第三章 堅持協調發展_二、推動城鄉協調發展

二、推動城鄉協調發展

在協調發展的諸多關係中，城鄉協調發展和區域協調發展，無疑是調中之“調”，重中之重。城鄉協調，涉及到兩大群體，一個是農民，一個就是城市居民。全麵建成小康社會，艱巨的重任在農村，核心問題也在農村。因此，黨的十八屆五中全會強調，要推動城鄉協調發展。

（一）加快推進城鄉發展一體化

推進城鄉發展一體化要堅持從國情出發，從我國城鄉發展不平衡不協調和二元結構的現實出發，從我國的自然稟賦、曆史文化傳統、製度體製出發，既要遵循普遍規律、又不能墨守成規，既要借鑒國際先進經驗、又不能照抄照搬。要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方麵相互融合和共同發展。著力點是通過建立城鄉融合的體製機製，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。

推進城鄉發展一體化要工業反哺農業、城市支持農村。當前，我國經濟實力和綜合國力顯著增強，具備了支撐城鄉發展一體化的物質技術條件，到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。順應我國發展的新特征新要求，必須加強發揮製度優勢，加強體製機製建設，把工業反哺農業、城市支持農村作為一項長期堅持的方針，堅持和完善實踐證明行之有效的強農惠農富農政策，動員社會各方麵力量加大對“三農”的支持力度，努力形成城鄉發展一體化新格局。

推進城鄉發展一體化要依靠農民。農村要發展，根本要依靠億萬農民。要堅持不懈推進農村改革和製度創新，充分發揮億萬農民主體作用和首創精神，不斷解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力。要加快推進農業現代化，夯實農業基礎地位，確保國家糧食安全，提高農民收入水平。要加快建立現代農業產業體係，延伸農業產業鏈、價值鏈，促進一二三產業交叉融合。要高度重視農村社會治理，加強基層黨的建設和政權建設，增強集體經濟組織服務功能，提高基層組織凝聚力和帶動力。

推進城鄉發展一體化要繼續推進新農村建設。要繼續推進新農村建設，使之與新型城鎮化協調發展、互惠一體，形成雙輪驅動。要堅持以改革為動力，不斷破解城鄉二元結構。要完善規劃體製，通盤考慮城鄉發展規劃編製，一體設計，多規合一，切實解決規劃上城鄉脫節、重城市輕農村的問題。要完善農村基礎設施建設機製，推進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設、運行管護機製，積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設。要推動形成城鄉基本公共服務均等化體製機製，特別是要加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體係建設。要加快推進戶籍製度改革，完善城鄉勞動者平等就業製度，逐步讓農業轉移人口在城鎮進得來、住得下、融得進、能就業、可創業，維護好農民工合法權益，保障城鄉勞動者平等就業權利。

推進城鄉發展一體化要健全城鄉發展一體化體製機製。各地區各部門要充分認識這項任務的重要性和緊迫性，加強頂層設計，加強係統謀劃，加強體製機製創新，采取有針對性的政策措施，力爭不斷取得突破性進展，逐步實現高水平的城鄉發展一體化。

（二）積極推進基本公共服務均等化

積極推進基本公共服務均等化需要注意以下幾點。

第一，強化服務理念，加快建設服務型政府。進一步推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義轉變，強化基本公共服務均等化理念，科學合理劃分各級各類政府職能部門公共服務職責，加大基本公共服務投入。深化行政審批製度改革，清理、優化、規範行政審批項目和程序。推進政府機構改革，加快事業單位改革，對涉及基本公共服務均等化的教育、衛生、文化、就業等領域的事業單位根據公共性、非公共性和營利性標準進行分類改革，更有效地提供公共服務。

第二，加強製度建設，為基本公共服務均等化提供製度保障。推進收入分配製度改革，通過“保低、擴中、控高、打非”縮小收入差距，為基本公共服務均等化創造良好環境和基礎。深化財政體製改革，建立健全以提供優質公共服務為取向的公共財政製度。改革轉移支付製度，探索促進基本公共服務均等化的財政轉移支付模式，增加一般性轉移支付比重，優化轉移支付項目，嚴格轉移支付標準和程序，同時探索經濟發達地區對經濟欠發達地區的財政幫扶方式。財政投入向基層政府傾斜，向基本公共服務傾斜。

