第一節 中樞係統：構建程序合理、環節完整的協商民主體係
|第三章|
決策體係現代化
決策體係因政府部門規模大小不同，功能切割也不盡相同，總體來講，包括四個重要組成部分：中樞係統、谘詢係統、信息係統和監控係統。
中樞係統是決策體係的核心部分。從黨委和政府關係來看，我國各級政府重大事項的決策通常由黨委作出，政府主要負責擬定方案和組織執行。從中央與地方關係來看，政策製定性決策多由中央政府完成，地方政府主要承擔執行性決策。由於我國不同區域情況複雜，地方政府決策空間較大，客觀上存在決策權力分散與決策監督困難的情況。從單一一級政府內部看，行政首長負責製在實踐中如果缺乏有效監督，有可能導致決策階段“一把手”“一言堂”，問責階段“集體擔責最終導致集體無責”的情況。在加強決策中樞係統建設，提高黨和政府執政能力、治理能力方麵，我國進行了長期艱難的改革和探索。特別是黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會，在深刻總結社會主義民主政治建設的經驗和規律基礎上，提出健全社會主義協商民主製度，這是完善決策中樞多元參與、協商共治、強化監督的一項重大戰略部署。我們將圍繞協商民主這一主題，對決策中樞現代化進行探索。
信息係統、谘詢係統、監督和評估係統屬於決策支持係統。信息是決策的先決條件。傳統的政府決策依靠經驗判斷、主觀直覺居多，從基層調研出發，靠信息分析進行決策的意識不強。一些政府部門的決策信息依賴寫作班子或者下級執行部門上報，聽會議、看簡報等手段，往往造成報喜不報憂。在政府部門間，條塊分隔嚴重，造成信息資源“孤島”現象。因此，建立多元共治的信息資源網絡成為決策能力現代化的必然要求。谘詢係統是決策支持的重要組成部分，甚至有學者認為，應當將現有的信息搜集係統與決策谘詢係統整合起來，發揮作用。在我國，從中央到地方先後組建了一大批谘詢研究機構，但作為決策體係的一個有機組成部分來講，作用發揮還不夠明顯。特別是高水平的國家高端智庫，對經濟、技術、社會發展中帶有全局性、長遠性、綜合性的戰略問題開展獨立研究十分欠缺。《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》就此問題提出了明確目標，我們也將以此為重點討論研究中國特色新型智庫的發展道路。決策監督係統一直是我國決策體係建設的薄弱點，監督係統建設的關鍵一是從製度上解決誰來監督，怎樣監督，監督結果怎樣執行；二是要實現監督與評估同步推進；三是要實現責任與權力同構，讓每個決策者、每個決策環節都做到權力責任邊界清晰，將權力的行使納入製度化的“籠子”。決策執行雖然不屬於決策體係組成，卻是決定決策成敗的關鍵。發揚“釘釘子”精神，消除“中梗阻”現象，打通“最後一公裏”，生動體現了新一屆黨中央對決策執行的高度關注。怎樣建設服務型政府，能不能走“決策”“執行”分離的道路，是決策執行係統建設需要回答的課題。
第一節 中樞係統：構建程序合理、環節完整的協商民主體係
一、怎樣理解“中國特色協商民主”
（一）西方概念的“協商民主”
西方協商民主是在對傳統公民政治參與形式批判的基礎上建立起來的。傳統的“政治—行政”二分法認為，政治行使的是決策職能和表達國家意誌，而行政則是負責執行決策。公民參與政治會妨礙政府的日常行政，因此，行政應該由職業化的行政官員來掌握，公民參與的主要形式是通過投票選舉和院外壓力對“國家意誌”進行幹預。
20世紀60年代，傳統的公眾參與模式遭到越來越多人的質疑，新公共行政理論應運而生。該理論強調公民參與、分權授權、組織發展等對社會公平、正義的價值追求。基於這一主張，實踐者提出了一係列旨在吸引公民參與方案，如“關鍵公民接觸法”“公民調查”“谘詢委員會”等。“協商民主”的概念也是在這一時期產生的。1980年，美國學者約瑟夫·比塞特（Joseph M. Bessette）使用“deliberative democracy”一詞後，在西方政治學界立刻成為研究熱點之一，主要觀點大致分為四種：
1．民主治理模式
美國學者喬治·M．瓦拉德茲（Jorge M .Valadez）認為，協商民主作為多元文化社會的一種民主治理形式，能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。協商民主理論的核心是公共協商，是政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過程。形成這些政策的協商過程不是政治討價還價或契約性市場交易模式，而是公共利益責任支配的程序；不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民願望的政策 。
2．民主政治體製
