|第二章| 還原決策的真實麵目_第二節 決策能力現代化的構成
第二節 決策能力現代化的構成
一、何謂政府決策能力
企業管理領域的決策能力，是指領導者或經營管理者作決斷、定方向的綜合性能力，包括經營決策、經營管理、業務決策、人事決策、戰術與戰略決策等方麵的能力。這種能力一則強調個人決策，二則強調經濟效益，與政府決策注重民主集中製基礎上集體決策和注重社會效益迥然不同。
雖然政府決策也包含有個人決策的因素，但從其基本特征和要求來看，政府決策更加強調集體決策；從政府決策權力的來源看，公權力必須服務於公共利益，因此政府決策必須遵循法律法規所要求的特定程序，必須以實現公共利益為根本目標。
有學者認為，政府決策能力包含：決策價值導向能力、決策目標獲取與鎖定能力、決策資源動員整合能力、決策製度完善與運行能力、決策環境協調能力、決策學習與適應能力、政策供給能力以及決策技術應用與創新能力等八個子項 。相應地，提高決策能力的手段也應圍繞這八個子項展開。這種概括僅隻是從決策鏈條與環境角度所做的切分。實際上，政府決策能力的內涵以及提高決策能力的途徑都是豐富而多元的，從不同緯度可以對政府決策能力的內涵和提升途徑作出不同闡釋。
（一）從決策係統看
妥善處理決策中樞與係統各構成要素的關係，是決策能力的基礎。從前麵介紹可知，決策係統是對決策過程中人員、關係的製度化分工。決策係統因政府層級大小不同，規模和具體組成各異，但總體上都包含了中樞、信息、谘詢和監控四個部類。
1．提高中樞能力，是政府決策能力建設的關鍵和核心
決策中樞能力的體現有五個維度：
一是從複雜的社會問題中把握決策問題的能力。現代社會各種各樣的社會問題不僅發生頻率增多，複雜性增強，而且相互牽連度日益密切。並非所有社會問題都能進入政府決策視野。有的該交給市場解決，政府管不了也管不好；有的政府該管，但由於識別力和注意力局限，沒有引起足夠重視，及時作出回應。對問題性質和程度的判別力，就成為政府決策能力首要具備的內容。
二是在經過討論識別，或征求谘詢係統相關人員意見後，作出可能性和可行性判斷，確定決策目標的能力。政府決策考量的不是某一個決策者個人經驗和水平能力，而是與整個決策係統其他部門協同配合的能力。確立決策目標，是整個決策的關鍵，這種目標的確立必須與各種價值要素和事實要素相匹配，必須與社會公眾和決策目標群體不斷進行協商，修正目標、手段、方法，相互妥協達成一致。
三是組織設計決策方案的能力。現代決策不論從提高科學性角度還是從加強製度監督角度，都要求實現“謀”“斷”分離。根據決策需要，中樞應對谘詢係統提出明確要求，或谘詢專家，並為決策方案設計提供適合的環境和條件。為確保信息和谘詢係統準確理解決策目標，獨立搜集信息、製定方案，決策中樞一方麵要懂得放權，另一方麵要準確描述決策問題和目標，為信息谘詢係統提供相應的保障，確保信息對稱。
四是對決策方案進行綜合考慮，並最終選擇和推進實施的能力。這也是中樞體現決策能力的核心內容。決策權來源於憲法和法律的規定，但權力不等於能力，決策方案的選擇既需要戰略眼光，又需要考慮眼前現實利益和實際操作可行性，還需要係統權衡。方案選擇的過程也不等於單純的“拍板”，而是必須遵章守紀，合法合規。體現集體決策的重要標誌是程序，推進決策程序法治化也是提高政府決策能力現代化的發力點所在。即便危機決策在高度時間壓力和信息不確定性情況下，個人的非程序性決策優於集體的程序決策，也要強調通過長期的、製度化的訓練，來培養提高決策者的危機決策意識和能力。
五是對決策執行效果進行跟蹤的能力。決策執行“堰塞湖”是長期困擾政府效能的瓶頸，“打通最後一公裏”一方麵要求決策中樞加大督察督辦力度，另一方麵要求根據實際執行中的效果，及時對決策目標、方案作出修改完善，避免對社會造成損失。這一重要過程不可能由決策係統的其他部門替代，而是必須由決策中樞來執行到底。決策中樞能力的真正效能如何，往往也要根據其實際執行力來判斷。
2．加強信息谘詢能力，是決策能力必要保證
信息係統和谘詢係統雖然從分工上來講各有側重，但實際上是密切相連、相互配合的有機整體。
