|第三章| 決策體係現代化_第三節 谘詢係統：建設中國特色新型智庫
第三節 谘詢係統：建設中國特色新型智庫
黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策谘詢製度”;2015年1月中辦、國辦、印發《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》提出，推進中國特色新型智庫體係建設，重點建設一批高端智庫，造就一支決策谘詢隊伍，建立一整套智庫管理體製和運行機製，充分發揮智庫谘政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能的發展目標。由此上溯到黨的十六屆四中全會《決定》提出“，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上”。從“多渠道、多形式廣泛集中民智”到建設“中國特色新型智庫”，要理解這一政策轉變，可以從以下三個方麵入手。
一、西方智庫的基本情況
“智庫（think tank）”一詞最早出現在二戰期間，是戰時美軍用以討論作戰計劃的保密室，在我國被翻譯為“思想庫”“智囊團”“外腦”等。智庫的特點可以有多種歸納方式，美國賓夕法尼亞大學教授麥甘（James G. McGann）將智庫特點概括為“三A”，即“學術性（academics）、顧問性（advisors）和倡導性（advocates）”。絕大多數美國學者則將智庫的特點概括為三個方麵：一是“獨立性”，即便研究內容、經費來源與政府有著千絲萬縷的關聯，美國智庫也始終堅持與政府保持“一臂距離”，將“獨立性”作為確保決策谘詢客觀、全麵的基礎。二是“非營利性”，智庫雖然可以以“公司”字樣冠名（如蘭德公司），但性質上仍屬於研究機構，既不以營利為目的，也不直接代表某個利益集團，而是以自身研究觀點和成果影響公共決策。三是“現實性”，智庫雖然以學術研究為手段，但與純學術機構有著本質區別，更加關注當下，服務於政府決策，力圖解決現實問題。純粹學術機構的學者過分注重學理研究，並不清楚政府決策的規則，因此他們所提供的建議通常不具有政治可行性 。近年來，世界各國智庫普遍快速發展。
表3-1 部分國家智庫數量
（一）美國
美國的智庫的源頭可以追溯到20世紀初。一戰結束後，為了分析戰爭產生的根源，組建成立了後來享譽世界的胡佛研究所負責收集各種資料，直到20世紀40年代末期，胡佛研究所才從圖書資料中心轉型為一個研究機構，開始招募學者從事研究工作。二戰前這些研究機構的領域比較狹窄，主要針對政治、經濟以及外交領域。二戰後，為配合“冷戰”研究製定外交戰略，同時解決國內各種經濟和社會矛盾，智庫開始快速發展。20世紀60年代，智庫發展達到頂峰，不僅為政府而且會為一些大型企業進行戰略策劃。
美國智庫擁有著名的“旋轉門”機製：四年一度的總統大選，牽涉官員變動多達4000餘人。很多卸任官員通常到智庫從事政策研究，而智庫專家也有各種機會到政府任職。這種機製使得美國智庫的影響力滲透到國家決策的方方麵麵，也使智庫成為政府培養和儲備人才的港灣。
“旋轉門”機製之所以沒有產生大量官員、商界、學者群體腐敗，源於三個方麵：首先，從政治文化傳統上看，美國鼓勵公民自由參與政治，各種利益集團也有意識地培養政府“代言人”。其次，三權分立的政治製度也為“旋轉門”機製提供了動力。無論是國會、行政還是司法部門，權力既分散又有相互監督和製衡。一方麵，大家都需要借助中立的谘詢機構提供智力支持，使得智庫不論在經費來源還是信息來源方麵都具有豐厚的土壤；另一方麵，有效的監督也適當阻斷了官員與商人溝通尋租。再次，由於全社會資金捐贈和監督體係完備，智庫經費來源多樣性明顯，能夠在一定程度上保持研究“中立”，不受資金讚助者利益的影響。