比塞特本人認為，協商民主的現實體現是美國建國者設計的代議民主體製。美國政府體製是基於人民主權原則建立的，既尊重多數又保護少數的政府。在此基礎之上，愛爾蘭學者梅維·庫克（Maeve Cooke）指出，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府，是一種事務受其成員的公共協商所支配的共同體 。
3．社團或組織形式
美國學者科恩（Joshua Cohen）認為，協商民主意味著一種事務受其成員的公共協商所支配的社團。這種社團的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據某方麵的平等或公正價值來解釋的衍生性理想。
4．決策方式
著名學者米勒（David Miller）將協商民主研究推上一個新的高度，他認為，如果決策通過公開討論過程而達成，並且所有參與者都能自由發表意見並且願意平等地聽取和考慮不同意見的話，這個民主體製就是協商性質的。
我國學者在翻譯時，一方麵認識到“deliberation”包含“consideration（慎思）”和“discussion（討論）”兩層含義，沒有原搬使用中國人民政治協商會議中的“協商（consultation）”含義；另一方麵也沒有采用台灣學者“審議民主”的譯法，而是采用“協商民主”翻譯，既區別於政協的“民主協商”，又沒有全盤西化。
（二）中國特色的協商民主
決策意義上的協商民主早在革命戰爭年代就已產生。1941年，抗日根據地政權建設實行“三三製”原則。民主政權中人員的分配，共產黨員、左派進步分子、中間分子和其他分子大體各占三分之一。“三三製”政權是中國共產黨領導的抗日民族統一戰線性質的製度，團結了各抗日階級、階層，爭取了中間力量，孤立了頑固勢力，鞏固和發展了抗日民族統一戰線。周恩來曾經指出，“三三製”有兩個特點：一是共產黨不一定要在數量上占多數，而爭取其他民主人士與我們合作。任何一個大黨不應以絕對多數去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協商，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針 。在新中國籌備建立過程中，尤其是擬定《共同綱領》過程中，也充分體現了共產黨和各民主黨派充分協商的決策過程。
1954年，第一屆全國人大召開以後，人民政協不再代行全國人大的職能，政協組織如何定位、調整曾經有過比較大的爭論。毛澤東在1954年參加政協部分黨外人士座談會上指出，“人大和國務院是國家的權力機關和國家管理機關，如果把政協也搞成國家權力機關，豈不成了兩元論了嗎？這樣就重複了、分散了，民主集中製就講不通了。”“**”期間，人民政協製度遭到了破壞，直到1978年才得到恢複。1982年《憲法》在序言中對人民政協作了這樣的界定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的曆史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的鬥爭中，將進一步發揮它的重要作用。”2004年，政協十屆二次會議審議通過了新修訂的《中國人民政治協商會議章程》，對政協的界定是：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。團結和民主是中國人民政治協商會議的兩大主題。”2005年，《中共中央關於進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度建設的意見》指出：“政治協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度的重要組成部分，是實行科學民主決策的重要環節，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則。”2006年，《中共中央關於加強人民政協工作的意見》指出：“人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論同中國具體實踐相結合的偉大創造，是中國共產黨同各民主黨派、人民團體和各族各界人士風雨同舟、團結奮鬥的偉大成果”, “是我國的一項基本政治製度”，“是我國政治體製的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”,“是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織”。
