|第三章| 決策體係現代化_第四節 監控係統：權責清晰的權力運行牢籠

第四節 監控係統：權責清晰的權力運行牢籠

習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上提出，要加強對權力運行的製約和監督，把權力關進製度的籠子裏。對各級黨政部門來講，最大的權力是決策權，政治製度設計上的欠缺也是對決策權的監督和製約。

對於決策權力的運行來講，“牢籠”至少應該具備三個特征：一是邊界明確，權力隻能在一定範圍內、遵循一定的規則運行；二是公開透明，便於監督；三是越界必罰，權力運行不能超越牢籠。依照這樣的思路設計決策監控體係，應該有以下幾個層麵理解。

一、決策監控應當始終貫穿整個決策過程

決策監控貫穿整個決策過程，從決策問題的確認直到決策執行、終結的全過程中，監控始終發揮著監督、控製和協調三項基本權能，而不局限於某個階段或某個環節。也就是說，決策監控從過程的角度來講，包括了決策製定、執行、評估、終結各個過程的事前、事中和事後環節。理解決策監控全程化可以從監控體係和過程兩方麵入手。

（一）監控體係

監控體係有廣義和狹義之分：廣義的政策監控包括權力機關監控、政黨組織監控、社會團體、新聞輿論傳媒和社會公眾監控等多種；狹義的監控指政府機關內部上下級之間所進行的監控、控製和協調。

1．權力監控

權力監控是由國家權力機關所實施的監控，具體來說就是，全國人民代表大會對各級政府機關行使監控權，地方各級人民代表大會對同級政府機關行使監控權。主要形式包括：①審查權。包括聽取並審議同級人民政府、法院、檢察院工作報告，審查和批準國民經濟和社會發展計劃及其執行情況的報告等。2001年，沈陽市人民代表大會未通過沈陽市中級人民法院的工作報告，這是新中國成立以來人民代表大會對審議的文件第一次不予通過。②罷免權。全國人民代表大會及地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的組成人員。③質詢權。各級人民代表大會及其常委會開會期間，有權根據人民群眾信訪及社會調查結果，依法對本級政府及其所屬行政機關提出質詢。④視察、檢查、調查權。各級人民代表可就政府全麵工作或某一方麵的工作進行調查和視察，聽取匯報，掌握情況，為在人大會議上審議工作報告、提出議案、討論問題或質詢準備充分的事實根據。各級人民代表大會可設立相應的調查委員會，可聘請有關專家參與調查。

2．政黨監控

西方多黨製國家的政黨監控主要通過兩個途徑實現：一是在野黨通過輿論工具對政府行為進行評價；二是通過議會等機構對政府進行監控。

我國的基本政治製度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度，因而，政黨監控主要指中國共產黨黨內監控，同時也包含其他各政黨的監控。作為執政黨，監控的主要渠道是通過黨的各級組織和廣大黨員進行政治導向上的監控。例如通過製定路線、方針、政策，對黨員進行政治理論教育學習，從組織上進行必要的監控等。監控方式主要有：①日常監控。各級黨委依照黨紀國法有關規定，通過經常性、全麵性地了解各級黨和行政機關日常工作中存在的問題，督促全體黨員自覺遵守黨紀國法的情況。②專門監控。黨的各級紀檢部門根據群眾舉報或上級要求，針對黨員、黨組織和各級政府某個具體項目進行的監控。③信訪監控。黨的各級信訪部門通過人民群眾來信來訪，對各級黨政機關涉及黨風黨紀問題進行調查核實，並就有關情況向來信來訪者作出解釋或答複。