（二）德國
德國智庫前身也可以追溯到20世紀初。二戰後德國智庫發展經曆了兩個階段。西德（德意誌聯邦共和國）建立的智庫初期也主要服務於“冷戰”及福利國家發展。20世紀90年代，“兩德”統一後，黨派力量的發展變化和國內經濟的調整，推動了德國谘詢業的快速發展。大批東德（德意誌民主共和國）企業在推進市場化的過程中，都有智庫的參與。
直到20世紀90年代，“智庫”的概念都很少用於指稱各種政策研究機構，絕大多數被稱為“研究所（research institute）”“政治基金會（political foundation）”或“運作型基金會（operating foundation）”。研究所的主要任務是進行課題研究，以其研究成果輔助政府進行決策；政治基金會的主要任務是對內宣傳政策思想，對外宣傳價值觀和社會發展模式 。德國智庫在經費來源上主要依靠政府資助，因而規模較大的智庫很少，且分布不集中。智庫在向政府提供研究成果的同時，非常注重通過各種媒體自我包裝、營銷，擴大自身影響力。德國的很多報紙、電視，甚至教堂都成為智庫宣傳其政治思想的有效途徑。
（三）英國
英國智庫起源可以追溯到19世紀，1884年成立的“費邊社（The Fabian Society）”被認為是世界上最早的思想庫。英國著名劇作家蕭伯納（Bernard Shaw）、作家威爾斯（Herbert George Wells）等都是費邊社成員，在其成立的一百多年時間裏一直為左派政黨獻計獻策 。二戰後，英國智庫也呈現出蒸蒸日上的局麵，但發展速度遠落後於美國、日本。在地區分布上，英國智庫幾乎集中在倫敦政府辦公區，這種密集分布營造了一種與政府高效互動的氛圍。英國思想庫黨派服務意識很強，在政治主張方麵跟自身服務的黨派幾乎一致，並且智庫的研究針對性很強，時刻跟隨政府的腳步，而不是搞純學術研究，政府和社會關注的問題就是智庫要研究的問題。根據黨派的主張，智庫提出相應的改進計劃和方案，並在媒體上宣傳自己的觀念、研究成果和決策建議，引起公眾關注。在某種程度上，也替所服務的黨派作了宣傳，因而受到所服務黨派的重視和支持。
相當長一段時間裏，英國人都不愛使用“think tank”一詞指代決策谘詢機構，認為這個詞匯是一個外來語。20世紀70時代，英國保守黨內閣辦公室成立了“中央政策評議小組（The Central Policy Review Staff，簡稱CPRS）”。該機構的目的在於突破部門界限，幫助政府協調政策，創立者將其宗旨歸納為“確保對政府戰略進行持續評議並定期以報告形式提供評審意見”。在此後一段時間內，“think tank”作為一個特指短語進入了英國政治詞匯表。即使撒切爾政府於1983年解散了該機構之後，公眾依舊把CPRS視為智庫的代名詞。
（四）日本
日本智庫早期多以情報搜集部門形式出現，如1906年成立、1945年終結的滿鐵調查部，高峰時期情報工作人員達2000多人，在其36年曆史中，提供調査報告6200件，儲藏資料、書籍、雜誌、報刊總計5萬件。不僅針對中國，而且指向美國、德國，搜集經濟、地理、民俗、文化、政治、軍事等各類情報，是一個著名的特務機構。二戰後，日本疲於恢複經濟生產，谘詢業尚未出現。20世紀50年代中期，由於日本經濟高速發展，對各國市場分析研究需求極其旺盛，谘詢機構開始迅速崛起，70年代，出現了如野村綜合研究所、三菱綜合研究所、日本綜合研究開發機構等一批著名谘詢機構，借助於信息技術的廣泛運用，日本谘詢機構後來居上，迅速趕超了歐洲國家。
日本谘詢機構分為官方和半官方兩種。官方谘詢機構經費來源依靠政府資助，並受政府委托提供決策建議。半官