上述文件充分表明，人民政協是我國政治體製的重要組成部分，其存在和發展的基礎不是權力分立與製衡，而是中國共產黨領導下的統一戰線組織。在參政議政尤其是推進民主決策方麵，人民政協發揮著重要的協商民主作用。近年來，人民政協組織不斷擴大，具備了多元化和代表性的堅實基礎。2013年政協十二屆一次會議以來，恢複了“雙周協商座談會”製度 ，每兩周舉行一次，每次20人左右，全國政協主席、副主席和有關界別委員及專家參加，圍繞經濟、社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行廣泛協商，充分發揮了協商民主的重要作用。
在基層協商民主方麵，改革開放以來，以村民自治建設為代表的實踐活動從未停止。近年來，尤其以浙江溫嶺“民主懇談活動”最具代表性。溫嶺“民主懇談活動”始於1999年，當時浙江省開展全省“農業農村現代化教育”活動，台州、溫嶺兩市選取鬆門鎮作為試點。雖然浙江農業農村現代化教育活動之前已經連續搞了12年，但教育方式都是“開動員大會”“宣傳發動”“給群眾上課”，實踐成效微乎其微。鬆門鎮試點工作組提出了“農業農村現代化教育論壇”形式，變“幹部向群眾說教”為“幹部與群眾對話”。鎮裏提前五天在每一個村以及鎮裏的鬧市區張貼公告，告知何時、何地召開何種主題的論壇，群眾自願參加。論壇召開時，鎮黨政領導、職能部門負責人坐在台上，群眾在台下就關心的問題提出意見，幹部解答。第一次“農業農村現代化教育論壇”召開後，引起了巨大的社會反響，受到群眾熱烈擁護。溫嶺市委迅速推廣鬆門鎮經驗，如靈山鎮的“便民服務台”、澤國鎮的“便民直通車”，還有“村官承諾製”“民情懇談”等，雖然名稱各異，但都聚焦幹群對話，解決實際問題。為了統一組織，進一步規範這種民主的形式，不斷推廣、深化，溫嶺市委決定采用“民主懇談”的名稱在全市統一開展，一直沿用至今。
如果說傳統的民主形式更加注重通過選舉或票決的方式，實現不同利益群體之間偏好聚合的話，協商民主則更加注重民主的過程和實質，注重偏好的形成和轉變。在協商的過程中，通過互動而不是壓製、控製或欺騙的方式凝聚共識。也就是說，協商民主可以做到通過互動交流的方式，實現選舉、決策、管理和監督等方麵的全覆蓋。雖然近年來很多地方政府也召開各種形式的聽證會、電話（電視、網絡）問政會，也在探索與公眾不同利益群體之間協調溝通，但從程序上看，溫嶺“民主懇談”活動更接近於協商民主的真實要求。根據《中共溫嶺市委關於“民主懇談”的若幹規定（試行）》，民主懇談包括議題選定、對象選定、程序規範、監督反饋。經過10多年的實踐，“民主懇談”的各個環節都具備了參與性較強、複合程度較高、協調性較好等諸多特點，為中國特色的基層協商探索了道路，積累了經驗。
2015年1月中共中央印發的《關於加強社會主義協商民主建設的意見》（本節以下簡稱《意見》）開宗明義指出，“社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐。黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規律，作出健全社會主義協商民主製度、推進協商民主廣泛多層製度化發展的重大戰略部署。協商民主在我國具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、製度基礎，為發展中國社會主義民主政治豐富了形式，拓展了渠道，增加了內涵。”《意見》同時為中國特色協商民主下了一個明確定義，即，“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方麵圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”這一定義表明中國特色協商民主區別於西方的四個方麵：一是協商的領導力量——中國共產黨；二是協商的主體——人民內部各方麵；三是協商的內
容——改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益實際問題；四是協商的方式——決策之前和決策實施之中。《意見》同時對社會主義的各種協商渠道及其發展途徑采取了這樣的表述：繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。2015年12月，中共中央辦公廳印發《關於加強政黨協商的實施意見》，除充分肯定人民政協這一黨際協商形式之外，明確提出中國共產黨與各民主黨派、無黨派、工商聯的日常協商也是政黨協商的一項重要內容，具體形式包括會議協商、約談協商、書麵協商等。新的中國特色的協商民主體係建設已逐步推開。
（三）中國特色協商民主的時代新內涵
從《意見》提出的指導思想和基本原則內涵來看，中國特色協商民主的基本特征包括：
1．協商主體多元、平等
