第四節 宋元明清時期的官製與決策及執行

第四節 宋元明清時期的官製與決策及執行

宋元明清時代，是中國封建社會由盛轉衰的時期。封建專製製度進一步得到強化，中央決策依然呈現出皇權與相權矛盾交錯的特征。

一、宋元時代的官製與決策及執行

（一）宋代的中央決策與執行係統

宋朝中央決策係統的一個特點就是，“一切軍政大權最大限度地集中到皇帝”。宋朝中央機構可分為行政、軍事、財政、司法監察和為皇室服務的機構等五個係統。

從行政係統看，最高長官仍為宰相，其特點有二，一是官名變化多，二是權力小於前代。宋初，沿唐後期和五代製度，設中書門下。中書門下設於宮中，又稱政事堂，為正、副宰相治事之所。正宰相稱同中書門下平章事，副宰相稱參知政事，各設一至三人。北宋相權小於前代，遠不如漢、唐。

宋朝寺監設置有太常、宗正、衛尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府九寺，國子、少府、將作、司天、軍器六監。北宋前期九寺六監中，除大理寺、國子監、司天監、都水監、軍器監外，與三省六部情況相仿，名存實亡，職權被其他機構奪取。元豐改製後，撤銷司天監，另設太史局，九寺五監始各專其職，設官職掌，一如唐製。南宋時候，各寺監有所省並，如鴻臚寺、光祿寺並入禮部，衛尉寺、太仆寺並入兵部，少府監、都水監並入工部。

從軍事係統看，北宋中央可稱為樞密院——三衙體製。樞密院是總管全國軍事的最高行政機構，與中書門下並稱二府。樞密院的職責是：“掌軍國機務、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密令，以佐邦治。凡侍衛諸班直、內外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事皆掌之。”（《宋史·職官誌二》）樞密院主次官與參知政事同稱“執政官”。宰相與執政官又合稱“宰執”。樞密院下設兵、吏、戶、禮諸房，置都承旨、副都承旨，分管各種具體事務。樞密院有調兵之權，但不直接統領軍隊。掌管禁軍的是三衙。樞密院與三衙互相牽製，從而防止兵變的發生。

從財政係統看，國家財政管理的主要機構是三司（戶部）和內庫。三司或戶部是皇帝間接控製的國家財政機構，內庫則是皇帝直接控製下的財政機構。內庫的主管，多為內臣或專門委派的朝臣，宰相、三司（戶部）皆不得過問。從司法係統看，北宋前期有刑部、大理寺、禦史台和審刑院。大理寺是審判機構，負責詳斷各地奏報案件。刑部掌刑法獄訟。禦史台有推直官和推勘官，負責司法方麵的事務。審刑院設於宮中，有知院事一人和詳議官六人。從監察機構看，最高監察機構仍是禦史台。名義上的最高長官是禦史大夫，隻是作為加官，授予其他官員，真正的長官是禦史中丞。下屬機構與唐朝相同，有台、殿、察三院。宋朝開始台諫合一，即諫官並不單任諫職，也常糾舉彈劾大臣；禦史台禦史除主監察外，也有進言規諫之責，故並稱台諫。

另外，宋代的翰林學士院已經正式成為國家機構；翰林學士待遇優異，地位僅次於正副宰相、樞密使和三司使，為群臣所仰慕。為皇帝服務的宦官機構有入內侍省和內侍省。入內侍省，設都都知、都知、副都知、押班等，掌管宮廷內部生活事務，與皇帝、皇後最為親近。內侍省，設左右班都知、副都知、押班等，掌管殿庭灑掃等雜役。

（二）宋代的地方官製與執行

宋朝地方分路、州（府、軍、監）、縣三級。宋初沿唐製，將全國分為十道。宋太宗至道三年（公元997年），改道為路，凡十五路；仁宗初年，析為十八路；神宗元豐八年（公元1085年），增至二十三路；徽宗時候又增至二十四路；南宋僅存十七路。宋朝的路不同於漢代的州，也不同於唐代的道，具有地方監察區和行政區的雙重性質。路的主要機構設置有安撫使司、轉運使司、提點刑獄司、提舉常平司等。

路下的府、州、軍、監同為一級。一般多稱州，領數縣或十幾個縣；國都、陪都以及皇帝即位前居住過或任過職的州稱府；軍事要衝之地稱軍；鹽鐵礦冶之區稱監（也有隸屬於府州的軍、監，地位相當於縣）。府設知府事，州設知州事，軍設知軍事，監設知監事。州的屬官有錄事、司戶、司理、司法等各曹參軍，分管庶務、戶口、賦役、獄訟、司法等事。地方行政最低一級為縣。縣設令，如以京朝官領縣事，則稱知縣。縣令或知縣負責一縣之民政、財政、獄訟等事，若縣有駐軍，則兼兵馬都監或監押。屬官有主簿和尉。主簿分管官物和簿書，尉在主簿之下，分管訓練弓手，維持治安。令、主簿、尉，常不全置。神宗時，又在20000戶以上的縣設丞擔任縣令的副貳，但南宋時候撤銷。