2003年12月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布，明確了黨內監督的十項製度：①集體領導和分工負責；②重要情況通報和報告；③述職述廉；④民主生活會；⑤信訪處理；⑥巡視；⑦談話和誡勉；⑧輿論監督；⑨詢問和質詢；⑩罷免或撤換。2009年7月，《中國共產黨巡視工作條例（試行）》頒布實施，進一步深化了巡視製度改革，建立了包括聽取匯報、列席會議、受理信訪、召開座談、個別談話、查閱資料、民主測評和問卷調查、走訪調研、商請協助等巡視方式。黨的十八大以來，巡視工作在內容、方法和製度等方麵進行了一係列與時俱進的發展。建立了巡視組組長庫，組長不固定，一次一授權；巡視對象不固定；巡視組與巡視對象的關係不固定。在巡視方法上，2015年8月頒布的《中國共產黨巡視工作條例》開辟了“專項巡視”新領域，由中央派遣巡視組，針對一個地方、部門或企事業單位某個方麵、某個領域存在的突出問題進行巡視，在加大反腐敗鬥爭的同時，對為官不為、決策不力也加大監控打擊的力度。

3．社會團體及人民群眾輿論監控

輿論監控是公眾政治參與的重要形式，方式多種多樣，主要有以下幾種：①直接向各級行政機關提出詢問、要求、批評和建議。政府部門決策過程中，尤其是涉及民情民意的重大決策之前，應加強聽證製度的實行。這不僅是提高決策透明度、增強公眾參與的措施，更應成為各級政府的一項法定義務。②申訴、控告和檢舉。這是憲法賦予每個公民的基本權利。③通過網絡、報紙、刊物、廣播、電視等媒體揭露問題，形成強大的社會輿論監控力量。可以形成決策問題討論、評價、分析良好社會環境，從而較好地幫助政府機關科學決策，及時進行糾偏。

4．司法監控

人民法院和人民檢察院，對嚴重違反黨紀國法或因重大決策失誤造成損失的公職人員，通過審查、提起公訴、審判等手段加以製約，以此進行決策監控。

5．內部監控

內部監控是從國務院到地方各級人民政府及其所屬的各工作部門，按上下級垂直關係所形成的監控。與外部相比，內部監控更加注重決策係統良性運轉及決策目標的實現，也是最為經常、直接的決策監控形式。主要包括以下幾個方麵：①自我監控。凡是存在領導與下屬關係的政府部門，都可以進行自上而下和自下而上的雙向監控。各級政府職能部門對下級政府的職能部門不論是否存在領導和隸屬關係都有權進行監控。國務院各部委、各直屬機構對地方各級人民政府相應的工作部門，或上級地方人民政府的各工作部門對下級地方人民政府相應的工作部門也可以進行監控。監控的方式包括：工作報告、工作指導與工作督促；審查、檢查與調查等。②行政監察。即在政府係統內部設立專門行使監察權的機關，對所有部門的行政工作實行全麵性的監控。③審計監控。即根據會計記錄等有關經濟資料和國家有關法規，由國家專門設立的審計機關依法審核和稽查政策過程中涉及財務收支、經濟效益和財經法紀的情況，做出評價並提出審議報告，以加強經濟管理的監控活動。

（二）監控模式

依照監控發生的時間、對象的狀態等因素來劃分，有如下幾種：

1．前端、過程與結果監控

前端監控是在決策執行乃至決策問題進入議程前進行的監控，以最大限度地減少不當問題進入決策議程討論乃至作出決定帶來的負麵影響；過程監控是在決策執行中實施的監控，也最常采用的方式，監控的依據真實、可靠性強；結果監控是針對決策執行結果的監控行為，主要作用是總結經驗、指導未來。

2．自我、逐級與越級監控

自我監控是指決策者根據決策目標的要求，在決策運行過程中進行自我檢查和分析，及時掌握決策實施進度、質量和出現的問題，自行糾偏；逐級監控是指按照決策監控主體的授權關係和監控層次關係，一級抓一級地進行監控；越級監控是指上層監控主體，越過中間層次，直接對下級層次的決策活動進行監控。

3．目標狀態與關鍵點監控

目標狀態監控是指以決策目標為核心對決策實施的監控，始終把握決策運行過程中的目標狀態，使其按照決策戰略和決策目標的要求來運行；關鍵點監控即對重點的監控，首要的是選準關鍵點。選取關鍵點的原則是：重點的決策目標為關鍵點，決策中的重點內容為關鍵點，決策中的重要環節為關鍵點，重點決策主體為關鍵點。