協商民主強調通過互動而不是灌輸的方式在政府和公眾之間形成良性溝通。決策者不僅可以向公眾傳導思想，而且可以從公眾反饋中修正不恰當的判斷，使得決策不再是意見的簡單“聚合”或程序上的“多數決定”，而是更有質量的、理性的選擇。要想實現這一設計初衷，就要求協商主體多元化，並且每個主體都可以自由、平等地表達觀點。
傳統政治參與理論認為，普通百姓具有政治冷漠的特點，熱衷於參與政治的人往往難以代表民眾的真實意願，公眾參與不僅增加了公共管理的成本，而且容易造成政策傳導的扭曲。因此，精英治理代替公眾參與是政治的發展方向。現代參與理論認為，公眾參與政治的動因既有爭取、實現和維護個人利益的經濟因素，又有來自法律對參與權確認和保障的因素，還有來自價值觀等精神文化層麵的因素，以及有效信息為基礎的保障因素 。由於相應的參與製度保障不到位，信息不對稱，很多老百姓雖然是政策的利害關係人，但隻能是決策的被動接受者。長期的邊緣化，促成了人們漠視政治生活，這也正是影響主題多元、平等的關鍵。因此，實現協商民主首先要從製度上激勵公眾參與，保障公眾參與。
2．協商過程公開、法治
協商民主不僅要求討論的事項公開、結果公開，而且要求過程公開。近年來，很多公共危機事件應對中，老百姓最關注的是政府的公開態度。2005年11月13日，吉林石化分公司發生爆炸，國家環保總局11月23日才公開向媒體通報鬆花江嚴重汙染事件。其間10天時間，當地政府未向公眾作出任何的真實情況的通報或者解釋。哈爾濱市政府對市區市政供水管網設施進行全麵檢修時，與有關地震的傳言一同在社會上產生了負麵影響，哈市居民紛紛搶購生活用水，造成了一場嚴重的社會危機。相反，2015年12月，深圳市在應對一場突然發生的山體滑坡災害時，所表現出的公開態度贏得了社會輿論的稱道。12月20日，深圳城郊紅坳餘泥渣土受納場發生滑坡事故造成數十人遇難。深圳市政府在積極組織救援與時間賽跑的同時，新聞披露工作也在與社會上各種猜測和炒作賽跑，隨時報道救援進展、死傷人數、傷員救治等情況。12月25日，深圳市黨政負責人在新聞發布會現場集體鞠躬道歉，獲得輿論好評。“頭七”當天，廣東省和深圳市黨政軍官員與搶險人員現場默哀和獻花的場景，令不少中國網民“點讚”。日本《產經新聞》在報道中稱此“很少見”，希臘希中新聞網評價整個救援過程中，“信息發布公開，很及時”。一位港媒記者承認，與以往內地災害事件新聞報道相比，這次“自己跑料的收獲，遠不如守在新聞中心獲得的信息那樣多和快”。近年來，各種突發事件，不論是“東方之星”號客輪翻沉，還是天津港特別重大火災爆炸事故，災情公開越來越快捷，政府危機應對越來越成熟。
公開需要法治捍衛。協商民主是一種重要的民主治理形式，而民主與法治具有共生性關係，離開法治的民主是難以有效運轉的，離開民主的法治是“法統”而不是“法治”。因而，推進協商民主法治化也是協商民主製度本身的內在要求 。為保證民主真正實現，必須保證協商的規範化、製度化和法治化，不僅保證協商在黨的領導下有序推進，而且保證協商的過程法定、責任法定、公開透明。
3．協商要求理性、合作
任何社會都存在不同的利益群體，每一項政府決策都有可能產生矛盾和衝突。非理性的辯論並不能夠協調利益衝突，很多以“民主”自居的國家，議會是各方政客大打出手的舞台，競選演說則是敵對各方對罵爭吵的別稱。協商民主強調的是理性對話，而不是爭吵、辯論。通過參與者真誠、理性的討論，既能夠提升民主的質量，又能激發合作的力量。
近年來，我國多個城市在建設垃圾焚燒處理廠過程中，屢屢遭遇當地群眾抗議甚至引發嚴重衝突。事實上，垃圾焚燒處理項目在世界各大城市均有先例。為什麽同樣的項目在國外沒有引起大的**反對，原因就在於政府推進下的多方利益協商。英國政府將垃圾管理權與社區利益相結合，推動當地社區共同擁有垃圾處理廠的所有權，在這個前提下，再輔以各種專業的解釋、宣傳動員，有效地消解了矛盾，這些方法為我國提供了寶貴經驗。
某些情況下，參與和協商是一對矛盾體，參與度越高，決策的時間效率反而越低。因此，協商民主在強調參與的同時，也強調直接參與和間接參與的統一。在直接參與難度大、效率低的情況下，由公眾推薦代表參與間接協商，采用理性的方式，盡可能避免因無主題、無組織討論而導致的低效率。
二、我國各級政府決策中樞的現狀
（一）黨委決策和政府執行缺乏明確的界定和規範
中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，在決策中樞係統中必然處於最高層級。在正確處理黨—政關係上，我們黨經曆了艱難的探索。在深刻反思“**”教訓的基礎上，1980年8月鄧小平在中央政治局擴大會議講話中首次提出“以黨代政”“黨政不分”和“權力過分集中”是今後黨和國家領導製度改革的關鍵。1987年，黨的十三大報告正式提出“黨政分開”原則。1989年以後，中央文件沒有再出現“黨政分開”字樣。黨的十八大以來，黨中央提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體製”，明確了黨和政府的關係，勾畫了清晰的國家治理體係架構。
