第四節 宋元明清時期的官製與決策及執行

第四節 宋元明清時期的官製與決策及執行

宋元明清時代,是中國封建社會由盛轉衰的時期。封建專製製度進一步得到強化,中央決策依然呈現出皇權與相權矛盾交錯的特征。

一、宋元時代的官製與決策及執行

(一)宋代的中央決策與執行係統

宋朝中央決策係統的一個特點就是,“一切軍政大權最大限度地集中到皇帝”。宋朝中央機構可分為行政、軍事、財政、司法監察和為皇室服務的機構等五個係統。

從行政係統看,最高長官仍為宰相,其特點有二,一是官名變化多,二是權力小於前代。宋初,沿唐後期和五代製度,設中書門下。中書門下設於宮中,又稱政事堂,為正、副宰相治事之所。正宰相稱同中書門下平章事,副宰相稱參知政事,各設一至三人。北宋相權小於前代,遠不如漢、唐。

宋朝寺監設置有太常、宗正、衛尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府九寺,國子、少府、將作、司天、軍器六監。北宋前期九寺六監中,除大理寺、國子監、司天監、都水監、軍器監外,與三省六部情況相仿,名存實亡,職權被其他機構奪取。元豐改製後,撤銷司天監,另設太史局,九寺五監始各專其職,設官職掌,一如唐製。南宋時候,各寺監有所省並,如鴻臚寺、光祿寺並入禮部,衛尉寺、太仆寺並入兵部,少府監、都水監並入工部。

從軍事係統看,北宋中央可稱為樞密院——三衙體製。樞密院是總管全國軍事的最高行政機構,與中書門下並稱二府。樞密院的職責是:“掌軍國機務、兵防、邊備、戎馬之政令,出納密令,以佐邦治。凡侍衛諸班直、內外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事皆掌之。”(《宋史·職官誌二》)樞密院主次官與參知政事同稱“執政官”。宰相與執政官又合稱“宰執”。樞密院下設兵、吏、戶、禮諸房,置都承旨、副都承旨,分管各種具體事務。樞密院有調兵之權,但不直接統領軍隊。掌管禁軍的是三衙。樞密院與三衙互相牽製,從而防止兵變的發生。

從財政係統看,國家財政管理的主要機構是三司(戶部)和內庫。三司或戶部是皇帝間接控製的國家財政機構,內庫則是皇帝直接控製下的財政機構。內庫的主管,多為內臣或專門委派的朝臣,宰相、三司(戶部)皆不得過問。從司法係統看,北宋前期有刑部、大理寺、禦史台和審刑院。大理寺是審判機構,負責詳斷各地奏報案件。刑部掌刑法獄訟。禦史台有推直官和推勘官,負責司法方麵的事務。審刑院設於宮中,有知院事一人和詳議官六人。從監察機構看,最高監察機構仍是禦史台。名義上的最高長官是禦史大夫,隻是作為加官,授予其他官員,真正的長官是禦史中丞。下屬機構與唐朝相同,有台、殿、察三院。宋朝開始台諫合一,即諫官並不單任諫職,也常糾舉彈劾大臣;禦史台禦史除主監察外,也有進言規諫之責,故並稱台諫。

另外,宋代的翰林學士院已經正式成為國家機構;翰林學士待遇優異,地位僅次於正副宰相、樞密使和三司使,為群臣所仰慕。為皇帝服務的宦官機構有入內侍省和內侍省。入內侍省,設都都知、都知、副都知、押班等,掌管宮廷內部生活事務,與皇帝、皇後最為親近。內侍省,設左右班都知、副都知、押班等,掌管殿庭灑掃等雜役。