二、決策監控應當與決策評估相結合

決策是人們主觀認識作用於客觀世界的產物，而人的認識水平和客觀世界、環境之間是不斷發生變化的。一方麵要求決策保持相對穩定性，另一方麵又要根據外部環境的變化和認識水平的提高及時作出相應調整，使決策日臻完善。從這個意義上看，決策監控與評估相結合的基本目的就是要處理好決策連續穩定和決策調整變化之間的關係，使決策不斷收到良好的績效。

關於決策評估的含義，一般有三種理解：第一種認為是針對決策方案進行的評估，即通常所說的預評估；第二種認為是對決策全過程的評估；第三種認為是針對決策效果進行的評估，即通常所說的結果評估。為避免與前端監控產生概念重合，這裏我們采用第三種說法，即結果評估的概念。後文涉及決策過程中“社會穩定風險評估”的內容，則屬於第一種概念，即預評估。

（一）評估體係

1．評估主體

（1）決策者和執行者。決策者和執行者在決策活動中擔任著關鍵的角色，能夠比較全麵、直接地掌握第一手資料，對決策製定和執行實時開展自評估最為直接方便。但也會受到各種因素的牽製（如固有觀念、思維方式、部門利益、上級壓力等），從而影響評估的質量。此外，決策評估是一項專業性和技術性都很強的工作，決策者和執行者往往又缺乏這方麵的專門訓練。

（2）專業學術團體和研究機構。專業學術團體和研究機構具備專門理論知識和技術方法，能夠科學、客觀地開展評估。但這種客觀性取決於是否受到政府部門的幹涉、暗示，否則就有可影響決策評估質量。

（3）決策目標群體。決策目標群體既是決策服務的對象，又應當是決策過程的參與者。重視聽取目標群體（群眾）的意見，也是決策民主化的有效途徑。但目標群體對利益的理解難以形成聚合力，難以用長遠眼光看待利益，也可能誇大決策的負麵影響，甚至采取決策對抗。

2．評估客體

雖然一項具體決策活動中，評估客體是既定的，但並不等於要對整個客體、隨時狀態都進行評估。評估可以就決策效果的某一部分，某一階段開展，應以有效性（有沒有價值）、必要性（有沒有需要）和可行性（有沒有條件）為前提，具體問題具體分析。

3．評估目標

即“為什麽要進行評估”。一般來說，評估目標涉及三個方麵內容：

（1）政治方麵。主要評估決策是否影響現有的利益分配格局，是否有利於安定團結，是否合乎現有法律法規，

是否得到社會公眾認可與支持等。

（2）行政方麵。主要評估某個或某些政府機構能否在決策執行中發揮其作用，是否具備這方麵的能力，是否存在權力尋租及利害關係回避，能否有效克服組織管理方麵存在的問題等。

（3）方案方麵。主要評估決策方案的應用價值，是否達到預期目標，是完全達到還是部分達到，投入產出是否合乎預期要求，決策實施是否對決策環境構成預期的影響等。

4．評估標準

同一項決策，選擇不同的標準，很可能會得出完全相反的評估結論。決策評估既是一個事實判斷的過程，也是一個價值判斷的過程。因此，評估既要建立事實標準，也要建立價值標準。事實標準應以特定事物和既定事實為依據，通過調查、統計等實證方法建立數據、比例等量化關係，旨在確定一項決策事實上產生哪些實際的效果和影響。而價值標準則建立在道德、倫理、觀念、文化等社會和政治價值觀基礎上的，旨在確定一項決策的價值影響。

（1）事實標準包括：①投入與產出、成本與收益間的比例關係。決策成本消耗既包括人、財、物方麵的投入，又包括決策目標群體物質和精神方麵的付出，還包括決策帶給社會和自然的負麵影響等。決策收益也要從主體、客體和環境三方麵考慮，衡量標準是根據單位成本所能產出的最大價值或最小成本建立的。②目標實現的程度和範圍。一般來講，解決問題的程度、滿足決策需求的程度和需要被滿足的人數是重要的指標。③決策對社會的影響程度。決策帶給社會的影響是多方麵的，有主有從，有深有淺，要進行綜合衡量。