方谘詢機構與政府沒有直接隸屬關係，經費有的來自於政府，有的來自於企業讚助。日本谘詢機構的研究範圍很廣，從宏觀經濟到內政外交，幾乎囊括了現代社會所有問題。而日本的谘詢機構規模普遍偏小，並且多以年輕人為主。政府、大學或企業經常向谘詢機構派出研究員，福利待遇由派出單位發放，工作2～3年後再回到原機構任職。這種製度為谘詢機構源源不斷地提供了新鮮血液，也為各行業培養了精英人才。
二、怎樣理解中國特色新型智庫
（一）我國決策谘詢係統的發展曆史與現狀
新中國成立後，各省區紛紛建立“政策研究室”，一般屬於辦公廳（室）下設二級機構，工作性質上偏於秘書工作，主要任務是開展各類調查研究、搜集情況。到“文革”前，除寧夏、青海等少數地區，全國各省級部門都建立了省委政策研究室、政治研究室等。國家層麵的谘詢機構，一般以1949年11月政務院設立的“參事室”為主要標誌。
改革開放後，我國決策谘詢機構快速發展，特別是20世紀80年代官方決策谘詢機構快速發展，如，1981年國務院先後成立了經濟研究中心、技術經濟研究中心、價格研究中心和農村發展研究中心等4個研究中心，1985年成立國務院發展研究中心等。20世紀90年代，高校研究機構和民間谘詢機構快速發展，如，北京大學中國經濟研究中心、清華大學國際問題研究所、零點研究谘詢集團等。2004年《中共中央關於進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》明確提出，“黨委和政府要經常向哲學社會科學界提出一些需要研究的重大問題，注意把哲學社會科學優秀成果運用於各項決策中，運用於解決改革發展穩定的突出問題中，使哲學社會科學界成為黨和政府工作的‘思想庫’和‘智囊團’”，從而推動決策谘詢機構進入了快速發展時期。
目前，我國決策谘詢機構的常見形式有：①政策研究室。各級政府內設或下設的信息搜集和決策研究機構；②各類專業研究機構。如國家經濟研究中心、中國科學院各類研究所、社會科學院各類研究所、科技情報研究所等，本身並非谘詢組織，但提供谘詢服務也是其本職工作中的一部分；③各類相關高等院校。學者出於個人研究領域，能經常提供一些有價值的谘詢研究報告，但相對較為零散，難以有效整合，很多成果偏於學理研究討論較多，決策針對性和實用性差；④民間谘詢公司。如零點研究谘詢集團等；⑤專家顧問委員會。根據2003年《國務院工作規則》的有關規定，很多中央和地方政府部門都專門成立了顧問團隊或專家谘詢委員會。
（二）中國特色新型智庫“特”在哪裏
有學者統計，我國現有各類智庫2400—2500家 ，數量甚至超過美國。是否真有其實，我們姑且不討論。缺乏“獨立性”是美國學者非議我國智庫的焦點，一些人甚至據此堅稱中國沒有真正意義上的智庫。實際上，“獨立性”應該從三個角度衡量：
一是經費來源。按國際通行標準，一個機構每年研究經費超過80%來源於政府，實質上就屬於官方谘詢機構。由於我國缺乏民間資本支持公共事務的法律許可和政策環境，除極少數民營輿情調查機構外，我國大多數智庫實際上都屬於吃皇糧的“國”字號。
二是存在形式。智庫在美國的發展與其政治文化傳統和經濟社會條件密不可分。從政治文化傳統看，三權分立的體製使美國政界青睞於采用非政府手段解決大多數社會問題，政府基本不設立決策谘詢部門，這為智庫的發展提供了廣闊的空間。從經濟社會條件看，戰後美國商業界作為一支政治力量，發揮的作用越來越突出。一方麵，法律鼓勵商業資本支持社會公共事業發展，另一方麵，工商業資本家也需要在政治上扶持代言力量。早期的研究機構，包括布魯金斯學會在內，都由資本家直接投資設立。這種智庫形式顯然很難直接照搬到我國：根據我國《社會團體登記管理條例》規定，任何正式注冊的民間組織都要掛靠業務主管單位，且必須是政府部門或企事業單位。