從信息係統來看，建立完備、通暢、多元共治的信息資源網絡是信息係統體現決策能力的重要標誌。現代社會問題的複雜化要求決策過程中的信息必須盡可能全麵、準確。對政府部門而言，既要打通上下級部門之間的信息渠道，確保信息傳遞不衰減、扭曲，又要打通橫向部門之間的橋梁，減少信息“孤島”和中間灰色地帶，還要與社會公眾保持互動，積極培育公共信息資源網絡，確保政務公開、透明監督。
從谘詢係統來看，完善谘詢製度建設，劃清責權界限，一方麵加大對智庫資源的投入力度，增強信息資源共享，確保谘詢係統獨立思考運作；另一方麵加強監督，形成科學合理的評價問責機製。對專家決策參與範圍和數量作出科學的規定，防止出現專業盲區和專家谘詢越俎代庖等現象，是提高谘詢質量和效率的關鍵。
3．完善監督評估能力，是決策能力建設該補的短板
我國各級政府部門架構並不缺乏監督製約機製，既有政府部門內部監督，又有權力機關監督、新聞輿論監督和社會監督；各類法律法規也對決策運行的全過程進行了規範，但實際執行效果並不理想，原因是多方麵的。從製度設計角度看，主要是缺乏權責同構的監督和評估體係。習近平總書記提出“把權力關進製度的籠子”，為構建權責清晰的決策權力運行機製描述了清晰的路線。從決策能力建設角度，一方麵要盡快圍繞權責並舉、相互監督的目標，健全具有可操作性的製度規範，另一方麵也要求各級政府部門決策者樹立主動接受監督的意識，講求決策績效和社會風險評估。
（二）從決策過程看
決策並不是拍板定案的一刹那，而是一個調查研究、提出問題、係統分析、科學論證、審慎抉擇、付諸實施從而解決問題的連續完整的動態過程。一般來說，決策程序包括提出問題、確定目標、收集信息、擬定方案、評估方案、優選方案、執行決策、追蹤反饋等步驟，每一個步驟都有特定的程序要求。黨的十六屆四中全會通過的《關於加強黨的執政能力建設的決定》提出：“完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛征詢意見，充分進行協商和協調；對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術谘詢、決策評估；對同群眾利益密切相關的重大事項，要實行公示、聽證等製度，擴大人民群眾的參與度。建立決策失誤責任追究製度，健全糾錯改正機製。有組織地廣泛聯係專家學者，建立多種形式的決策谘詢機製和信息支持係統。”這是在深刻總結曆史和現實兩方麵經驗教訓基礎上，從過程角度對提升科學決策能力的全麵概括和要求。
決策科學化、民主化、法治化是我國多年政治實踐歸納總結的目標要求，而這“三化”標準的貫徹體現則集中在決策過程。當今世界，政府治理模式由管製型向服務型轉變，不僅強調引進企業管理精神、服務理念和運作機製來推動改革政府，而且強調以顧客（公眾）為導向的可選擇的服務，強調政府對公眾需求的有效回應和互動，強調在政府、市場和公眾之間培育新的自我維護主體，促進政府與公眾社會的協商、合作。政府在解決公共問題時，應當實行全過程的質量管理和監控，不斷推動政府職能簡化、組織結構優化、作業流程電子化，實現決策成本更低運轉實效更好，等等。所有這些都對政府決策能力提出了新的更高要求。相應地，提升決策能力的重要途徑就是要求政府加強與公眾的互動，通過大力推進決策科學化、民主化、法治化，規範完善決策過程，不斷建設一個行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府。
1．準確界定重大事項的能力
準確界定重大事項，既是厘清政府與市場關係的要求，把政府不該管、管不好的問題交給第三方，交給市場，又是強化政府依法依規決策，主動接受監督的要求。根據各級政府的權限，把經濟和社會發展重大戰略問題，城鄉規劃、建設、管理的重大事項，重大基礎設施、市政設施建設項目，社會主義民主法治建設的重大事項，以及涉及社會穩定、關係人民群眾切身利益的重大事項納入政府重大決策範圍，凡涉及上述範圍的事項，都必須按照重大決策程序進行，防止領導個人拍腦袋、獨斷專行。