（2）價值標準包括：①決策是否滿足人民群眾利益。②是否有利於社會生產力的發展。③是否有利於增進安定團結。④是否堅持社會公正原則。決策評估既應強調效率，也應強調公平；既應重視事實判斷，也應重視價值判斷。公平原則是第一位的，價值判斷是起主導作用的。

5．評估方法

評估是否準確往往取決於方法是否正確。評估方法多種多樣：有經驗型方法，也有演繹推理型方法；有定性分析的方法，也有定量分析的方法；有傳統的方法，也有現代的方法。最常見的有：

（1）前後對比法。將決策執行前後有關情況進行對比，包括：①簡單對比分析。決策對象在接受決策作用後產生的某種變化值減去此前得到的值，兩者之差就是決策效果。②投射對比分析。將決策執行前的傾向線投射到決策執行後的某一時點上，代表若無該決策的實施此點會發生的情況，然後與決策執行後的實際情況進行對比，以確定決策的實際效果。這種方式一定程度上考慮了一些非決策因素的影響，因而從結果來看比簡單對比方式前進了一步。③“有—無”對比分析。在決策執行前後兩個時點，分別就有決策和無決策兩種情況進行對比，然後再比較兩次對比的結果。這實際上是投射對比分析的拓展，它包括決策執行前的傾向線投射和決策執行後的傾向線投射兩個方麵。④實驗性對比分析。在決策執行之前將評估對象分為兩組，一組為實驗組，另一組為控製組。前者施加決策影響，後者不施加決策影響，然後比較這兩組在決策執行後的情況，並對決策效果作出評估。這種方式實際上是社會實驗法在決策評估領域的具體運用。這種方法帶有決策試點的性質。我國改革開放初期設立的深圳特區，以及近期開辟的上海自由貿易區，就屬於決策改革的試點。

（2）專家評估法。組織有關方麵的專家審定各項有關決策的記錄，進行實地考察以確定決策執行的效果，撰寫評估報告。

（3）目標群體評估法。由決策目標群體以自己的親身感受和對決策的個人理解來評定決策執行效果。這種方法往往需要通過科學的抽樣進行，並根據具體情況確定調查的規模和程度。

（4）執行群體評估法。決策執行人員對決策影響和目標實現程度進行評估。因為決策執行人員對決策內容、決策環境、決策對象和決策過程比較了解，並掌握相對充分的決策信息，因而在決策評估活動中是最有發言權的群體。

（二）評估的方式和類型

1．效果評估與價值評估

通常所說的決策效果泛指政府決策已經實施的內容，如興建鐵路、擴建機場、增加教育和科學研究經費、增加國防投入等，以及與此相關聯的一係列的統計或經濟數字，如國民人均教育經費占比等。但這充其量隻是向人們描述政府做過了一些什麽，而不能告訴人們決策行為產生了什麽結果或影響。決策效果真正要回答的問題是既定決策行為對目標群體、環境或政治係統所引起的變化，包括決策對目標群體的影響、對目標以外群體的影響、對目前和未來的影響、決策所負擔的直接和間接的成本等。這些影響表現為由既定決策所引發的一係列具體的事件，如增加教育經費對改善辦學條件、提高教師積極性、提高學生綜合素質有什麽樣的影響等。

效果評估以效能和效率為中心。效能評估主要通過對預期決策目標與實際決策結果的差距性分析，確定決策實際實現的程度；效率評估主要是通過對決策投入與決策效力或決策投入與決策產出之間比例關係的對比分析，確定決策的合理化程度。效率評估屬於經濟考量的分析方法，具體手段有很多，其中成本利益分析和成本效能分析是最常用的方法。通常需要估價決策的全部支出成本和全部的利益收益，包括直接的和間接的，具體的和象征的。

