第三章 堅持協調發展_一、推動區域協調發展

第三章

堅持協調發展

協調是持續健康發展的內在要求。必須牢牢把握中國特色社會主義事業總體布局，正確處理發展中的重大關係，重點促進城鄉區域協調發展，促進經濟社會協調發展，促進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，在增強國家硬實力的同時注重提升國家軟實力，不斷增強發展整體性。

一、推動區域協調發展

區域協調發展不僅是保持國民經濟整體平穩、健康、高效運行的前提，而且對於保持社會穩定、促進民族團結都具有重要意義。黨的十八屆五中全會提出，“推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。”“十三五”期間，我們要全麵協調各方麵關係，製定實施一係列方案規劃，充分推動區域協調發展對我國全麵建成小康社會的有效促進。

（一）我國區域發展現狀

隨著區域經濟一體化的加速，新工業革命的興起以及全球產業格局新一輪的重塑，各地區加強經濟合作、聯合應對國內外競爭的要求日益迫切。在這種形勢下，我國區域發展相對差距總體縮小，但發展不平衡現象仍然存在。

首先，在“十二五”時期，我國各地區經濟進入由高速向中高速轉換的發展階段，盡管增速有所下降，但大部分地區仍保持了較高的增長速度，支撐了全國經濟的穩步發展。從全國31個省份人均地區生產總值來看，地區之間的發展差距有所縮小，中部和西部地區生產總值占全國的比重不斷上升，東北地區自2013年以後下降。但區域發展不平衡現象依然存在，受國內外環境影響，近年來，尤其是2014年至今，東北地區和山西省經濟增速下滑明顯，這些省份以資源、能源輸出為主，產業結構單一，主導產業多處於產業鏈的上遊，深加工能力相對薄弱，受需求下降影響較大。一些貧困地區在教育、醫療等基本公共服務方麵與發達地區相比仍存在較大差距。

其次，經濟帶、城市群經濟支撐力明顯提高，但要素跨區域流動仍存在障礙。沿海地區始終是我國經濟增長的支撐區域，經濟總量仍占據全國半壁江山，長江沿岸省份經濟總量占據全國的40%以上，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以全國2.8%的國土麵積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平台。“一帶一路”“長江經濟帶”“京津冀協同發展”三大支撐帶的建設取得初步成效。但受財稅體製和政績考核機製不完善等因素的影響，勞動力、人才、資本和技術在地區間的自由流動仍存在障礙，產權保護、市場體係、市場準入、信用體係、市場監管等製度仍有待健全。

再次，不同層次區域合作不斷推進，但區域治理機製有待健全。東中西、跨省市、省內跨市的區域合作與次區域合作廣泛開展，合作領域和內容不斷拓展，區域一體化步伐不斷加快。合作治理機製不斷完善，不同類型區域根據自身發展所處階段，推動區域合作規劃的編製和實施；探索建立區域合作發展基金、生態補償等製度；對口支援和幫扶工作進一步開展。但在區域合作和治理中仍存在中央與地方政府職責和權限不清、區域合作利益協調機製不健全、財稅體製不完善、政績考核缺乏針對性等問題。

最後，特殊類型問題地區得到較大支持，但差別化政策仍有待完善和落實。國家出台了很多針對特殊類型地區的區域政策，但地區間政策攀比競爭加劇，不同地區的政策越來越呈現趨同特征，政策精準性有待提高。

（二）區域協調發展的主要任務

“十三五”時期，要發揮市場配置資源的主體

性作用，同時強化政府的規劃引導和宏觀指導，優化國土空間開發格局，統籌東中西，協調南北方，促進經濟要素在更大範圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置，構建以城市群、經濟帶、重點經濟區等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的多中心、網絡化區域發展格局。

第一，加強群區耦合。提高城市群的輻射力和帶動力。目前，我國已初步形成京津冀、長三角、珠三角、長江中遊、成渝、中原、哈長等城市群。下一步，需要在加強城市群內部基礎設施網絡化和生態環境聯防聯治的基礎上，推進城市群一體化發展，強化城市群內部功能整合，提升城市群的整體國際競爭力，同時加強對周邊地區的輻射力。要順應城市群和經濟區相互耦合的趨勢，推進空間結構的優化。以城市群為核心，形成東北、泛渤海、泛長三角、泛珠三角、海峽、中部、西南、西北八大經濟區。這種空間組織模式，既能發揮各區域自組織、自協調、自調整的能動性，加強相鄰各省的經濟聯係與合作，中央政府也能發揮統籌協調能力，消除區域壁壘，促進要素跨區域流動，縮小區域差距。

第二，加強軸帶引領。當前，我國交通運輸方式組合條件好，具有一定發展基礎的一級開發軸帶主要有沿海經濟帶、長江經濟帶、京廣京哈經濟帶、珠江-西江經濟帶、隴海蘭新經濟帶、包昆經濟帶等。這些主要交通幹線形成了比較明顯的經濟隆起帶，對統籌東中西、協調南北方具有重要意義。除上述發展軸線外，滬昆經濟帶、沿邊經濟帶、漢江經濟帶、膠濟邯經濟帶、大（同）太（原）運（城）經濟帶、呼（和浩特）包（頭）銀（川）經濟帶等可以作為國家二級軸帶。