黨中央對國家和社會事務管理的方式有兩種：一種是直接管理，如黨的曆次代表大會和中央全會通過會議文件形式，對國家政治、經濟、文化、社會和生態文明建設的各個方麵實現統籌領導。二是間接管理，以“切塊兒”“歸口”管理形式實現對國家和社會事務的領導，把握政治原則、政治方向、重大決策領導和向國家政權機關推薦重要幹部。1958年，中共八大二次會議決定成立中央財經、政法、外事、科學、文教5個小組，歸口管理政府事務。此後，各種形式的中央“領導小組”幾經廢立，但在我國政治生態中始終成為黨領導改革和發展的重要形式。有關“領導小組”的內容，我們還會在後麵章節專門討論。
各級黨委決策的程序是，同級政府擬定決策方案，經黨委商酌和通過後再進入地方人大及其常委會的審批程序。經過多年探索，黨委決策機製不斷朝著科學化、民主化、法治化的方向發展。但在現階段實踐中，也還存在黨內決策規範過於抽象化、原則化，缺乏可操作性的問題。例如《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定村黨支部主要職責是：“領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”怎樣領導和推進，如何體現選舉、決策、管理、監督的民主，並沒有操行性的規定。此外，黨內決策權力過於集中，黨委書記如何履職，決策責任如何承擔等問題都缺乏係統的規定。
2015年12月修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》除體現新一屆黨中央高度重視全麵從嚴治黨、製度治黨、依規治黨原則，將作風建設擺在首位之外，在很多關乎決策體製的問題上也作出了明確規定。如，一個黨委有幾個常委，新條例首次明確省級11—13人，市縣兩級9—11人；根據各級黨委班子配備職數改革的總體要求，副書記的職數大幅減少；“書記辦公會”這一實質上替代黨委常委會決策的機製退出了曆史舞台。
（二）決策權分散與決策監督困難
我國政府機構分為中央和地方兩級，中央人民政府，即國務院一級；地方政府分為省、自治區、直轄市—縣—鄉（鎮）三級。具體到不同地方政府，與縣同層級的還有自治縣、縣級市以及縣級區。在省（自治區、直轄市）與縣（自治縣、縣級市）之間，還設有地級市、自治州，個別地方還有省級派出機構、地區行署（理論上不構成地方一級政府）。與西方國家立法、行政、司法“三權分立，相互製約”體製不同，我國實行“議行合一，相互分工”的政治體製。從中央層麵來看，全國人民代表大會是最高國家權力機關，人大常委會是其常設機關；國務院是國家最高權力機關的執行機關。地方各級人大是地方權力機關，地方各級人大常委會是其常設機關；地方各級人民政府則是地方權力機關的執行機關。
根據《憲法》第105條規定，各級政府行政首長均擁有一定的對地方性政治、經濟、文化、教育、衛生等重大事項決策權，但事實上，地方政府決策的參與主體是多元性的，同級黨委在多元決策主體中發揮著主導和核心作用。地方人大及其常委會作為權力機關雖然擁有地方政府決策的最後審批權，但我國現行憲法和法律卻未規定人大與同級黨委是否可以行使監督權。倘若一項重大決策在貫徹執行中受挫或因決策失誤造成嚴重後果，問責和追責難度較大。多元性決策主體之間最有可能出現的問題，一是相互推諉扯皮，決策效率低下；二是監督困難，責任追究無從落腳。
（三）行政首長負責製如果缺乏有效監督有可能出現“一言堂”現象
1982年《憲法》明確規定，國務院實行總理負責製，各部、各委員會實行部長、主任負責製，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責製。從廣義上看，各級政府既要貫徹執政黨的大政方針，又要執行權力機關的法律、法規，接受監督質詢，任何一項決策都不是行政首長個人拍板定案，而是要接受來自不同機關、團體或組織的參與、評估和論證。同時，在任何一個單位內部都實行領導班子集體決策。
集體決策和行政首長負責製，從體製設計上來講並不矛盾。世界各國實行行政首長負責製政府，一般都設立了以下法定規則或程序進行製約：行政首長在決策中樞中居於領導地位，對決策中樞其他組成人員有提名或任免權；決策會議由行政首長召集或主持；重大決策問題必須由決策中樞組成人員集體參與討論決定；行政首長有最後決斷權；重大事項表決必須記錄在案，以便在責任追究過程中區分集體決策失誤的責任輕重。
