地區安全和穩定這一公共物品的提供者。它們認為，美國在東南亞的存在有效地防止了地區內衝突行為的發生，為東南亞國家經濟發展和經濟合作營造了一個良好的外部環境；同時，美國還是地區經濟發展的重要驅動力。自東盟成立直至20世紀90年代初，美國一直是東盟商品最大的出口市場；同時，東盟還一直是美國在亞太地區最重要的投資場所。冷戰後美國主要投資於東盟國家的製造、能源和服務業，極大地促進了新興產業的發展；同時，美國還加大了向東盟國家技術特別是電子技術出口的力度，為東盟經濟的發展提供了有力的技術支持。因此，盡管東盟與美國在人權、商品準入等問題上存在著一定的分歧，但與美國的關係仍然是東盟對外關係重中之重。東盟國家繼續尋求美國來平衡周邊地區大國的力量具有某種必然性。這不僅是基於東盟國家對美國擁有製衡東南亞周邊地區大國能力的考慮，而且是由於冷戰曆史的根源和雙方業已奠定的合作基礎。

近年來，美國和東盟國家間的關係不斷升溫，特別是在2011年，美國高調推出了“亞太再平衡”戰略，在美國亞太戰略構想中，中國實則成為美國在亞太地區最大的假想敵。鞏固和發展與東盟國家間既有的軍事同盟關係，是美國對華進行戰略牽製的重要手段之一；而東盟國家對於中國的崛起也顧慮重重。在防範和製衡中國方麵，美國和東南亞有著共同的利益。為此，雙方加強了以“卡拉特（CARAT）”“金色眼鏡蛇”等一係列軍事演習為主要內容的軍事合作。近年來，美國與東南亞國家間的軍事演習漸趨頻繁，規模有日益增大之勢。此類軍事演習的頻繁進行，雖然大多以反恐和災害救援為名，部分演習也確實涉及相關內容，但從其強度、頻度和範圍來看，所針對的目標是中國，實則是美國在東南亞地區大力推進軍事合作以合圍中國戰略態勢的具體體現。通過定期舉行軍事演習和開展多種形式的軍事合作，美國力圖鞏固和發展與盟國之間的關係，緩和與印尼、越南等與美國有宿怨的國家間的關係。從而強化美國幹預和影響東南亞事務的能力，同時還可以有效地抵消中國在地區內日益增長的影響力。這不僅不利於中國和東盟國家間增強互信，反而增加雙方的猜忌。

中美在東南亞的競爭也體現在雙方與中南半島國家間的關係方麵。2012年美國總統奧巴馬訪問緬甸之後，美國與緬甸關係全麵解凍，美緬軍事交流也逐步恢複。由於地緣關係，緬甸與中國西南邊疆的安定密切相關，與我進入印度洋的貿易通道密切相關，美緬關係改善背景下的雙方軍事合作，不可避免地會對中緬關係帶來一定程度的衝擊，並在某種意義上擠壓中國的戰略空間。中美兩國在柬埔寨的影響力之爭在2013年也開始變得激烈。由於中國資助了柬埔寨主要的基礎設施建設項目。中國正在成為洪森政府重要的夥伴。與美國資助項目強調受援方需高度尊重人權不同，中國的援助不附加條件。這使美國在與中國在柬埔寨的競爭中處於下風。

2013年，總體上看美國並未繼續在東南亞掀起強勁的外交攻勢，原因在於中東問題和美國國內問題已經消耗了美國大量的政府資源。奧巴馬總統因國內問題先後缺席在印度尼西亞和文萊舉辦的APEC領導人峰會和東亞峰會，也使美國的東南亞外交有所受損。同時，由於部分中南半島國家國內形勢並不明朗，美國在中南半島的戰略投入也較為謹慎。對於美國而言，在現階段充分利用東盟及湄公河國家已經建立的機製，確保機製的有效運轉，鞏固在東南亞外交的既有成果並適度推進機製建設無疑是最佳選擇。但基於深化亞太再平衡，經略“印太”、製衡中國和推動中南半島國家民主化轉型進程的考慮，未來中長期內美國會進一步加大在中南半島乃至整個東南亞的戰略投入。

2．日本與東南亞關係及其影響

日本是影響中國—東盟關係的又一重要外部因素。近年來，湄公河流域國家是日本東南亞外交的主要著力點。2012

年底至2013年，日本在湄公河流域采取了一係列外交攻勢，包括日本首相安倍晉三在內的諸多日本政要及經濟界人士先後訪問湄公河流域國家。通過密集出訪，在政治、安全、經濟、教育與社會發展等廣泛領域，日方與湄公河周邊國家達成廣泛共識。這表明，在中日關係僵局未能打破的背景之下，日本正致力於將東南亞國家特別是湄公河流域的發展中國家作為外交的一個重要突破方向。