第三，加強開放合作。黨的十八屆五中全會《建議》要求，“開創對外開放新局麵，必須豐富對外開放內涵，提高對外開放水平，協同推進戰略互信、經貿合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。”“十三五”時期，不僅要繼續深化沿海地區的對外開放水平和對內陸地區開放的帶動能力，還要加快推進沿邊、沿江和內陸地區開放，通過開放促改革、促合作、促發展。同時積極構建國際區域合作機製與交流平台，全麵促進國際國內區域和次區域合作。一方麵，推進國際區域合作的戰略重點是絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路經濟帶。黨的十八屆五中全會強調，“推進‘一帶一路’建設。秉持親誠惠容，堅持共商共建共享原則，完善雙邊和多邊合作機製，以企業為主體，實行市場化運作，推進同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作，打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全麵開放新格局。”另一方麵，在加強國際區域合作的同時，要高度重視國內區域合作。應通過國際區域、次區域合作，拉動或引領國內區域合作，通過國內區域合作支撐國際區域、次區域合作。以開放促合作，以合作促發展。

第四，加大促進欠發達地區加快發展支持力度。對此，黨的十八屆五中全會提出了具體部署，“深入實施西部大開發，支持西部地區改善基礎設施，發展特色優勢產業，強化生態環境保護。推動東北地區等老工業基地振興，促進中部地區崛起，加大國家支持力度，加快市場取向改革。支持東部地區率先發展，更好輻射帶動其他地區。支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，加大對資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區的支持力度。”

第五，培育若幹帶動區域協同發展的增長極。黨的十八屆五中全會要求，“推動京津冀協同發展，優化城市空間布局和產業結構，有序疏解北京非首都功能，推進交通一體化，擴大環境容量和生態空間，探索人口經濟密集地區優化開發新模式。推進長江經濟帶建設，改善長江流域生態環境，高起點

建設綜合立體交通走廊，引導產業優化布局和分工協作。”

（三）構建區域協調發展長效機製

為適應新的形勢變化和要求，構建區域協調發展長效機製極為重要而又十分迫切。構建區域協調發展長效機製，需要我們梳理總結實施區域發展總體戰略實踐，研究促進區域協調發展的規劃體係、政策體係和管理體製，積極完善市場機製、合作機製、互助機製和扶持機製，推動建立健全符合新時期發展要求的區域管理體製與利益調節機製。從構建區域協調發展長效機製的實施角度來看，要做好以下幾個方麵。

第一，加快推進全國統一大市場建設。進一步消除行政壁壘，積極推進區域資本、技術、人力資源和土地要素市場建設，建設區域性產權交易平台、技術和人力資源市場，積極推進城鄉土地資產市場一體化，促進土地使用權有效流轉和優化配置。推進區域市場信用體係建設，製訂和完善信用法規和標準，共同打造信用信息大平台，推進信用服務市場建設，共建市場信用監管體係。加快改革戶籍製度，逐步取消依附在戶籍上的福利特權和針對非戶籍人口的歧視性規定，提高社會保障統籌層次，加快完善各類社會保險跨地區轉移接續機製，進一步完善財政轉移支付體係，更多考慮常住人口基本公共服務均等化的要求。

第二，加強對城市群、經濟帶和重點經濟區的規劃引導。更好地發揮政府在規劃編製、基礎設施建設、公共服務提供、生態環境保護等領域的作用，重點對跨行政區、次區域進行規劃引導。“十三五”期間，應啟動若幹重大區域規劃的編製工作，如編製城市群規劃和重點經濟區的規劃。編製黃河、淮河、鬆花江、遼河、漢江等流域的發展與合作規劃，建立流域上下遊生態補償機製。在市縣層麵，編製多規合一的空間規劃，避免規劃之間的脫節和衝突，增強規劃的科學性和權威性。在全國，構建上下一體相互銜接的空間規劃體係。全國性的空間規劃、區域性的空間規劃、市縣層麵的空間規劃的編製工作應作為“十三五”時期的重要任務。

第三，加大對特殊類型地區的分類指導和支持力度。更加關注空間布局分散、共性問題突出的特殊類型區域，進一步明確政策支持單元，完善差別化政策支持體係，加強基礎設施建設，強化生態保護和修複，提高公共服務水平，逐步緩解問題區域的突出矛盾。切實改善革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區的生產生活條件，扶持貧困地區與扶持貧困人口相結合，提高義務教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務水平，保障貧困人口獲得基本的生存權和發展權，提高貧困地區人口的自我發展能力。落實好對滯緩衰退型城市和資源枯竭型城市的相關政策和措施。加強對農產品主產區的支持政策。對重點生態功能區，要繼續加大均衡性轉移支付力度，建立橫向和縱向相結合的生態補償機製。

第四，健全區域合作互動機製。建立完善自上而下與自下而上相結合的區域合作模式，發揮各級政府、社會組織和企業等多元主體的作用，構建多層次、多形式、多領域的區域合作網絡。鼓勵和支持各地區開展多種形式的區域經濟協作和技術、人才合作，創新區域合作方式，探索建立製度化的區域合作機製。進一步打破條塊分割，鼓勵成立各類區域性社會組織，明確區域性社會組織的法律地位，對區域性社會組織的產生、職責、權限、運行機製等予以規範和指導。支持社會組織和企業參與區域性公共產品生產和服務的供給。建立區域合作的服務體係，搭建各類合作平台，促進區域信息資源、創新資源、人才資源共建共享。完善發達地區對欠發達地區的對口支援製度和措施。鼓勵發達地區采取多種方式幫扶欠發達地區，鼓勵社會力量參與支持欠發達地區發展。

（本章完）