我國除了具備以上原則外，1996年，十四屆中紀委六次全會公報還明確了“三重一大”的決策原則，即重大事項決策、重要幹部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經集體討論作出決定。相對於集體合議製，行政首長負責製效率更高，更符合行政管理的特點。但由於缺乏有效的權力監督，首長負責製在現實中有可能蛻變為“家長製”和“一言堂”。具體表現為：議題確定“隨心所欲”；會議規格“避重就輕”開大會決定小問題，開小會決定大問題，不開會決定重要問題；會議主持“大權在握”，討論議題的順序，發言人的選擇，發言時間控製等都由“一把手”說了算；末位發言“一錘定音”，除“三重一大”明確要求票決外，其他事項均可以采取隨機選擇的表決方式，具體什麽算重大事項，多大數額、多高級別應該歸入“三重一大”沒有明確規定。同時，由於任何一項決策基本都是“集體領導”“集體決策”的產物，在出現決策失誤時往往由“集體擔責”最終變成“集體無責”。
（四）決策觀念滯後、決策方法陳舊
很多市場化的問題應該交由市場按照其自身特定的運行規律自我調節。特別是，由於政府在整個社會生態體係中所處特殊位置以及自身封閉性的特征，不利於真實、全麵地掌握和傳遞信息。相對來講，非政府組織專業化、專家型的特點，以及自身靈活應變開放性的結構，更有利於應對各種突發性事件，成為政府決策的有益補充。然而，由於受人治文化傳統以及計劃經濟下全能型政府職能觀念影響，一些政府不該管、管不好的事情依舊處於政府決策的範疇，不僅加大了社會運行的成本，而且使政府角色經常處於一種混亂狀態，既當裁判員又當運動員。
決策觀念滯後、方法陳舊的表現，一是決策內容包羅萬象，大到國際經濟發展，小到針頭線腦都成為政府決策的範疇；二是決策過程缺乏民主、法治意識，既不注重有效調用政府下設各類研究谘詢和信息搜集機構的作用，也不注重專家和社會公眾的參與。政府權力過大，管得太多，一方麵容易限製市場活力，另一方麵更容易造成政府決策能力和水平的低下。2007年，蘭州牛肉麵價格上漲，蘭州市物價局緊急出台最高限價。部分商販改變策略，采用價格不漲，減少麵條裏牛肉厚薄程度和數量的辦法對抗。物價局立即針鋒相對采取措施，一方麵處罰部分“不法”攤
販，另一方麵在全市牛肉麵攤點采用掛牌經營的辦法，樹立“守法”典型，號召市民到掛牌攤點就餐。7月7日，國家發改委表態：“即使牛肉麵經營者確實存在串通漲價行為，政府部門用行政手段去幹預本應當由市場調節商品價格的做法，也不符合市場經濟發展規律，略欠妥當。”7月9日，蘭州市物價局針對國家發改委所提質疑作出回應，“這是由於（國家發改委）不了解牛肉麵對蘭州市民的重要性所致”。物價局負責人指出，物價部門對市場調節價格應是放得開、管得住、管得好，此次“限價”是經甘肅省物價局授權而進行。從初衷來看，物價局的行為似乎並無不妥，但政府部門竟然細微到直接幹預牛肉拉麵價格，顯然是典型的計劃經濟的回歸 。這是觀念滯後、方法陳舊的另一個表現。近年來，中央政府力推“權力清單”“責任清單”和“負麵清單”,2014年中國機構編製網上公布了1235項行政審批事項後，當年取消和下放取消632項，2015年取消和下放311項。簡政放權一方麵激發了市場的活力，另一方麵也有利於政府部門集中精力抓大事，真正提高精準決策的能力。
三、協商民主視角下的決策中樞建設
（一）積極培育發展非政府組織，促進政府與公眾多渠道、良性互動與合作
非政府組織是從英文Non-Governmental Organization翻譯而來的一個概念，縮寫為NGO。根據美國約翰·霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）的定義，NGO有5個特征：組織性、非政府性、非營利性、自治性、誌願性。非政府組織是伴隨著公民社會發展而興起的。17世紀，西方出現了一些帶有政府色彩的社會團體和以開展慈善救濟為主的社會組織。19世紀末，又出現一批致力於科教文衛等公共事業的社會團體。二戰後，國際政治舞台出現了一大批關注人權、和平、發展以及致力於扶貧、環境保護等工作的非政府組織。
這裏特別需要指出的是非政府組織所謂的“誌願”，並不是不要報酬的服務，而是指出於自發的、個人或組織自由意誌選擇的行為。理論上講，非政府組織的出現源於“市場失靈”和“政府失靈”理論。所謂“市場失靈”是指由於市場機製本身的某些缺陷和外部環境的某種限製，使得單純的市場機製不能或難以實現資源的有效配置，通常表現為壟斷、外部負效應、周期性經濟危機、貧富差距懸殊等。所謂“政府失靈”是指由於政府機製存在的缺陷，無法使資源配置效率達到最佳的情形，主要表現為決策失誤、公共物品供給低效率、政府權能自我膨脹、尋租和腐敗等。從發生環境來看，實際上非政府組織成熟的條件是市場經濟環境的成熟，甚至有人總結認為，越是發達國家非政府組織也越發達。