關於重大事項界定，我們在後文還會有專門闡述。
2．積極引導公眾決策參與的能力
推動公眾決策參與既是提高決策科學化、民主化和法治化的手段又是目標。具體包含三個方麵：①有效溝通的能力。作為政府部門，要學會用老百姓聽得懂的語言，主動、積極地實現溝通互動。有效溝通的原則一是真誠、坦率，二是適度、有力。隻有真誠地去說去聽，才能達到溝通的良好效果。同時，要掌握適度，既要全麵解釋政府意圖，求得公眾理解支持，又要掌握主導權，確保溝通渠道暢通、機製健全、運轉有序。②積極引導的能力。引導能力是政府引導公眾意圖的能力和引導輿論的能力。由於公眾知識水平、認識水平參差不齊，很多人習慣於從自身利益、眼前利益和自我感覺出發，甚至經常容易受到他人影響，跟風趕潮。政府應通過合理的公眾參與組織程序，有效實施溝通，提供給真實、全麵、可靠的信息，引導公眾參與的方向，不斷提升公眾參與的能力，在引導中始終發揮主導作用，從而保障公眾參與決策的效能。③推進法治的能力。決策過程法治化是決策能力現代化的保障和要求。過程法治化要求決策必須遵循客觀規律，加強事前審查，明確規定不同層級決策審查的權限和審查權的機構，對決策目標、方案以及可能產生的社會穩定與經濟效益影響等方麵進行評估和審查，保證隨時發現問題，及時解決問題，避免決策過程的主觀隨意性。從我國法治政府建設的過程來看，對決策聽證製度、決策合法性審查製度、決策可行性論證製度、社會風險穩定評估製度、信息公開製度等內容的規範越來越明確具體，要求每一級政府在決策過程中都要把法治觀念、紀律觀念挺在最前。
3．應對公共危機臨機處置的能力
現代社會公共危機事件日益頻發，牽連麵日益廣泛，危機決策也成為檢驗政府決策能力的一個重要標尺。危機決策能力主要包括：①危機識別能力。任何危機的爆發都有一個量變到質變的過程，很多看似孤立的細微事件之所以演變成為危機，令政府部門措手不及，甚至動搖執政根基，原因就在於危機識別和迅速回應能力不足。所謂“危機識別能力”，一是快速響應，無論突發事件波及範圍大小，隻要發現就能夠迅速激發組織係統，並第一時間向社會公眾傳遞政府回應信號；二是迅速判別事態屬性，及時作出上傳下達。②信息獲取與處理能力。危機狀態下，信息獲取的渠道易受阻滯，加上信息處置技術不足等原因，往往導致決策者依據判斷的信息片麵，甚至失真，這就更增加了決策的難度。因此，信息獲取與處理能力是政府危機治理決策能力的核心要素之一。③資源動員整合能力。決策資源包括政治資源、經濟資源、人力資源、智力資源、財力資源和技術資源等，每一種資源又有豐富的內涵和要素構成。危機狀態下，決策者要實現有效決策，必須有能力對這些資源進行充分動員整合，並實現高效配置。④決策製定與自我修正能力。在危急關頭，決策者必須迅速整合各種信息，在盡可能短的時間內高效配置決策資源，設計最具針對性、應用性和可執行性的備選方案，並在科學評估的基礎上迅速作出抉擇。同時，任何一個決策者都不可能輕易斷定對策方案無懈可擊、萬無一失，如果付諸執行的方案不能有效解決問題，決策者要敢於麵對和承認現實，在對原有對策科學評估的基礎上，迅速製定新的替代方案，積極修正對策遏製危機事態。
危機決策要求打破常規臨機決斷，這表麵上看起來與常規決策強調過程法治化是一對矛盾，但實際上，提高危機決策能力的關鍵依舊是加強常規決策的法治化。
（三）從決策方法看
現代決策方法一般分為定性分析和定量分析兩種，又稱為“軟技術”和“硬技術”方法。在不否定經驗性決策的同時，政府部門必須不斷提高合理運用這兩種方法的能力。科學認識決策的客觀規律，是正確運用方法的基礎和前提。在承認決策是一門科學而不是領導人的個人藝術之後，我們必須抓緊認識並把握決策的規律。科學決策首先承認決策過程中的信息是不完整的，決策者也是容易受到各種主客觀因素影響的，由此，決策的結果不可能做到完美，而隻能做到相對滿意；其次，科學決策不否認通過各種各樣的措施，不斷克服製約決策的事實因素，從而盡可能地提高決策科學性。樹立科學的決策觀，必須以顧客（公眾）為導向，必須講求決策與環境並重，必須不斷建立健全組織化、民主化、責任製的決策機製，強調效率導向型決策，必須培育健全新的決策信息和谘詢供給機製。