價值評估更多地側重決策價值觀評價分析。任何一項決策從製定、執行到評價和監督都體現著決策主體的價值觀。由於價值觀包含了諸多要素，且這些要素之間互相影響、互相依賴，並受到來自外在環境的各種影響而表現出諸多複雜性。因此，對決策價值的評估更多地側重於決策認知、情感、態度、理論等倫理道德、精神層麵內容的考察。

2．正式評估與非正式評估

正式評估指事先製定完整的評估方案，嚴格按照規定的程序和內容執行，並由確定的評估者進行的評估。正式評估是占據主導地位的評估方式，其優點是評估人員具有較高素質，有係統的評估資料、充足的評估經費、科學的評估方法作保障，因而能使評估活動順利進行，評估結論較為科學。但正式評估也有其自身的缺點，主要是對評估條件要求比較高，要求有充足的資金、係統全麵的評估資料，評估者具備較高的素質。

非正式評估方式靈活，簡單易行，既可以專門召開座談會，也可以通過走訪調查；評估者既可以是專家學者，也可以是普通百姓；不限定評估範圍和內容，有利於全麵評估決策的真實效果。但這種評估資料全靠個人搜集，往往難以做到充分；評估者的素質參差不齊，評估結論往往比較隨意、粗糙。

3．內部評估與外部評估

這兩種評估方式，在評估主體部分已有介紹。除這兩種評估外，還有一些評估是由社會組織、團體和個人自發進行的評估。這種評估沒有機構或部門利益，反映的是社會公眾的觀點，因而評估的態度最為客觀，但由於信息不對稱，評估結論往往也不被重視。內部評估和外部評估在實踐活動中應綜合利用，才能獲取科學的評估結論。

三、決策監控的關鍵是實現權責同構

黨的十八大報告在“建立健全權力運行製約和監督體係”一個段落中兩次強調建立決策問責製和健全質詢、問責製。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調，要加強對權力運行的製約和監督，把權力關進製度的籠子裏，形成不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製、不易腐的保障機製，高度概括了新時期“三位一體”的懲腐防敗體係。可以說，問責製是構築“三位一體”權力“牢籠”的政策落腳點。問責製作為我國推進政治文明建設的一項探索，經曆了不斷發展完善的過程：從2003年“非典”期間一批高官被免，海外媒體評論“中國政府掀起問責風暴”；到2004年黨的十六屆四中全會正式提出依法實行問責製，加強對權力運行的製約和監督。十多年來，問責製在提高決策科學性、加強政府執行力等方麵發揮了積極作用，但距離係統化的製度設計還有很大差距。

（一）問責製的根本目的是實現權責平衡，但在以往實踐中卻被片麵理解為“責任追究製”

公權力的所有者和行使者理論上應當是同一的。然而，在人類政治實踐中，除古希臘城邦製國家實行直接民主外，任何其他形態國家的公權力都不是由統治階級全體成員共同執掌的，都必須讓渡給本階級的少數代表來掌握並運行。在權力讓渡過程中，實際掌握權力者的“私利”必然影響公權力，使公權力的價值取向發生偏離。這種“公有”屬性和“私掌”狀態的矛盾是公權力運行不可避免的一種狀態，為解決這一矛盾，人類進行了長期的製度探索。

盧梭在《社會契約論》中指出：公權力讓渡過程中，政府和公眾之間存在一定委托關係。權力不能大於責任，否則就有可能導致權力濫用或者侵權；權力也不能小於責任，否則將沒有人願意履職盡責。當效率與公平，集權與控權成為魚和熊掌關係時，問責製的出現就成為實現“權力”和“責任”平衡的一個砝碼。

問責製（accountability）在西方國家由來已久。國內很多學者將其簡單等同於“責任製（responsibility）”。實際上，問責的含義十分豐富，包含以下基本內容：①控製權力濫用，預防腐敗發生；②提高決策的透明度與合法性；③提高效益，確保公共資源為公共利益服務。

實施問責製必須滿足五個基本條件：①必須具有明確清晰的權力、責任劃分標準；②必須使問責成為一項長期化的製度；③問責的內容必須具有可列舉性，使每一個當事人都了解行為可預見的後果；④必須通過問責形成一種激勵文化，而不是簡單地追究責任；⑤執行過程中，必須保證每個人有申辯的權利。