(二)宋代的地方官製與執行

宋朝地方分路、州(府、軍、監)、縣三級。宋初沿唐製,將全國分為十道。宋太宗至道三年(公元997年),改道為路,凡十五路;仁宗初年,析為十八路;神宗元豐八年(公元1085年),增至二十三路;徽宗時候又增至二十四路;南宋僅存十七路。宋朝的路不同於漢代的州,也不同於唐代的道,具有地方監察區和行政區的雙重性質。路的主要機構設置有安撫使司、轉運使司、提點刑獄司、提舉常平司等。

路下的府、州、軍、監同為一級。一般多稱州,領數縣或十幾個縣;國都、陪都以及皇帝即位前居住過或任過職的州稱府;軍事要衝之地稱軍;鹽鐵礦冶之區稱監(也有隸屬於府州的軍、監,地位相當於縣)。府設知府事,州設知州事,軍設知軍事,監設知監事。州的屬官有錄事、司戶、司理、司法等各曹參軍,分管庶務、戶口、賦役、獄訟、司法等事。地方行政最低一級為縣。縣設令,如以京朝官領縣事,則稱知縣。縣令或知縣負責一縣之民政、財政、獄訟等事,若縣有駐軍,則兼兵馬都監或監押。屬官有主簿和尉。主簿分管官物和簿書,尉在主簿之下,分管訓練弓手,維持治安。令、主簿、尉,常不全置。神宗時,又在20000戶以上的縣設丞擔任縣令的副貳,但南宋時候撤銷。

(三)元代的中央決策係統

元朝統一中國後,國家規模超過漢、唐,蒙古汗國官製已不適應變化了的形勢,為了行使有效的國家管理,蒙古統治者對曆代中原王朝官製,特別是金朝官製,多所借鑒,形成了頗具特色的元朝官製。

元朝中央最重要的機構是中書省、樞密院和禦史台。元朝不采用隋唐確立的三省製度,而是沿用金朝尚書省製度,更名為中書省。中書省是由蒙古汗國時侍衛官必閣赤演化而來,又稱都省,為管理全國政務的最高行政機構。中書省名譽上的長官是中書令,由皇太子兼任,稱“行中書令”或“領中書令”,但並不常設,元代隻有四個皇太子兼任此職。中書省統領六部。六部皆設尚書、侍郎、郎中、員外郎等。樞密院是最高統軍機構。最高長官樞密使,也不常設,實際上的長官是知樞密院事,下設同知樞密院事、樞密副使、僉樞密院事、同僉樞密院事、院判、參議等官。元朝樞密院與宋、金樞密院略有不同,即遇有大征伐,另在用兵處分置行樞密院。禦史台是最高監察機構。設官有禦史大夫、禦史中丞、侍禦史、治書侍禦史。元代禦史台地位高於唐、宋。禦史台直屬機構有殿中司和內察院。殿中司設殿中侍禦史,主管檢查朝廷禮儀、考核京官。內察院設監察禦史,主管刺探舉報各種違法之事,有一定獨立性,稱作天子的耳目之司。元朝還在江南、陝西分設行禦史台。元代禦史台可以自選從總台到肅政廉訪司的官員(需奏皇帝批準),這在曆朝監察官的設置上是絕無僅有的,反映了元朝監察製度的特點。此外,元朝還設有管理宗教事務的各種機構。最重要的是宣政院和崇福司。

(四)元代的地方執行係統

元朝地方有兩個係統,一是行省係統,二是土司係統。行省,即行中書省,也簡稱省。元朝以大都為都城,稱河北、山東、山西之地為“腹裏”,直屬中書省管轄。腹裏之外,分設嶺北、遼陽、河南、陝西、甘肅、四川、雲南、湖廣、江西、江浙等十個行省。“省”,最初是官署名,如中書省。行省是中書省分出來的地方最高一級行政機構,設官同中書省,亦有丞相、平章、右左丞、參知政事、郎中、員外郎、都事等。以後,行省又演化為大行政區的代名詞。行省下是路、府、州、縣。地理位置重要的地方,不論人口數亦可置上路。府的設置不普遍,有的直屬中