三是成果觀點。思想獨立是智庫“獨立性”的最終體現。我國智庫研究成果“缺乏觀點獨立性”“忙於為領導講話作注解”是最主要的缺點之一，也是我國智庫能力和水平建設的短板。
那麽，是不是隻有做到“經費獨立”“存在形式獨立”才能實現“觀點獨立”呢？顯然不是。以英、法、德為代表的歐洲國家，智庫理念和發展模式各具特色，並沒有因為“經費和形式的獨立性”影響“觀點思想的獨立性”。例如，英國的智庫在“獨立性”特征上最接近美國標準，但由於英國實行常任文官製，政府機構不需要過多依賴外界提供的政策建議，並且英國社會也缺乏私人或私營團體為政策研究提供資助的傳統，使得很多智庫不得不反複炒作舊話題，以吸引公眾眼球，引發短期轟動效應為研究目標。2008年，工黨領袖布萊爾因“政治獻金”醜聞成為眾矢之的，也使得智庫飽受批評和質疑。
法國是單一製中央集權國家，政黨規模小且數量多，政府為了保持政令統一和執行高效，需要同各種政治力量、觀點及專家保持某種正式或非正式的關係。很多政治精英和意見領袖個人就能夠掀起或領導公共輿論，這在很大程度上，擠占了智庫的空間。與英國一樣，由於缺乏私營部門為公共政策研究機構或智庫提供資金的政治文化傳統，智庫在法國的生存發展也麵臨諸多困境。通常情況下，法國的公共政策研究機構既不會給自己貼上“智庫”的標簽，也不認為自己歸屬於某個清晰且易劃分的團體。
德國政府有為應用型基礎研究，特別是經濟研究提供資金支持的傳統，獨立於政府之外的政策分析和研究相對較少。據估測，至少75%的德國政策研究所依賴政府提供經費。
從歐洲國家智庫情況看，不難得出兩點基本判斷：一是智庫本身是一種美國現象，世界各國因政治文化和經濟發展等國情差異，對智庫的理解和要求也千差萬別，並不存在某種固定的衡量標準；二是建設“中國特色新型智庫”，是我國進一步推進社會主義民主政治製度化、規範化、程序化的必然要求。中國特色的智庫沒有必要按照別人的標準削足適履，事實上，在中國國情下探討壯大民間智庫力量，非但難以聚集起人、財、物等各方麵力量，而且在對外交往過程中，也難以得到國外同行的認可。中國特色智庫應在立足本國國情基礎上，吸收借鑒各國有益經驗，在製度創新中謀求發展，在發展過程中推動製度創新。
（三）中國特色新型智庫“新”在何處
中國為什麽要建設新型智庫呢？《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》在分析思想文化等軟實力建設對於提升大國發展進程重要意義的同時，也冷靜分析我國智庫（決策谘詢機構）目前存在的主要問題：智庫的重要地位沒有受到普遍重視，缺乏具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，高質量研究成果不夠多，參與決策谘詢缺乏製度性安排，智庫建設缺乏整體規劃，資源配置不夠科學，組織形式和管理方式亟待創新，領軍人物和傑出人才缺乏。從“政策谘詢機構”到“中國特色新型智庫”，要具備什麽樣的新型功能和新使命呢？
1．通過“謀”“斷”分離，提高決策科學化水平
長期計劃體製下，我國的政府機構設置追求“上下同構”，各級政府自身功能建設也追求“小而全”，不論自身職能是否需要，都要配齊班子、部門和職數。一方麵，極易造成機構膨脹，決策谘詢部門與信息部門職能重疊、形同虛設；另一方麵，谘詢部門以“命題作業”為主，缺乏主動性、科學性和客觀性，難以真正發揮谘議輔政作用，甚至徹底變成領導秘書寫作班子。
建設中國特色新型智庫，首先要從下放權力入手，推動機構精簡，促進職能轉變，逐步實現“謀”與“斷”分離，使政府從“政策生產者”