日本在湄公河流域外交攻勢目的與動機主要為四個方麵。一是更有效地維護日本在湄公河流域的利益特別是經濟利益，通過與湄公河流域國家的有效合作，既滿足日本國內產業換代升級的需要，又可以進一步鞏固和擴大日本在湄公河流域的影響力。二是希望湄公河流域國家在與日本利益相關的重大國際事務，例如在安理會席位擴大、朝核問題、朝鮮綁架日本人問題、海上航行自由及運用國際法來和平解決國際爭端方麵能夠堅決支持日本的態度和立場。三是平衡中國的需要。日本將湄公河流域國家視為中日關係權力天平上作用不可小視的砝碼。在中日在釣魚島相持不下的情況下，日本在湄公河流域外交攻勢及經濟攻勢的成敗，將有可能決定中日雙方在東南亞勢力的消長。如果日本與湄公河流域國家關係能不斷鞏固和發展，無疑是在中國的“後院”打下“契子”，對中國必將形成戰略上的牽製。四是鞏固美日同盟的需要。由於美方已經宣布將繼續深化推進在亞太的再平衡，而東南亞正在成為美國再平衡的主要著力區域，日本在湄公河的係列攻勢，實則也是配合美國戰略調整的需要，對美國的“再平衡”構成了戰略上的呼應。

從目前態勢看，日本在湄公河流域所推行的是包含政治、經濟、安全及社會發展等因素在內的總體外交，推進與湄公河流域國家在水源開發利用、基礎設施建設等領域具體的合作隻是其總體的湄公河戰略、中南半島戰略乃至東南亞戰略所涉及的一部分。日本在中南半島的戰略行為呼應、配合了美國的亞太再平衡戰略，但日本並不滿足於“對美協調”，其終極目的是獲取在中南半島事務中的主導權和實現戰略利益的最大化。

此外，日本還力推東盟中的海洋國家建立海洋論壇，在海上形成製衡、約束中國藍水海軍的有效機製。基於對抗中國的需要，日本迅速加強了與菲律賓、越南的海上安全合作。為了反製中國劃定防空識別區，日本在“日本東盟首腦特別峰會”上還提議雙方發表共同維護海上航行自由和空域安全的聯合聲明。盡管本次會議上多數東盟成員拒絕日本在聯合聲明中寫入“中國威脅”的話語，在日本以強大經濟實力為後盾的外交攻勢下，在特定的問題領域，東盟國家特別是東盟中的發展中國家也可能會支持日本。

3．印度與東南亞關係及其影響

中南半島是印度進入東南亞的必經之地，由於緬甸是東盟成員，印度和東盟實則有陸上的邊界。從地理上講，中南半島也屬於印度的東方。印度的中南半島戰略自然成為印度“東向戰略”的重要組成部分。印度中南半島戰略的主要驅動來自三個方麵：能源需求、製衡中國和擴大地區影響力。

印度塔塔能源研究所估算，2011年印度的石油消耗量約為1.5億噸，而本國最多隻能生產6500～7000萬噸，每天需進口150萬桶。為了尋求穩定、廉價、可靠、便捷的能源供應，印度必然加大對中南半島擁有豐富石油資源的緬甸和越南的關注。僅在2001—2004年，印度能源巨頭印度石油天然氣公司在越南、緬甸等國家的14個石油和天然氣項目投資110億美元。為了便於能源的運輸，印度還加大了在緬甸的港口等基礎設施建設的力度，試圖在落後的印度東北各邦與緬甸之間建立便捷的交通網絡，以“東向”來帶動印度落後地區的發展。印度與越南在南中國海石油開發方麵的合作，表明印度的觸角已經伸入西太平洋地區。

除了能源因素外，印度在中南半島的戰略行為在很大程度上是為了製衡中國。中國與緬甸的合作，特別是中國在緬甸臨近印度洋港口基礎設施的建設引起了印度的擔憂。印度認為，中國謀求在緬甸的有效力量的存在，是對印度的戰略包圍。印度擔心中國由此會更為便捷地進入印度視為自己勢力範圍的印度洋。所謂中國正在打造圍堵印度的“海上珍珠鏈”的說法在印度戰略界也頗有市場。對於印度而言，中南半島是中印力量交匯消長的地帶。鞏固與中南半島國家特別是與印度有著傳統淵源及友誼的緬甸和越南的關係，實則可對中國構成戰略上的牽製。為此，印度在2013年向緬甸提供了5億美元的貸款，印度還與越南合作高調介入了南中國海石油資源的開發。越印兩國防務合作特別是海軍合作得到進一步加強。

擴大在地區事務中的影響力是印度在中南半島戰略行為的又一重要驅動。印度聲稱要做“有聲有色的大國”，不滿足於僅僅扮演一個南亞大國的角色。這就要求印度能夠介入和參與除南亞外更為廣泛的地區議程。因此， 2000年印度積極參與了恒河—湄公河組織的創立和此後曆年活動。盡管該組織主要強調在旅遊、文化、人力資源開發方麵的合作。印度仍然希望借此能夠提升印度在中南半島的影響力。此後的印度—東盟峰會上，印度還許諾將為緬甸、越南、老撾及柬埔寨經濟社會的發展提供支持。正是由於越南等東盟成員國的力挺，加之簽署《東南亞友好合作條約》。印度成為了東亞峰會的正式成員。從而為印度深度參與東亞區域合作進程創設了機遇。實際上，對於東盟而言，“需要印度平衡東北亞，這並不是簡單的均勢理論，而是出於密切接近在該地區有著潛在利益和能力的所有重要鄰居的戰略需求。”

總體上看，目前在經濟和社會文化領域，中國與東盟關係發展較為平穩，前者得益於中國—東盟自貿區這一穩固的合作框架的建立，後者則主要受惠於中國與東盟成員國人民間在長期交往、互動中建立的友誼和相互信任。

（本章完）