（三）元代的中央決策係統

元朝統一中國後，國家規模超過漢、唐，蒙古汗國官製已不適應變化了的形勢，為了行使有效的國家管理，蒙古統治者對曆代中原王朝官製，特別是金朝官製，多所借鑒，形成了頗具特色的元朝官製。

元朝中央最重要的機構是中書省、樞密院和禦史台。元朝不采用隋唐確立的三省製度，而是沿用金朝尚書省製度，更名為中書省。中書省是由蒙古汗國時侍衛官必閣赤演化而來，又稱都省，為管理全國政務的最高行政機構。中書省名譽上的長官是中書令，由皇太子兼任，稱“行中書令”或“領中書令”，但並不常設，元代隻有四個皇太子兼任此職。中書省統領六部。六部皆設尚書、侍郎、郎中、員外郎等。樞密院是最高統軍機構。最高長官樞密使，也不常設，實際上的長官是知樞密院事，下設同知樞密院事、樞密副使、僉樞密院事、同僉樞密院事、院判、參議等官。元朝樞密院與宋、金樞密院略有不同，即遇有大征伐，另在用兵處分置行樞密院。禦史台是最高監察機構。設官有禦史大夫、禦史中丞、侍禦史、治書侍禦史。元代禦史台地位高於唐、宋。禦史台直屬機構有殿中司和內察院。殿中司設殿中侍禦史，主管檢查朝廷禮儀、考核京官。內察院設監察禦史，主管刺探舉報各種違法之事，有一定獨立性，稱作天子的耳目之司。元朝還在江南、陝西分設行禦史台。元代禦史台可以自選從總台到肅政廉訪司的官員（需奏皇帝批準），這在曆朝監察官的設置上是絕無僅有的，反映了元朝監察製度的特點。此外，元朝還設有管理宗教事務的各種機構。最重要的是宣政院和崇福司。

（四）元代的地方執行係統

元朝地方有兩個係統，一是行省係統，二是土司係統。行省，即行中書省，也簡稱省。元朝以大都為都城，稱河北、山東、山西之地為“腹裏”，直屬中書省管轄。腹裏之外，分設嶺北、遼陽、河南、陝西、甘肅、四川、雲南、湖廣、江西、江浙等十個行省。“省”，最初是官署名，如中書省。行省是中書省分出來的地方最高一級行政機構，設官同中書省，亦有丞相、平章、右左丞、參知政事、郎中、員外郎、都事等。以後，行省又演化為大行政區的代名詞。行省下是路、府、州、縣。地理位置重要的地方，不論人口數亦可置上路。府的設置不普遍，有的直屬中

書省，有的隸屬於行省，有的隸屬於路。府之下有的直轄州縣，有的不轄州縣。府設達魯花赤、知府（或府尹）為長官，又有同知、判官、推官、知事、提控案牘等員分管各項具體事務。州按所轄民戶多少分為三等，江南、江北標準不一。州設達魯花赤、知州為長官，其他設官如同府製。縣也按所轄民戶多少分為三等。縣設達魯花赤為長官，下設縣尹、縣丞、主簿、尉、典史等官。在比較重要的地方設巡檢司，如浙江行省泉州路設有澎湖巡檢司，管轄澎湖、琉球（今台灣）等地。

土司設置於邊陲少數民族地區。有宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、元帥府、萬戶府、千戶所等機構。設宣慰使、宣撫使、安撫使、招討使、元帥、萬戶、千戶等官，由少數民族首領擔任。有的土司設在行省之內，如湖廣、雲南、遼陽等行省；有的設在行省之外，如維吾爾、吐蕃等。元朝土司的設置，是唐朝羈縻州縣的進一步製度化，以後為明、清兩朝繼承下來，對鞏固祖國的統一很有作用。

元朝以蒙古族為統治民族，把人戶分為蒙古、色目、漢人、南人四等。四等人戶在政治待遇上顯分優劣。高級官員基本上為世襲蒙古、色目貴族和極少數漢人官僚所壟斷，而漢人官僚也往往充任副職。如中書省，右丞相必須是蒙古人，色目人可任左丞相，而漢人隻能任平章政事。有元一代，非蒙古人做丞相的隻有三人。禦史台也是一樣。台端，指禦史大夫。國姓，指蒙古人。至於地方行中書省長官丞相、平章政事，更是非蒙古人不任。元朝還有一個特殊的官名“達魯花赤”，蒙古語“鎮守者”的音譯，按規定由蒙古人（偶有色目人）擔任。中央許多機構，地方路、府、州、縣，非蒙古軍的萬戶府、千戶所，都設有此官。達魯花赤的設置，也體現了強化蒙古貴族統治的特點。