書省,有的隸屬於行省,有的隸屬於路。府之下有的直轄州縣,有的不轄州縣。府設達魯花赤、知府(或府尹)為長官,又有同知、判官、推官、知事、提控案牘等員分管各項具體事務。州按所轄民戶多少分為三等,江南、江北標準不一。州設達魯花赤、知州為長官,其他設官如同府製。縣也按所轄民戶多少分為三等。縣設達魯花赤為長官,下設縣尹、縣丞、主簿、尉、典史等官。在比較重要的地方設巡檢司,如浙江行省泉州路設有澎湖巡檢司,管轄澎湖、琉球(今台灣)等地。

土司設置於邊陲少數民族地區。有宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、元帥府、萬戶府、千戶所等機構。設宣慰使、宣撫使、安撫使、招討使、元帥、萬戶、千戶等官,由少數民族首領擔任。有的土司設在行省之內,如湖廣、雲南、遼陽等行省;有的設在行省之外,如維吾爾、吐蕃等。元朝土司的設置,是唐朝羈縻州縣的進一步製度化,以後為明、清兩朝繼承下來,對鞏固祖國的統一很有作用。

元朝以蒙古族為統治民族,把人戶分為蒙古、色目、漢人、南人四等。四等人戶在政治待遇上顯分優劣。高級官員基本上為世襲蒙古、色目貴族和極少數漢人官僚所壟斷,而漢人官僚也往往充任副職。如中書省,右丞相必須是蒙古人,色目人可任左丞相,而漢人隻能任平章政事。有元一代,非蒙古人做丞相的隻有三人。禦史台也是一樣。台端,指禦史大夫。國姓,指蒙古人。至於地方行中書省長官丞相、平章政事,更是非蒙古人不任。元朝還有一個特殊的官名“達魯花赤”,蒙古語“鎮守者”的音譯,按規定由蒙古人(偶有色目人)擔任。中央許多機構,地方路、府、州、縣,非蒙古軍的萬戶府、千戶所,都設有此官。達魯花赤的設置,也體現了強化蒙古貴族統治的特點。

二、明清時代的官製與決策及執行

(一)明代的中央官製係統與決策

明代中央廢除了丞相製度。洪武十三年(公元1380年),明太祖鑒於元末丞相權力很大,足以廢立皇帝,又因本朝丞相胡惟庸擅權撓政,於是在殺掉胡惟庸後,立即宣布廢除中書省,罷丞相不設。從此,長期存在於中國曆史上的宰相製度被廢除了。廢丞相後,明朝中央機構重新進行調整,形成了以六部為主幹,府部院寺(司)分理政務的行政格局。“各部尚書直接向皇帝負責,所有權力都集中於皇帝。”皇帝的權力空前提高。但是由於事務太龐雜,又依宋製設華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學士,備皇帝顧問,“傳旨當筆”,充當秘書,幫助皇帝處理政事,逐漸形成了內閣製度。明中葉以後,主持閣務的大學士稱首輔,其餘稱次輔、群輔。內閣的職責是“獻替可否,奉陳規誨,點檢題奏,票擬批答”(《明史·職官誌》),成為國家的中樞政務機構。

都察院是明代的最高監察機構。洪武十五年(公元1382年)始置都察院。設左右都禦史、左右副都禦史、左右僉都禦史,以及按行省劃分的十三道監察禦史(簡稱禦史)。都察院稱風憲衙門,以肅政飭法為職。都禦史與六部尚書地位相同,合稱“七卿”。禦史品秩不高,但很有權威。其中巡按禦史是代天子巡視地方,有考察、彈劾地方各級官長的權力,重要的情況奏請皇帝裁斷,一般的事情可以自行處理。此外,還有通政使司。這是明朝創設的機構。掌管出納帝命,受理內外章疏,被稱作是天子的“喉舌之司”。七卿加上大理寺卿、通政使,合稱“九卿”。