可見，“責任（responsibility）”與“問責（accountability）”有著本質的差別：“責任”所表述的是一種相對靜止的狀態，與特定的行為後果相關，如法律責任、過失行為責任等；而“問責”則是一個複雜的動態過程，不僅包含了對行為後果的責任追究，而且包含了通過明確權責關係，提高當事人自律意識，預防不良後果發生的內涵。準確講，問責製包括了權力授予、明確責任、全麵實施體係化控製三個方麵的內容，問責的最終目的是要從積極預防的角度實現權責的和諧統一，保證管理活動基本目標的實現。

我國政治實踐中，問責不僅降格為一種責任追究製，而且責任認定缺乏明確標準，經常取決於“民憤極大”或上級領導的主觀意誌。這使得問責

出現了各種各樣的操作偏差：一是把問責純粹作為一種事後懲罰手段。二是把問責簡單理解為“上”問“下”責。三是問責過程中責權不均等，責任無限放大。四是被問責官員近年來頻頻複出，在製度建設尚未完備的情況下，增添了人們對問責製嚴肅性的懷疑。曆史經驗告訴我們，一項體係化的製度建設不能依賴暴風驟雨的“運動”來推進，而應當沿著法治化的軌道循序漸進，不斷完善。

（二）建立問責製，要權責同構，明確權力和責任的邊界

德國著名哲學家韋伯的科層製結構，其實質就是以“責任”為核心架構權力體係。韋伯對公權力進行了兩種形式的分配：一種是根據等級的不同進行縱向劃分，從而形成結構性權力，並強調下級對上級的絕對服從；另一種是根據作用客體的不同和各自承擔任務的不同，進行橫向水平分割，進而形成功能性權力，使權力運行主體呈現專業化的差別。縱向等級節製實現了權力集中，保障權力運行暢通無阻；橫向分布體現了權力的分散化運行，使部門之間相互協調、互相監督。在韋伯設計的組織結構體係中，人總是和特定崗位聯係在一起的，崗位的權力就是其權力，崗位的責任就是其責任。下級對上級的服從並不是針對某個人的人格服從，而是對特定製度的服從，並且，這種服從也僅局限於崗位所確定的責任範疇之內。根據韋伯的理論，責任和權力的配比應當是正向統一的，不論政府還是行政人員，行使一定的權力就必須同時課以相應的責任。

我國正處於市場經濟轉型過程中，科層製的正麵作用尚未充分發揮，負麵問題反而表現得比較突出，具體表現為：

第一，權力過度集中。決策權、財權、人事權集於一身的“一把手”，責任又明顯不對等，組織行為被個人行為取代。在追責情況下個體責任又被明顯放大，所謂“一把手工程”實際上是誇大一級行政領導者個人責任的代名詞。個人獨斷獨行不僅不利於提高決策科學性，而且容易滋生主觀主義、官僚主義，使權力蛻變欺上瞞下、壓製民主、營私舞弊、貪贓枉法的淵藪。

第二，“職權同構”和“權力自我膨脹”。除國防、外交等少數專屬中央職權外，一些政府部門的設置和職權劃分如出一轍，上級部門每新增一個機構，下級部門就會對應增設“一塊牌子”。從新機構誕生之日起，就有“理性經濟人”自我生存、自我膨脹和“追權棄責”的本能。很多機構因人設職、因人設崗，造成層次重疊、人浮於事、手續繁雜、效率低下，嚴重影響了科層組織專業化分工積極性的發揮。

常識告訴我們，公權力不可能憑空增長。機構膨脹新增的職權從何而來？除了少部分因現代公共事務日益複雜化、專業化帶來的公權力“慣性讓渡”之外，相當大一部分權力實際上是政府從公眾手中褫奪而來的。因此，精簡機構，轉變職能，不僅是政府管理瘦身、提高效能的必然要求，也是回歸民主、還權於民、激發市場主體活力的必然要求。構建全方位問責體係，首先要對各級政府部門進行權責同構，不僅要做到權力和責任數量上對等，而且要做到結構上對稱，主要從兩方麵入手：