專家谘詢方法介乎於定性和定量方法之間，一方麵，專家具有專業知識和技術，能夠超越某些程序性規範，利用經驗進行較為客觀冷靜的分析和判斷；另一方麵，專家又都精通和熟練掌握定量分析技術。作為政府部門，不僅要學會利用專家的經驗和分析能力來提高決策質量，而且要學會管理專家資源，讓專家谘詢在合理合法的範圍內運行。
大數據時代的到來，對政府決策能力提出了更新更高的要求。從傳統的經驗決策到大數據決策，從行政主導型決策到以人為本決策，從半公開到全透明決策，政府部門隻有快速適應時代發展要求，並著手建立互動應答機製，培育第三方參與的網絡輿情分析機製，實現決策—評估—糾錯—問責相銜接的決策鏈整合，才能真正提高決策及公共治理能力。
從更大背景來看，決策能力提升的動力源泉來自於政治文化生態背景。我國傳統文化中，既有注重民本、強調德治、追求人與自然和諧發展的積極因素，又有人治大於法治、“官本位”意識根深蒂固、“家長製”“一言堂”影響決策科學民主的消極因素。政府決策能力的提高需要創新決策體製、建立健全科學的決策程序、提高政府部門綜合素質、更新決策觀念。
二、決策能力的影響因子
影響決策能力的因素很多，如政治、經濟、文化等環境因素，決策主體自身認知、判斷，決策體製機製等。現代決策理論認為，任何個人或組織的行為總是有一定目的性的，為了達到目的，必須采取一定的手段。以各級政府部門結構體係來看，上級政府部門為實現某一目標所采取的手段，就成為下級部門管理者的分解目標。這樣，經過層層分解，直到總體目標能夠通過現有的組織架構、行動計劃或其他具體方法、手段的實施最終實現為止。於是，政府的決策行為就變成了一個不間斷的“目標—手段”鏈，或者“目標層級體係”。在這個體係裏，決策活動主要解決兩個問題：目標的確定和目標的實現。選取什麽樣的目標，是一個價值判斷的過程，實現這個目標采取什麽手段就是事實判斷。相應地，影響價值和事實判斷的要素就分別被稱為“事實要素”和“價值要素”。決策實踐中，價值要素和事實要素是相互關聯、相互交錯的。價值因素既具有事實的內容，又有價值判斷的內容，反映的是決策者根據事實因素表現的情況，按自己的價值標準所作出判斷，而這種判斷是不能以事實來簡單地評價對錯、優劣的。
（一）價值要素
1．組織目標
組織目標是政府決策的首要價值因素。任何一個組織目標都是一個多元化的層級體係，決策時既要考慮各方麵、各層次的關係，又要以不損害組織的總目標為前提，應始終以組織目標作為首要標準對方案權衡利弊，進行評價和決斷。
2．個人價值觀
當個人價值觀與組織價值觀衝突時，要麽個人決策淩駕於組織之上，成為“獨斷”，要麽個人依照“從眾心理”，屈從於組織利益。這兩種現象都不是科學決策所要求的，因此必須從製度設計的角度避免個人價值觀與組織價值觀對立的現象。
3．效率標準
決策的效率標準不完全是速度快慢的問題，而是指在占用資源一定的情況下，能夠選擇產生最大效益的備選方案。效率標準有兩層含義：一是指效率包含顯性和隱性的雙層特性。決策者在作出決策時的成本既包括人力、物力、財力等可以用貨幣衡量的顯性成本，也包括時間、風險、機會等無法衡量的隱性成本。二是指決策效率有廣義和狹義之分。不僅要從狹義的經濟意義上研究其“成本—效益”的貨幣比較，更要注重決策對於預期目標的實現程度以及產生的社會總效益，關注其外部效應，也就是要從廣義效率的角度考察決策的效率水平。
4．公平標準
公平的含義有很多，其中最直接的是程序公正和結果公平。現代民主政治強調社會公眾的決策參與，最直接的體現是程序公正，而程序公正通常意義上又會對經濟發展的效率產生影響，因此政府決策始終麵臨“效率”優先還是“公平”優先的兩難選擇。1993年，《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》中提出“效率優先，兼顧公平”的分配原則，強調“發展是硬道理”，要求轉