宦官衙門淩駕於政府機構之上。明朝宦官機構稱二十四衙門,由十二監四司八局組成。二十四衙門在洪武末年基本形成,永樂時候開始用宦官刺探軍民隱事。宣德以後,為了製約內閣票擬,司禮監地位提高,成為二十四衙門之首。司禮監代替皇帝用紅筆批示內閣的票擬叫“批紅”,代傳皇帝的命令叫“中旨”。司禮監還控製東廠和錦衣衛等特務機構。明中葉以後,錦衣衛常常由司禮監私人出任,所以廠衛相結,構成獨立而又完整的司法監察係統。在中國曆史上,明朝宦官機構之龐大,設置之完備,是空前絕後的,並足以與官僚機構相匹敵。在皇帝有所作為的情況下,兩個係統有相互製衡的作用,從而加強皇權。相反,當皇帝怠政或濫用權力的時候,兩個係統則此消彼長。由於宦官是皇帝的家奴,距皇帝更近,所以即使有權臣控製朝局,宦官力量也聚而不散,隱而未衰。

另外,明代在北京、南京各設一套中央機構。兩京機構有相同之處,如南京除不設內閣外,也設有五府、六部、都察院、大理寺、通政使司等機構,官員品級也完全一樣。不同的是,南京各機構定員少於北京,正官一般不設左職。屬官不僅設員少,而且常不全設,責權也小於北京。

(二)明代的地方執行係統

明朝地方省級組織設都布按三司。“布”,指承宣布政使司,簡稱布政司,主管一省民政、財政,設左右布政使、左右參議、左右參政等正官。“按”,是指提刑按察使司,簡稱按察司,主管一省司法和監察。“都”,指都指揮使司,簡稱都司,掌管衛所。明朝都布按三司分理地方軍政事務,意義在於它們是替中央承宣布政,不是分權給地方,不像元朝行中書省那樣無所不統。三司之間互不統屬,布政司多受命於吏部、戶部,按察司多受命於都察院、刑部,都司統於五府,受命於兵部。但邊區所設都司衛所又與內地不同,不完全是軍事組織,主要是行政單位,官員由少數民族首領擔任。

省級以下分府、州、縣三級,既是行政區,又是官署名。府、州、縣各設知府、知州、知縣為長官。北京所在地稱順天府,南京所在地稱應天府,長官稱尹。明朝兩京府的官員列入中央係統。府、州、縣又有佐官和負責具體事務的官員。知府的佐官有同知、通判、推官。知州的佐官有同知、判官。知縣的佐官有縣丞、主簿。明朝地方官吏的分工比前朝更加細密。

明朝通過督撫加強對地方的控製。“撫”,指巡撫,永樂間派朝臣出巡地方,於是產生了巡撫製度。宣德時,各省常設巡撫漸成定製。巡撫是“巡行天下,撫治軍民”的意思。“督”是指總督,或稱總製、總理,分專務和地方兩種。督撫是中央派員,皆加都察院正官銜。目的是以文臣鉗製武臣,協調各省、各(軍)鎮及省內三司間的關係,統一事權,防止互不相屬,運轉不靈。

(三)清代的中央官製係統與決策

清朝中央機構仍設內閣、六部、都察院及各卿寺。“清承明製,但注入了滿洲傳統的家長製和奴隸製的殘餘,因而皇權更為集中,也更加專製。”清朝內閣雖居百官之首,但權力又遜於明朝。因為清初政務中心是議政王大臣會議。議政王大臣會議,是清朝初期滿洲親貴大臣商討並決定軍國大政的一種形式,稱為“國議”。清朝入關後,議政王大臣會議仍握有很大權力,內閣隻不過負責一般例行的票擬。清聖祖親政後,在宮內設南書房,選翰林官入內當值。入值者得參與機密,擬寫諭旨,於是內閣之權又分於南書房。雍正七年(公元1729年),清世宗設軍需房,