第一，部門內部權責同構。一是要避免權力過度集中，“一把手”或部門負責人不得直接分管或兼任人事、財務。二是要從製度上強化分權分責，建立並完善集體決策討論記錄、表決結果備案製度。在責任追究時，倡議者和讚成票者負主要責任，棄權或者反對票者承擔次要或者無責任。三是實行“一體承擔責任製”，大權力—大責任，小權力—小責任，從主要責任主體到次要責任以及無責任，形成紡錘形逐級遞減的權責分布，避免出現某一級職位責任無限放大，或者“集體負責”最終導致“集體無責”。

第二，部門間權責同構。要重新定位部門的核心權責，防止權責關係交叉或者脫節。我國的各級行政部門的職責規定通常過於寬泛，部門間的權力博弈、交叉扯皮往往產生很多管理“真空”或“灰色”地帶。“灰色地帶”也正是權力腐敗易發和多發地帶。擠壓“灰色地帶”泡沫一是要合理定性、定量各部門核心任務，“權力清單”“責任清單”和“負麵清單”並舉，通過推進大部製改革、大部門改革，使每一級政府或部門形成專屬管轄權。二是要逐級放權。李克強總理在國務院機構職能轉變動員會議講話中強調，要“充分發揮好地方政府貼近基層的優勢，從有利於地方政府更好履職的要求出發，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大麵廣的生產經營活動審批事項，堅決下放給地方”。這段講話的中心思想，就是要“一級給一級作表率”，推動從中央到地方全麵深入的權責體係改革。

（三）健全問責製，要懲防並舉，建立全方位的監督體係

問責的目的是為了防範。通過讓權力代行者明確可以預期的責任後果，主動遵循民主公開程序，提高決策科學性，減少甚至避免權力濫用對公共利益造成的損失，而不是就事實結果簡單論處責任。從保護公共利益角度看，問責可分為預防問責、過程問責和結果問責三種，隻有與糾錯製並行才能最大限度地減小損失，隻有與監督機製並舉才能最大限度地避免損失。製度“牢籠”的一個重要特征，就是從每一個角度觀察都透明和可監督，而不是把製度建成一個封閉的堡壘，讓權力的行使者和監督者鐵板一塊。構建監督與問責並舉的機製可以從以下兩方麵入手。

1．堅持“主動公開”和“全麵監督”並行

政務公開是現代政府治理的基本要求，主動公開和被動接受監督都是政府的職責，缺少其中任何一環都談不上問責。提及政務公開，國內多數學者的觀點都主張加快實體法立法進程。但立法不可能一蹴而就，法條更不足以窮盡一切社會現象。現實生活中，“有法不依”比“無法可依”的社會顛覆性更強。從邊摸索邊實踐的角度，各級政府不妨先公開百姓關注的重點和熱點：在繼續推進曬“三公”的同時，結合新聞發言人製度，公開重大事項應對方案和處理結果；結合聽證製度，公開重大決策過程；結合政府職能轉變，公開行政審批事項，把政府權力運行的各個相關環節都置於陽光之下。

我國的監督體係包括內部監督和外部監督兩種，強化內部監督是監督體係建設的重點。近年來，隨著“表哥”、“房叔”、雷政富、劉鐵男等人的曝光和查處，網上一度出現“反腐靠情婦”“反腐靠網絡”的說法。為什麽腐敗行為在一些地方已成為公開的秘密，卻要依賴網絡的力量成為“壓倒駱駝的最後一根稻草”呢？答案或許有很多，其中最重要的就是，我們的監督機關依附於同級政府，獨立執法不嚴。因此，剝離各級監察部門、審判機關、檢察機關受垂直上級業務部門和平級行政部門的雙重領導關係，確保各問責機構的人、財、事權垂直接受上級業務部門的領導，是增強獨立行使監督權的關鍵，也是加強內部監督最重要的環節。