非政府組織的主要領域是教育、醫療和社會福利服務，目標是實現整個社會的主動治理而不是被動管理。隨著現代社會分工日益精細，越來越多的專業領域是政府難以掌控的，尤其在應對突發公共危機時，政府往往難以快速啟動應急響應機製。這種情況下，非政府組織的專業性、靈活性優勢，就充分地體現出來。2008年，汶川地震當天，重慶綠色誌願者聯合會迅速行動，聯絡企業連夜生產5萬個麵包送到成都；成都根與芽環境文化交流中心直接參與一線救災；四川省農促會等組織，兩天內組織130名誌願者，籌集藥物、帳篷、食品等物資；廈門綠十字環保誌願者中心廣泛募集救災物資，為災區人民送上急需的棉被、帳篷、嬰兒用品、藥品，等等。
完全符合國際標準的非政府組織在我國幾乎不存在。我國更多地使用“民間組織”“社會團體”等概念泛指各種非營利、公益性組織或事業單位。非政府組織在我國發展緩慢的原因除了市場經濟發展還需健全外，更主要的是目前尚無專門的立法規定。根據我國法律，任何正式注冊的民間組織都要有業務主管單位。由於準入門檻過高，很多實際上履行非政府組織職能的社會團體沒有進行注冊登記。由於“先天不足”，我國非政府組織實際獨立運行能力也較弱，既談不上“民間性”又談不上“自治性”。49.9%的組織經費來源於政府撥款或財政補貼，2/3的管理人員來自於業務主管部門的派遣或任命 。非政府組織在我國發展緩慢的另一個原因是非政府組織自身管理也存在很多問題：2011年6月21日，郭美美在新浪微博上發帖，自稱“住大別墅，開瑪莎拉蒂”，其身份是“中國紅十字會商業總經理”。由此引發的“郭美美事件”使整個中國紅十字會係統都受到很大影響。當年7月，河南紅十字會僅收到一筆捐贈物資，深圳紅十字會收到的社會捐款僅有100元，佛山紅十字會則一分錢捐款也沒有收到。
盡管發展存在種種困難和問題，非政府組織進入公共管理領域卻是不爭的潮流和趨勢。一個有效的政府，必須是有限的政府。從“全能型”向“治理型”轉變，是政府職能轉變和我國政治體製改革的基本方向。
1．非政府組織參與是提高協商民主，增強決策科學性、民主性的重要手段
近年來，各類體製外的研究、谘詢、信息機構和各類民間政府決策研究團體日益增多，不僅應政府部門要求，提供決策輔助信息，而且主動通過自媒體渠道發聲，引領社會公眾輿論和決策參與。這就要求政府要不斷提高決策研究過程的開放度，充分利用體製外的決策研究組織所具有的更大的獨立性和客觀性，與體製內政府決策研究組織相輔相成，形成優勢互補，形成強大的決策參謀後盾，建立起一種交互式的決策研究模式和開放性的決策成果評價體係。
2．非政府組織參與是實現權力監督的重要手段
雖然政府以維護公共利益為出發點，但也不能排除政府部門中存在各種各樣的利益集團或個人私利，組織中的“管理人”也存在維護自身利益最大化的行為本能。缺乏監督的決策難以保證公平、合法和正義。非政府組織參與是社會公眾行使權力監督的重要途徑，也是防止決策權力異化的重要途徑。
3．非政府組織參與為公民個體協商民主提供了道路
普通公民與政府力量對比懸殊，作為個體存在的公民經常不得不被動接受政府決策。特別是在轉型期中國社會利益多元化的情況下，非政府組織決策更便於平衡各種利益訴求。有學者認為：“現代化過程實際上是一個世俗化過程，這一過程最基本的特點就是原來集中於中央政府的許多權力，漸漸轉移到社會各種利益集團、自治團體以及獨立承擔風險和收益的個體身上，體現到社會穩定上，就是支撐力量的轉移：不光取決於一個穩定而強大的中央政府，而且取決於社會利益集團行為的有序化和個人行為的理性化。”
（二）完善決策聽證製度
聽證製度是一種將司法審判模式引入行政和立法程序的製度，起源於英美。1996年，我國頒布《行政處罰法》，明確規定了行政處罰決定前應當告知被處罰人聽證權利以及聽證程序。1998年製定的《價格法》正式提出“價格聽證”。
從法律淵源來看，我國聽證製度的相關規定目前分散在各類行政法律法規中，大多過於原則化。“什麽人聽證”“什麽問題聽證”“聽證結果如何公布、如何執行、有無效力”等問題始終沒有得到根本解決。“價格聽證逢聽必漲”，聽不聽一個樣兒的現象使得聽證會很大程度上變成了走過場。2009年，哈爾濱水價聽證會上，一直得不到發言機會的退休老教師劉天曉一怒之下，將礦泉水瓶扔向物價局副局長，被網民讚為“中國百姓維權第一扔”。2012年6月30日21時，廣州市政府召開新聞發布會通報，7月1日零時起，對全市中小客車試行總量適度調控管理，一個月內廣州全市暫停辦理中小客車的注冊及轉移登記，後續各個月度平均分配增量配額，配置指標的具體辦法和相關程序將於7月底前發布。“限牌令”發布當晚，廣州賽馬場汽車城幾乎所有的車行都取消了先前的優惠、折扣和促銷活動，工作人員爭分奪秒通知之前有買車意向的消費者趕快來交錢，刷卡櫃台前排起長隊，有些店鋪更是簡化手續，挑車後先刷卡開發票再完善購車合同。限製大中城市汽車保有量並非廣州獨創。上海采用拍賣車牌方式解決擁堵。一塊“滬”字頭小鐵皮相當於一輛微型轎車的價錢。北京的搖號政策也使車牌奇貨可居。在廣州市交通主管部門看來，出台“限牌令”似乎有足夠的理由，事後有關部門也確認，限牌規定事先得到了地方人大的認可和授權。然而，廣大市民依舊不解，如此關係百姓民生的重大決策，難道不經過“聽證程序”就發布了嗎？