不久改名軍機處。軍機處本是秉承皇帝意旨指示軍事機宜的機構。清高宗即位,改名總理處,後仍複舊名。軍機大臣由皇帝從滿、漢大學士和各部、院、寺長官中特簡,或由軍機章京升任。軍機大臣之間無統屬關係,以品高資深者為班首。軍機處總的職責是“掌軍國大政,以讚機務”。自軍機處成立後,皇帝對中央及地方機構或官吏有所指示,都由軍機處起草諭旨,皇帝閱定後,可以公開宣示的交內閣頒發,稱作明發;機密的或個別諭行的由軍機處封寄,稱作廷寄。軍機大臣秉承皇帝的意誌行事,內閣無權過問,表明君主集權達到空前的高度,曆史上的宰相製度被徹底消除了。清代六部之設,與明朝相同。但有三點變化。一是六部之官為複職,即有一漢員,必有一滿員。二是所屬機構有部分調整。另外,都察院也與明朝相仿。都察院與刑部、大理寺仍稱三法司。都禦史與六部尚書合稱七卿。九卿的設置也與明朝相同。

在中央機構中,屬於清朝特設的機構還有理藩院和內務府。理藩院是清朝管理內外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少數民族事務的機構。此外,理藩院還掌管一部分屬國及其他外國交往事宜。另一部分由禮部掌管。內務府全稱總管內務府衙門,清朝定都北京後即設。內務府主管宮禁事務,凡皇帝的衣食住行,皆由該府承辦。內務府是清朝最龐大的機構,設官也最多,僅職官就有3000多人。清朝設置內務府的意義,在於把宦官納入內務府係統,從而杜絕了中國曆史上宦官專權的現象。

(四)清代的地方執行係統

清朝地方分本部和邊區兩類。本部在明朝十三省的基礎上發展為十八省。各省設布政司、按察司和提督學道。省下有府、縣兩級。知府、知縣主管一府一縣之政令。

清朝督撫也分地方、專務兩種。地方總督不同於明朝,是常設的地方官。明朝地方總督主要管軍事,清朝地方總督則“掌厘治軍民,綜製文武,察舉官吏,修飭封疆”(《清史稿·職官誌三》),當時人稱作封疆大吏。清朝在邊區設將軍、都統、大臣等官。清朝把關外東北地區,分盛京、吉林、黑龍江三個政區,各設盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍。內蒙古設察哈爾都統、熱河都統、綏遠將軍和歸化城副都統,下分科爾沁等二十四部、四十九旗。每旗設紮薩克,為世襲之官。各旗之上有盟,有哲裏木等六盟。盟設盟長,管理一盟事務。外蒙古設烏裏雅蘇台將軍。下設參讚大臣二人,其中一人由蒙古王公充任。掌管喀爾喀四部及唐努烏梁海之軍政。乾隆時,又增設科布多參讚大臣,掌管杜爾伯特等八部軍政。喀爾喀四部及杜爾伯特等部,各設副將軍,由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之設,與內蒙古相同。青海蒙古在西寧設辦事大臣,轄和碩特等五部二十九旗。旗設紮薩克,各旗會盟由辦事大臣主持。新疆地區設伊犁將軍為最高官位。各地又設都統、辦事大臣、參讚大臣、領隊大臣等。光緒十年(公元1884年),新疆改行省,設巡撫,僅保留伊犁將軍和塔爾巴哈台(今塔城)參讚大臣。建行省後,各城改為府、縣。西藏地區設辦事大臣,初設二人,後改辦事大臣一人,幫辦大臣一人。西藏辦事大臣簡稱駐藏大臣。駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼共管西藏事務。