2．區分監督主體和問責主體權能，強化問責主體獨立行使問責權

監督主體、方式和渠道多樣，固然是民主政治的一大體現，但同時也存在兩個悖論：一是監督主體是否都自然而然地可以成為問責主體？會不會出現公眾輿論、媒體觀點或者專家意見幹擾問責的現象？二是問責主體之間如果沒有理順分工，會不會造成新的越權行事，互爭管轄或互相推諉？公眾和社會輿論是監督的主體，但不宜直接成為行政問責的主體。現實生活中，一旦媒體介入便以“民憤極大”為由，加重處理——這不是政治生活的正常現象。“打鐵還需自身硬”，應強化人民代表大會對同級政府問責，行政係統內部問責，司法係統問責——唯其如此，監督與問責才能常態化、深入化，政府的公信力也才能得到真正提高。

（四）鞏固問責製，要德法紀並行，提高問責的效力，維護權威性

通常意義上，問責的內容包含法律、紀律和道德三個方麵。法律問責包含民事責任、刑事責任、行政責任和違憲責任四個部分，是由司法係統依法履行的一項重要權能。很多人的觀念裏，對腐敗官員疾惡如仇，但對決策失誤、權力濫用者卻似乎網開一麵。事實上，重大決策失誤造成的損失比貪汙腐敗更甚。近年來，有呼聲建議設立“決策失誤罪”，遭到學者質疑和反對 ，但如何以司法形式加強對重大決策失誤的責任追究，對於推進問責製建設具有重大的法理意義。最高人民法院和最高人民檢察院2013年《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若幹問題的解釋（一）》，為重大決策失誤問責提供了法律依據，但實踐中遇到以“集體決策”為保護傘，開脫個人責任的情況如何問責的問題仍沒有得到解決。應考慮從權力和責任關聯的角度，加大“集體決策”失誤的處罰力度，否則難以有效扭轉官員不良政績觀，改變“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”三拍決策的行為方式。 此外，還應加強同級司法機關獨立行使問責的職權，形成一套快速反應、透明公開的偵辦處理機製，解決目前法律問責處理周期長，給老百姓“冷處理”“大事化小，小事化了”的印象。

關於紀律問責的範疇。很多政府部門的實際決策者是書記，但由於“黨委領導”屬集體責任，問責過程中，行政一把手被撤職查辦居多，而黨委領導卻很少被問責，或者行政一把手同時被紀律和法律問責，而黨委領導隻被紀律問責。理順黨政關係，應從權力責任統一關係入手，實行“黨政一體問責製”, “一把尺子丈量”，同獎同罰。關於紀律問責嚴肅性，近年來，很多被問責官員撤職、免職期間並不影響其工資待遇，避一兩年風頭之後就又東山再起的情況頻發，使紀律問責被諷喻為“帶薪休假”。這裏，姑且不討論被問責官員是否真的“人才難得”，僅就鞏固問責製本身來看，問責官員的輕易複出就有損害問責製權威性、嚴肅性和有效性的嫌疑。事實上，紀律問責和法律問責一樣，都應具有相對穩定性，應考慮實行問責官員職務資格永久限製和剝奪的嚴懲措施，唯其如此，才能起到威懾作用，使問責製的威嚴得到應有的維護。

道德問責既涉及行政人員因特殊崗位要求所體現的道德責任，又包含一般性的社會倫理道德規範所涵蓋的責任。權力的法定性往往得到製度的認可，而責任的認可目前很大程度上依賴於主體自我認知，即道德的力量。因此，法律、紀律、道德三方麵問責應作為一個整體聯動操作，方能發揮全方位作用。如果隻注重與崗位職責相關的紀律、法律問責的話，勢必忽視了官員作為“管理人”和“社會人”的雙重道德。事實上，道德問責在所有問責內容中，最具有“破冰”意義。在“依法治國，以德治國”的理念下，官德是“德治”的基礎，具有舉足輕重的作用。將問責製內容拓寬到道德領域，既表明道德在從政中的特殊地位，又豐富了問責製的內涵。

（本章完）