政府決策過程是一個價值判斷與事實判斷磨合匹配的過程。是否符合公共利益，不是政府部門一家說了算，需要政府和社會公眾不斷進行協商，相互達成一致的結果。決策聽證無疑是一種有效的製度設計。決策聽證不僅要求做到決策依據、信息和決定“三公開”，而且要允許和鼓勵參與聽證的各方，特別是利益相關群體，就決策事項進行陳述、質證和理性辯論，在一定程度上融合了決策谘詢、參與、監督、評估、反饋等多種功能。因此，決策聽證本質上就是一種協商對話，是通過協商渠道推進決策民主、科學的有效形式。實踐表明，政府決策聽證體現了決策的公正與民主，是一種特別有利於公眾參與，防止決策權力濫用，保證決策公正和反映、維護相對人利益的製度。推行政府決策聽證製度是增強政府決策體係與公民協商，提高公民對政府決策體係的支持和認同程度，是實現協商式民主決策的有效製度安排之一。社會主義市場經濟的進一步發展，必然要求在政府決策領域廣泛引入決策聽證程序。
（三）推進決策公開的製度建設
決策公開是指政府部門依法、依規主動或依照申請，采用法定形式向社會或利益相關者公開（除涉及國家秘密、商業機密和個人隱私之外的）決策過程、結果及其相關信息的活動過程。決策公開屬於政務公開的一種形式，但與一般的政務公開不同，決策公開是實現協商民主的前提。社會公眾隻有知悉相關情況，才可能有效地參與協商，參與國家治理。決策公開不僅是政府部門的一項責任和義務，更是提高決策科學化、民主化、製度化的重要手段。決策公開不僅有宣傳、普及、動員的目的，還可以釋放“決策氣球”，對施政過程中可能出現的誤差預先試探、糾偏。沒有決策公開，也就無所謂公民決策參與；沒有真正意義上的決策參與，也就無法形成決策過程中政府與公民之間的合作與協商。
雖然我國2007年就頒布了《政府信息公開條例》，但實際執行收效甚微，在一些政府部門來看，信息公開不是一項義務，而是一項負擔。一些政府部門對“公開範圍”的理解偏於狹窄，寧可少公開、晚公開，也不願冒失密、泄密的風險。新聞發言人製度是決策公開的更早形式。1983年2月，中央宣傳部、中央對外宣傳領導小組聯合發布《關於實施〈設立新聞發言人製度〉和加強對外國記者工作的意見》。同年11月，中央對外宣傳領導小組製定並下發《新聞發言人工作暫行條例》，標誌著新聞發言人製度正式形成。然而一些部委和地方一直將新聞發言人工作視為外宣工作的一項內容，直到2003年“非典”爆發，衛生部連續召開60多次新聞發布會，新聞發言人製度才與公共危機應對一道，成為各級政府政務公開、決策公開的一項內容。從新媒體技術公開方麵看，截至2015年年底，新浪平台認證的政務微博客賬號15萬個，較2014年增加2萬多個，但很多基層政府微博建設與前幾年“擺設網站”“作秀博客”如出一轍，“僵屍微博”“啞巴微博”“官腔微博”“應付微博”的狀況並沒有多大改進 。種種情況表明，政務公開、決策公開在各級政府實踐中，依舊處於相對滯後的狀態。
2011年6月，中辦、國辦聯合印發《關於深化政務公開加強政務服務的意見》明確提出推進決策公開。要求逐步擴大決策公開的領域和範圍，推進決策過程和結果公開。凡涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，在決策前要廣泛征求群眾意見，並以適當方式反饋或者公布意見采納情況。完善重大行政決策程序規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經程序加以規範，增強公共政策製定透明度和公眾參與度。2013年，國務院部署進一步加強政務公開工作提出，要完善政府部門新聞發言人製度，使之成為政務信息公開的重要製度安排。要主動回應社會關切。重要政策、法規出台後，要通過多種方式做好科學解讀，讓公眾更好地知曉、理解政府經濟社會發展政策和改革舉措。要強化責任，抓好落實。把政務信息公開作為依法行政的重要內容，加強督查問責，著力提高實效。2016年2月，中辦、國辦聯合印發《關於全麵推進政務公開工作的意見》提出，要以公開為常態、不公開為例外，推進行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革，激發市場活力和社會創造力，打造法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。關於決策公開，《關於全麵推進政務公開工作的意見》提出，要實行重大決策預公開製度，除依法應當保密的外，在決策前向社會公布決策草案、決策依據，廣泛聽取公眾意見，探索利益相關方、公眾、專家、媒體等列席政府有關會議製度。
（本章完）