上述邊區的將軍、都統、大臣,都由皇帝從滿族貴族中選派,秉承皇帝意旨行事,其職權與內地總督相似。此外,清朝還在雲南、貴州、廣西、四川、西藏、甘肅、青海七省少數民族地區設土官,以當地少數民族首領擔任。文職有土知府、土知州、土知縣等,隸吏部;武職有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶、百戶等,隸兵部,皆為世襲之官。雍正、乾隆時,進行“改土歸流”,即照內地管理方式設地方官。但並不徹底,有些地方土官仍然保持下來。

另外,清朝統軍極為特殊,既沒有宋、元的樞密院,也沒有明朝的五軍都督府,兵部也僅能管到綠營武職的任免,因為乾隆以前的皇帝都是親自統軍的。清朝統一後,軍隊主要由八旗和綠營兩部分組成。

1912年1月1日,中華民國在南京成立,孫中山就任中華民國臨時大總統。2月12日,清朝最後一個封建君主宣統皇帝下詔退位。至此,延綿2000多年的封建君主專製政體被推翻了。

(五)皇權決策與執行中的困境

從總體上看,中國封建時代的國家權力運作可以分為“皇帝支配、中央官僚行政、地方官僚行政三個部分”。封建時代的皇權(有時候並不一定是皇帝本人)處於國家決策的最核心,這一點是肯定的。但是,這一核心也會旁落到包括宦官在內的皇帝近臣手中,此時的皇權就會成為這些近臣們實現自我意誌的工具。一般情況下,皇帝決策的質量和執行力度,首先取決於皇帝及其核心幕僚的決策水平。當然,皇帝的決策能夠得到有效的執行,這要看人財物等客觀條件是否允許、製度設計是否科學、官員執行是否到位、皇帝能否始終予以關注等因素。

眾所周知,皇帝決策所依據的各種信息,是通過內朝、外朝的官員,以及基層官吏上報的信息。這些信息無疑是經過了很多加工的,很難保證準確全麵地反映實際情況。而且,再加上大小官員們的故意歪曲,皇帝據此作出的決策質量就可想而知了。

總之,皇權的決策質量及其執行效果,在很大程度上取決於它的職官體係。然而,實際情況往往像黃仁宇在《萬曆十五年》中描述的那樣:

“中樞的管理又被官僚習氣所掣肘,這是中央集權很難避免的結果。中央對很多邊遠縣份的實際情形無法直接獲知,隻能依賴地方官的報告。這種文書從地方送達中樞就常常需要一個月。執筆者鋪陳情事,動輒使用自古以來最為華麗的辭藻,可是他們卻足不出戶,所引用的統計資料也許已經一百年沒有修訂過。中樞的大廈坐落在無數含糊曖昧所疊砌的基礎之上,於是就必須找出自己的行政管理辦法。……凡是發生事故,中樞之是否能作深入的調查研究已無關宏旨,上級總可以歸罪於下級地方官。周密的調查既費周折,而如果受罰者又提出證據為自己辯護,如所出事情,在他到任之前滋生,或者其差錯在於鄰府鄰縣,或者由於上級指示錯誤,則法庭也無法結案。案懸不結,責任不明,必將破壞全部文官機構的規律,失去以後賞罰的標準。……本朝(指明朝——引者注)曆史上最嚴格的數次考察,曾使兩千多文官停職降級。在當政者來說,沒有這樣的辦法,朝廷上就無法去舊迎新;在被考核的文官來說,這樣大批的斥退的確令人寒心,於是他們更要互相照顧,以作為保護安全的必要手段。各式各樣的社會關係也使他們結成小集團。……各派係的主要人物亦即後台老板就有提拔新進的義務;私人的困難,可以協助解決,錯誤也可以掩飾。被提拔的和被幫助的當然會對後台老板效忠賣力,終身不渝。”

就這樣,看似至高無上、肅穆莊嚴的皇帝決策,被這種曲折複雜的官吏係統折射,最後也就失去了應有的鋒芒和效用,這也是曆代皇權“決策—執行”體製的普遍悲劇。

(本章完)