變低效率的經濟增長方式。從當時的曆史背景看，是具有合理性的。根據經驗，新興國家人均GDP突破1000美元的“貧困陷阱”後，很快會進入1000美元至3000美元的“起飛階段”，在3000美元附近，快速發展中積聚的矛盾會集中爆發，自身體製與機製的更新進入臨界。很多發展中國家在這一階段由於經濟發展自身矛盾難以克服，發展戰略失誤或受外部衝擊，經濟增長回落或長期停滯，陷入所謂“中等收入陷阱”階段。2003年，我國人均GDP突破1000美元，進入了這樣一個關鍵時期。2005年召開的黨的十六屆五中全會提出很多新的精神，其中一項就是強調“更加注重社會公平”，沒有再提“效率優先，兼顧公平”原則。一些地方政府並沒有及時捕捉這一巨大轉變背後的深刻含義，仍一味強調“效率優先，兼顧公平”，甚至還反複強調這樣一種思想：①經濟發展必然帶來社會矛盾，在發展過程中，出現一些人的不滿甚至矛盾利益衝突是在所難免的；②發展過程中遇到的矛盾，隻有通過發展才能解決，隻要經濟搞上去了，所有問題都會迎刃而解。這些地方政府把“效率優先”與唯GDP論掛鉤，目標和速度層層加碼，造成了社會發展的不均衡不可持續。
（二）事實要素
1．決策體製機製
決策體製機製主要包括決策權力如何分配、決策過程如何執行等方麵的規定。本書所指的體製機製重點是政府決策部門的組織結構、決策製度，前者是指決策主體內部各種構成要素的排列組合形式及其相互關係，後者不僅規定了決策部門結構方式，而且對決策行為方式也進行了規定。狹義的製度是組織內部各種規範的集合，而廣義的製度則包括組織外部各種剛性規定所構成的宏觀製度環境。
2．決策信息
決策信息是決策者作出正確判斷的基本依據。信息在決策中具有極其重要的決定性作用，某種程度上講，決策的過程也就是信息收集和處理的過程：決策主體首先收集與決策問題有關的信息，然後進行分析，在此基礎上形成決策並進入執行環節。因此，有人也認為決策的過程是一個由客觀信息產生主觀信息的過程，或者說由狀態信息產生指令信息的過程 。現代社會各種各樣的信息如同從山坡上滾下的雪球，體積越來越大，速度越來越快。然而，決策者處理信息的能力並沒有大的改變，相反，海量信息還會消耗決策者的判斷辨別能力。從技術角度講，決策能力現代化的根本目標就是要實現信息處理結果和過程的現代化。
3．決策方法
不同層級的決策主體，不同的決策體製以及不同的決策問題等，都決定了不同的決策方法。隨著現代科學技術的不斷發展，決策方法也日新月異，但政府決策有其公共服務性的特質，很多適用於商業、科技領域的決策方法，如線性規劃法、盈虧平衡點法，不一定能夠照搬到政府決策中來。政府決策常見方法，從決策過程中理性運用的程度強弱劃分，可以分為經驗（直覺）型決策和邏輯（建模）型決策；從決策過程中對事物性質判斷和對相關數據依賴程度的不同劃分，可以分為定性決策和定量決策；由於電子政務方式的全麵運用以及大數據的推廣，有人又提出了區別於傳統人工決策的“電子決策”和“大數據決策”方法。
4．決策程序
狹義的決策程序是指規範、約束決策者作出決策的步驟、方式、順序、時限方麵的係列規定。廣義的決策程序就是決策過程。一個完整的決策過程包括“發現和識別社會問題”→“明確目標”→“擬定備選方案”→“方案選擇”→“決策執行和評估”的過程。能夠按照這樣一種程序進展的決策也稱重複性決策、定型化決策、常規決策。對於管理活動中重複出現的例行問題，組織往往通過製定一定的程序、處理方法和標準加以解決。因此，程序化決策通常是有章可循、有程序可依的，並且決策目標的實現也基本上是有把握的。而非程序化決策也被稱作非定型化決策、非常規性決策、一次性決策等，一般是指那些處理首次出現或偶然發生的問題或關於重大事項的決策，一般無先例可循，決策難度大，對決策主體的要求也比較高，例如危機決策。
5．決策環境