向“政策消費者”轉變，使“信息”和“方案”成為政府采購的新內容。其次要提高各級政府社會治理能力。決策可以分為“問題導向型”和“答案導向型”兩種。問題導向型的決策雖然能夠集中人財物力，短時間取得突破性進展，但這種消防隊“救火”式的決策，很難真正提高政府執政能力。智庫發揮作用的著力點，正是通過更多的“自選動作”而不是“命題作業”，為決策提供正確、全麵、客觀的方案，推動從政府部門“社會管理”到“社會治理”的職能轉變。
2．通過協商民主體係，促進民主政治建設
決策和執行的過程，實質上應當是一個民主協商的過程。任何一個決策者都不可能未卜先知，任何一項決策的執行過程也不可能一成不變，在決策的各個環節都必須兼顧不同利益，隨時對設計欠缺進行調整。同時，決策和執行的全過程也是一個逐級動員號召的過程，在動員過程中實現決策目標的逐級分解。現代管理理論認為，目標分解就是動員各級執行者，包括全社會公眾形成共同願景，從“要我做”變成“我要做”，明確各自責任，最大限度地保障決策目標實現的過程。黨的十八屆三中全會《決定》將建設“中國特色新型智庫”納入到“推進協商民主廣泛多層製度化發展”總體框架下，也正是出於這樣一種政治設計的需要。中國特色新型智庫建設的一項重要任務，就是在政府和公眾之間搭建公共政策討論的平台，加強政府與公眾之間的溝通與交流，為公眾政治參與提供更廣泛的渠道 。
3．通過開展公共外交，營造積極有利環境
各國智庫的一項重要職能就是開展公共外交和對外政策研究：美國智庫發展的巔峰源於二戰以後，一個重要原因是因為政府拋棄了戰前對外孤立主義立場（isolationism），力圖稱霸全球。對公共外交政策建議需求量的日益增長，刺激了一批智庫開展對外關係研究，這批智庫作為“二軌外交”，代表政府在對外交往中傳播美國價值觀和國家形象。20世紀60年代，法國國防部、外交部也引入美國智庫模式，成立了公共外交研究機構，而在德國，涉及外交及國家安全政策研究的智庫約占27%。
新中國為贏得世界的承認和支持，不斷開辟公共外交的新渠道，從“一邊倒”到“全方位”，從“乒乓外交”“圍棋外交”到“熊貓外交”，創造了大量“人民外交”的成功案例。進入新世紀以來，隨著我國經濟快速發展，一方麵國際地位大幅提升，另一方麵“中國威脅論”“中國崩潰論”“中國責任論”“中國強硬論”紛囂於耳。大力開展新時代背景下的公共外交，不僅是中央，而且是各級政府部門的一項重要職責。智庫在公共外交中有著無可比擬的優勢：首先，智庫是知識精英的儲備所，最便於影響各國政府。利用國際慣例，開展公共外交，是時代賦予中國智庫新的使命。其次，智庫作為“思想工廠”，代表著各國政策的風向標，而其民間身份又易於超越政治壁壘，起到國與國之間關係“潤滑劑”的作用。引領加強走出去的能力建設，拓展國際視野，是我國新型智庫建設的重要任務。
三、建設中國特色新型智庫的幾個著力點
《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》明確了我國智庫體係的構成包括8類，即：黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫。到2020年，智庫建設的目標是要重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼備、富於創新精神的公共政策研究和決策谘詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監管有力的智庫管理體製和運行機製，充分發揮中國特色新型智庫谘政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。實現這一目標的五項改革措施包括：深化組織管理體製改革、深化研究體製改革、深化經費管理製度改革、深化成果評價和應用轉化機製改革、深化國際交流合作機製改革。