第三，加強法治建設，為基本公共服務均等化提供法治保障。適應實際需要，盡快製定出台有關基本公共服務均等化的法律法規，從法律製度上確保基本公共服務供給主體、資金來源和管理體製的規範性。完善考核評價體係，對推進基本公共服務均等化不力的部門和工作人員追究責任，確保基本公共服務均等化落到實處。

第四，著力解決人民群眾關注的重點、熱點問題。當前，人民群眾關注的基本公共服務問題主要集中在就業、教育、醫療、文化、環境、安全等領域，應積極回應人民群眾在這些方麵的訴求。把促進就業擺在首要位置，建立健全就業公共服務體係，確保基本就業服務均等化；繼續完善社會保障體係，加快實現城鄉社會保障一體化；堅持教育優先發展，加大基礎教育尤其是農村基礎教育投入，逐步實現城鄉教育資源配置均等化；建立覆蓋城鄉居民的基本衛生製度，深化文化體製改革，積極發展城鄉公共文化事業，努力實現衛生和文化服務均等化；加大農村基礎設施建設力度，推動城鄉發展一體化；解決人民群眾普遍關心的食品、生態環境領域的安全問題，確保食品安全、生態環境安全，努力實現城鄉居民安全服務均等化。

（三）健全城鄉發展一體化體製機製

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》指出，城鄉發展一體化是解決我國“三農”問題的根本途徑，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村的基本方針，協調推進城鎮化和新農村建設，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，努力縮小城鄉發展差距。

第一，完善城鄉發展一體化的規劃體製。加快規劃體製改革，構建適應我國城鄉統籌發展的規劃編製體係，完善各類規劃編製、審批和實施監管製度，健全縣市域空間規劃銜接協調機製。盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃，在鄉鎮土地利用總體規劃控製下，探索編製村土地利用規劃，提高規劃科學性和前瞻性，強化規劃約束力和引領作用。

第二，完善農村基礎設施建設投入和監管機製。進一步加大公共財政對農村基礎設施建設的投入力度。加快基礎設施向農村延伸，探索建立城鄉基礎設施和公共服務設施互聯互通、

共建共享的機製。創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設和運行管護機製，建立自下而上的民主決策機製，通過村民自選、自建、自管、自用等方式，更好地發揮農民主體作用。積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營。

第三，推進形成城鄉基本公共服務均等化的體製機製。完善縣域城鄉義務教育資源均衡配置的機製。建立城鄉統籌的公共文化服務體係建設協調機製。建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生製度，整合城鄉居民基本醫療保險製度。健全全國統一的城鄉居民基本養老保險製度，完善待遇確定和正常調整機製。推進最低生活保障製度城鄉統籌發展。加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體係建設。規範基本公共服務標準體係，促進城鄉區域標準水平統一銜接可持續，完善綜合監測評估製度。鼓勵地方開展統籌城鄉的基本公共服務製度改革試點。

第四，加快推進戶籍製度改革。充分考慮各類城鎮的經濟社會發展水平、綜合承載能力和提供基本公共服務能力，細化完善和實施差別化落戶政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。加快建立和實施居住證製度，以居住證為載體，逐步實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。構建政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機製，明確各級政府承擔的相應支出責任，增強吸納農業轉移人口較多地區政府公共服務保障能力。切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

第五，完善城鄉勞動者平等就業製度。進一步清理針對農民工就業的歧視性規定，保障城鄉勞動者平等就業的權利。加強覆蓋城鄉的公共就業創業服務體係建設。完善就業失業登記管理製度。落實鼓勵農村勞動力創業政策。落實農民工與城鎮職工同工同酬原則，突出解決好農民工工資拖欠問題。擴大農民工參加城鎮社會保障覆蓋麵，把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體係。完善社會保障關係轉移接續政策。

（四）推動城鄉協調發展的重大舉措

當前，推動城鄉協調發展要把握好以下幾點。

第一，堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體製機製，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。

第二，發展特色縣域經濟，加快培育中小城市和特色小城鎮，促進農產品精深加工和農村服務業發展，拓展農民增收渠道，完善農民收入增長支持政策體係，增強農村發展內生動力。

第三，推進以人為核心的新型城鎮化。提高城市規劃、建設、管理水平。深化戶籍製度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證製度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機製，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機製。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。深化住房製度改革。加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。

第四，促進城鄉公共資源均衡配置，健全農村基礎設施投入長效機製，把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，推動城鎮公共服務向農村延伸。提高社會主義新農村建設水平，開展農村人居環境整治行動，加大傳統村落民居和曆史文化名村名鎮保護力度，建設美麗宜居鄉村。

（本章完）