任何決策都不是孤立存在的，而是每時每刻都要和周圍的環境發生各種各樣的聯係。決策環境同樣有廣義和狹義之分。狹義的決策環境是相對於決策者而言的，主要包括組織的結構、製度、文化；廣義的決策環境則相對於整個政府部門而言，即外部環境，包括自然環境和社會環境兩大方麵。自然環境包括地理、氣候、礦產、動植物分布及所能提供的各種資源；社會環境可以進一步細分為政治、經濟、文化、科技、教育、社會和國際因素等。
6．決策方案
決策的過程也可以表述為：圍繞決策目標，在全麵調查研究的基礎上，運用適當的方法，設計各種可行性的備選方案的過程。任何決策都不可能隻有一個備選方案，隻有一個備選方案的選擇稱為“霍布森選擇”，不屬於決策的範疇。霍布森（Hobson）是英國的一位養馬人。傳說霍布森養了一群馬，租馬人很多，可誰都要租跑得最快的馬，結果跑得最快的馬往往累死，而其他的馬卻整天優哉遊哉，跑得越來越慢。霍布森最後終於想出一個辦法：將所有的馬編上號，然後告訴想要租馬的人，任何人都可以自由挑選，但是，當客人來租時，卻隻能按號取馬。這樣，不僅好馬可以得到充分的休息，劣馬還可以得到鍛煉。這種“選擇”對於租馬人來說，實際上等於根本就沒有選擇。如果我們仔細反思一下，現實當中，一些所謂決策方案既沒有深入調查研究，又沒有仔細的論證分析，隻是將一些現象簡單羅列，“一把手”先入為主，已經有了答案，隻是讓其他參與決策的人在一堆所謂“方案”中投“跟從”票，這種備選方案實際上等同於沒有方案。
7．決策結果
決策結果分為兩種，一是符合決策目標，二是發生偏離。決策結果往往涉及兩個環節，一是執行，二是評估。符合決策目標的結果，在執行過程中也必須根據決策環境的改變及時進行調整；發生偏離的決策經過評估，除了及時終止之外，還必須對決策者追責。因而，多數決策的結果不是終結，而是決策鏈下一項決策的開始。
現代決策理論創始人西蒙認為，每項決策活動都包含著事實因素和價值因素。對於事實因素，人們可以通過科學的方法檢驗其正確與否或者合理與否；而對於價值因素，人們則不可能通過科學的方法確定其是否正確。西蒙指出：“斷言任何決策均含倫理因素（也就是價值因素，筆者注），並不是斷言任何決策僅含倫理因素。”那麽怎樣判斷決策是否科學呢？西蒙認為：“籠統地講，倫理因素和事實因素的區分相當於目標和手段的區分。”也就是說，人們行動的目的為何，屬於價值判斷的問題，而為了實現這個目的要采取什麽行動，則屬於事實因素的問題。人們不能對目標本身正確與否進行評價，因為它屬於價值判斷，但人們可以對實現這個目標所采取的行動方案正確與否進行評價，因為它屬於事實因素。因此，西蒙指出：“我們總是能夠在這種相對意義上，對決策做出評價：給定了決策意欲實現的目的，便可以確定其是否正確。不過，目標的變化也就意味著評價的變化。嚴格說來，被評價的並不是決策本身，而是這裏所講的決策同其目標之間的純粹事實關係。”
由此可見，西蒙區分價值因素與事實因素的目的在於排除價值因素，將其歸結於組織目標，這樣，決策科學麵對的問題就隻剩下事實因素了。很多人認為，西蒙的觀點存在很大局限性，因為人類的價值追求永遠貫穿決策過程始終，價值追求既體現在組織目標的確立上，又體現在組織結構、組織製度及組織外部環境等方麵。但事實上，價值因素的確很難用製度化的手段加以限定，因此從事實因素入手，解決決策體製機製問題，完善決策方法，提高決策程序的法治化、透明度，增強公眾參與，也就成為提升決策能力現代化的方向。
至此，我們用兩個章節的篇幅完成了兩個問題的討論鋪墊：首先，我國政治實踐的道路和艱難探索經曆的波折充分表明，決策不僅是一門科學，應當引起高度重視，而且必須充分尊重決策規律，走民主化、科學化、法治化的道路。新的曆史時期，決策能力從黨的執政能力上升到國家治理能力新高度，為各級政府提升決策能力現代化水平提出了更高的要求。其次，決策科學並不神秘，“價值因素”和“事實因素”的對立統一構成了決策科學的核心命題。雖然人類追求完美的價值目標永不止步，但由於這種價值追求難以度量把握，因此，從“事實因素”入手，解決決策體係、決策程序、決策方法瓶頸，就成為提升決策能力現代化的重要抓手。從下一章開始，決策能力現代化的討論即將轉入三個彼此分開又相互關聯的子課題。
（本章完）