從智庫體係目前的構成來看，各級黨委和地方政府所屬的研究室、發展研究中心在經費、信息來源和溝通渠道等方麵占據先天優勢：中央政府部門81.5%的課題流向國務院及各部委所屬研究機構，地方政府83.5%的課題流向地方政府所屬研究機構 。在信息資源方麵，官方和半官方機構實質上屬於一級政府部門，在調用相關統計數據方麵，比民間機構有優勢。在溝通渠道方麵，官方機構可以通過內參簡報或專件送閱方式直接向上傳遞意見。據國務院發展研究中心官網統計，2012年中心報送各類研究報告572篇，其中，中央領導對145篇作出批示271次。相比而言，黨校、社科院、高校、企業以及民間谘詢機構經費來源不足，主要依靠公眾媒體、學術刊物、論壇等發表觀點，間接影響決策層，力量較為淡薄和零散。也正因如此，2014年教育部專門製定《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》、2015年中共中央印發《關於加強和改進新形勢下黨校工作的意見》、2015年中央全麵深化改革領導小組第十八次會議通過《國家高端智庫建設試點工作方案》。圍繞智庫建設的一係列專項文件表明，中國特色新型智庫不是另起爐灶，而是要堅持官民並舉，民辦官助，相互促進，共同發展的道路，著力深化製度創新，促進薄弱環節改革，打造高端智庫。筆者認為，從以下三個方麵創造“體製內”和“體製外”智庫公平競爭的製度環境尤為重要。
（一）政府主導，多元化的投入保障機製
在數量增長迅速、質量普遍不高的情況下，財政應該重點支持一批高端智庫發展。不宜采用直接撥款形式，而應以招標為基礎，通過競爭方式選擇智庫。對於涉密課題，也應該建立在采購服務合同基礎上，對政策問題、研究方法、數據采集、實施進度、經費預算等作出明確規定。對於高校、社科院等半官方智庫，應結合事業單位改革嚐試以基金製形式支持發展（既可以在某一智庫設立基金，又可以在社會上建立基金會）。基金設立一方麵應堅持政府主導，另一方麵又要通過稅收優惠政策鼓勵企業和個人捐資捐贈。
（二）科學合理的監督評價機製
各國智庫都非常重視質量管理，建立了一套嚴格的成果評價製度，例如，蘭德公司著名的“內部評審製”（或稱“同行評審製”），對每一項研究計劃通常都聘請兩位未參與該項目的資深研究人員作為評審，負責中期和結項審查。課題研究小組必須對評審意見做出回答，或者接受並進行修改，或者拒絕接受並解釋理由，請委托人認定。蘭德公司還從社會上聘請了約600名各類高級專家作為特約顧問，主要任務是對重大課題進行研究分析和成果論證，以確保研究的水平和權威性。我國的智庫成果監督評價應包括對課題研究本身的評價和政策運用評價兩部分。前者主要考察智庫對項目操作是否科學合理，包括：對設立宗旨理解是否準確，團隊組織是否符合專業水平，研究過程及數據搜集是否保持中立，是否存在學術不端，資金管理使用是否符合效益原則等。後者屬於政策評估環節，主要考察成果運用效果與政策設定目標之間的偏差。將兩方麵評估分離，有利於區分“謀”與“斷”的責任，從而鼓勵和保護智庫獨立思維的積極性。智庫成果評價的主體，既包括智庫自身（內審），又包括國內外同行專家、發包方的政府及其上級主管部門，還可以包括社會公眾的輿論監督和評價。
（三）機會均等的信息資源共享機製
解決“體製外”智庫資源不對等問題，應嚐試構建廣義的“公共信息資源網”，打破政府信息資源壟斷。
智庫建設並不隻是中央一級政府部門，也是各級地方政府的時代重任。地方政府同樣必須不斷增強政研室、政府部門研究機構的服務決策能力，充分發揮社科院、黨校、行政學院、高校人員多、學科全、綜合分析能力強等優勢，從整體上提升決策現代化能力。
（本章完）