第4講 關於地方立法的幾個問題_一、地方立法的定位

第4講

關於地方立法的幾個問題

地方立法是我國立法體係的重要組成部分，是地方人大及其常委會的重要職權，當然也就是國家權力屬於人民在地方的重要體現，是人民當家作主在地方層麵的重要表現。因此，地方人大及其常委會應當很好地代表人民行使好這一莊嚴而神聖的權力，把地方立法工作做好，讓中央放心，讓人民滿意。自1979年以來到2012年社會主義法律體係形成，地方人大已經立法8000多件，成為國家社會主義法律體係不可缺少的組成部分，在依法治國方麵發揮了巨大的作用，並且取得了地方立法多方麵的寶貴經驗。2015年中央把立法權授予所有設區的市，從而進一步使得地方立法普遍化了。這就更需要有立法權的各級各地人大及其常委會很好地學習和掌握立法規則和立法技術，不斷提高自己的立法能力和立法水平，以不辜負中央的授權和人民的委托。

現在，我就根據立法法的規定和北京市這些年來形成的一些比較成熟的做法，就地方立法工作講十一個問題。

一、地方立法的定位

（一）立法概念

什麽叫立法？對這個概念，可以有許多不同的解釋。

按照我的理解，立法通常指國家專門機關為體現統治階級或者領導階級意誌，依照一定程序，運用一定技術，創製、認可、修改、補充、解釋、廢止法律的活動。也就是我們通常說的，國家立法主體，依照一定規則，通過一定程序，把某種主張轉化為國家意誌的行為。

（二）國家立法體製

立法體製是指關於國家機關立法權限的劃分及其相應機構的設置體例和製度，也指國家製定法律法規的權力結構形式和運作流程，是國家政治製度的重要組成部分。在我們國家，立法體製可以劃分為中央立法和地方立法兩大層級。

1．中央立法

憲法：全國人民代表大會；

法律：全國人民代表大會及其常委會；

行政法規：國務院；

政府部門規章：國務院所屬各部委。

其中，在立法效力上，全國人民代表大會高於其常務委員會；全國人民代表大會及其常委會高於國務院；國務院高於其所屬各部委。國務院所

立行政法規須報人大常委會備案，接受審查。這體現的是法律監督。

2．地方立法

地方法規：有立法權的地方人民代表大會及其常委會。包括省級地方人大及其常委會（省、直轄市、民族自治區人民代表大會及其常委會等）、設區的市級地方人民代表大會及其常委會。

地方政府規章：與有立法權的地方人民代表大會及其常委會同級地方人民政府。包括省級地方人民政府（省、直轄市、民族自治區人民政府）、設區的市級人民政府。

地方立法主體有兩層：

（1）自治區、直轄市人民代表大會及其常委會，同級人民政府。

（2）設區的市人民代表大會及其常委會，同級人民政府。

其中，在立法效力上，同級人民代表大會高於其常委會；人民代表大會及其常委會高於同級政府。相應地，這兩級立法主體在地方立法體係中也有各自的位置。設區的市級人民代表大會及其常委會所立之法須經省級人大常委會批準方可生效。同級地方政府所立規章須報同級人大常委會備案，接受審查。這體現的是法律監督。

（三）地方立法在國家立法體係中的地位

從以上情形可以看出，我國實行的是統一而又多層的立法體製。所謂統一，有兩層含義：一是指法律隻能由全國人民代表大會及其常委會統一製定，隻有全國人民代表大會及其常委會有法律的立法權；二是所有立法都必須以憲法為依據，不得與憲法相抵觸，下位法不得與上位法相抵觸。所謂多層的，是指在保證國家法製統一的前提下，國務院、省級人大及其常委會、國務院各部委、省級人民政府、設區的市人大及其常委會、設區的市級人民政府、可以分別製定行政法規、地方性法規及政府規章。

有人把我國的立法體製概括為“一元兩級多層次”的立法格局。其中，一元是指立法權屬於人民，全國隻有一部體現人民意誌的憲法，任何立法行為都不得與體現人民意誌的憲法相抵觸；兩級是指中央一級和地方級國家權力機關都有立法權，在立法上實行中央與地方相結合，地方立法不得與中央立法相衝突。多層是指中央和地方在立法方麵均實行多類結合與多層並存。在中央，有全國人民代表大會及其常委會立法、有國務院

立法，國務院所屬各部委立法；在地方，有省級人民代表大會及其常委會立法，有同級人民政府立法；有設區的市人民代表大會及其常委會立法，有同級人民政府立法等。

以上所說，大體就是我們國家的立法體係及地方立法在國家立法體係中的定位。在地方立法中，首先是要找準自己的立法定位。

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關於民族自治地方立法

民族自治地方立法不同於地方性法規立法。其在立法主體上僅限於自治區、自治州、自治縣三級人民代表大會，而不包括其常務委員會和同級政府；其在立法形式上多用地方自治條例或單行條例的名稱，前者具有民族自治地方總章程的性質，後者是民族自治地方調整單項事務的規範性文件。具有立法權的民族自治地方人大及其常委會也有製定地方性法規的權力。1985年吉林省延邊朝鮮族自治州製定的《延邊朝鮮族自治州自治條例》是全國第一個自治條例。到目前為止，在自治區一級還沒有製定自治條例的先例。

關於經濟特區立法

《立法法》第74條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，製定法規，在經濟特區範圍內實施。”經濟特區法規是我國地方立法的一種特殊形式。這種立法形式是我國改革開放的產物。自1980年以後，根據全國人民代表大會的授權，廣東省、福建省、海南省以及深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會陸續獲得了特區立法權。經濟特區所在的市人大及其常委會，既可以製定地方性法規，也可以製定經濟特區法規。如果該市所轄地區與經濟特區不完全重合時，其製定的經濟特區法規就隻限於在經濟特區內實施（比如2010年7月前的深圳市寶安區就不屬於經濟特區，在深圳市轄區就不能實施有關經濟特區的法規。2011年5月以後這種情況在各個經濟特區市已經不存在了）。比如，自1992年至2014年年底，深圳市製定了120條左右的經濟特區法規，其中三分之一是借鑒香港和境外法律製定的，具有先行先試的性質；有三分之一是根據特區需要，對國家法律、行政法規進行變通、補充和細化的；另有三分之一是屬於加強法製、保護環境、管理城市等方麵的。

（本章完）