二、明清時代的官製與決策及執行

（一）明代的中央官製係統與決策

明代中央廢除了丞相製度。洪武十三年（公元1380年），明太祖鑒於元末丞相權力很大，足以廢立皇帝，又因本朝丞相胡惟庸擅權撓政，於是在殺掉胡惟庸後，立即宣布廢除中書省，罷丞相不設。從此，長期存在於中國曆史上的宰相製度被廢除了。廢丞相後，明朝中央機構重新進行調整，形成了以六部為主幹，府部院寺（司）分理政務的行政格局。“各部尚書直接向皇帝負責，所有權力都集中於皇帝。”皇帝的權力空前提高。但是由於事務太龐雜，又依宋製設華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學士，備皇帝顧問，“傳旨當筆”，充當秘書，幫助皇帝處理政事，逐漸形成了內閣製度。明中葉以後，主持閣務的大學士稱首輔，其餘稱次輔、群輔。內閣的職責是“獻替可否，奉陳規誨，點檢題奏，票擬批答”（《明史·職官誌》），成為國家的中樞政務機構。

都察院是明代的最高監察機構。洪武十五年（公元1382年）始置都察院。設左右都禦史、左右副都禦史、左右僉都禦史，以及按行省劃分的十三道監察禦史（簡稱禦史）。都察院稱風憲衙門，以肅政飭法為職。都禦史與六部尚書地位相同，合稱“七卿”。禦史品秩不高，但很有權威。其中巡按禦史是代天子巡視地方，有考察、彈劾地方各級官長的權力，重要的情況奏請皇帝裁斷，一般的事情可以自行處理。此外，還有通政使司。這是明朝創設的機構。掌管出納帝命，受理內外章疏，被稱作是天子的“喉舌之司”。七卿加上大理寺卿、通政使，合稱“九卿”。

宦官衙門淩駕於政府機構之上。明朝宦官機構稱二十四衙門，由十二監四司八局組成。二十四衙門在洪武末年基本形成，永樂時候開始用宦官刺探軍民隱事。宣德以後，為了製約內閣票擬，司禮監地位提高，成為二十四衙門之首。司禮監代替皇帝用紅筆批示內閣的票擬叫“批紅”，代傳皇帝的命令叫“中旨”。司禮監還控製東廠和錦衣衛等特務機構。明中葉以後，錦衣衛常常由司禮監私人出任，所以廠衛相結，構成獨立而又完整的司法監察係統。在中國曆史上，明朝宦官機構之龐大，設置之完備，是空前絕後的，並足以與官僚機構相匹敵。在皇帝有所作為的情況下，兩個係統有相互製衡的作用，從而加強皇權。相反，當皇帝怠政或濫用權力的時候，兩個係統則此消彼長。由於宦官是皇帝的家奴，距皇帝更近，所以即使有權臣控製朝局，宦官力量也聚而不散，隱而未衰。

另外，明代在北京、南京各設一套中央機構。兩京機構有相同之處，如南京除不設內閣外，也設有五府、六部、都察院、大理寺、通政使司等機構，官員品級也完全一樣。不同的是，南京各機構定員少於北京，正官一般不設左職。屬官不僅設員少，而且常不全設，責權也小於北京。

（二）明代的地方執行係統

明朝地方省級組織設都布按三司。“布”，指承宣布政使司，簡稱布政司，主管一省民政、財政，設左右布政使、左右參議、左右參政等正官。“按”，是指提刑按察使司，簡稱按察司，主管一省司法和監察。“都”，指都指揮使司，簡稱都司，掌管衛所。明朝都布按三司分理地方軍政事務，意義在於它們是替中央承宣布政，不是分權給地方，不像元朝行中書省那樣無所不統。三司之間互不統屬，布政司多受命於吏部、戶部，按察司多受命於都察院、刑部，都司統於五府，受命於兵部。但邊區所設都司衛所又與內地不同，不完全是軍事組織，主要是行政單位，官員由少數民族首領擔任。

省級以下分府、州、縣三級，既是行政區，又是官署名。府、州、縣各設知府、知州、知縣為長官。北京所在地稱順天府，南京所在地稱應天府，長官稱尹。明朝兩京府的官員列入中央係統。府、州、縣又有佐官和負責具體事務的官員。知府的佐官有同知、通判、推官。知州的佐官有同知、判官。知縣的佐官有縣丞、主簿。明朝地方官吏的分工比前朝更加細密。

明朝通過督撫加強對地方的控製。“撫”，指巡撫，永樂間派朝臣出巡地方，於是產生了巡撫製度。宣德時，各省常設巡撫漸成定製。巡撫是“巡行天下，撫治軍民”的意思。“督”是指總督，或稱總製、總理，分專務和地方兩種。督撫是中央派員，皆加都察院正官銜。目的是以文臣鉗製武臣，協調各省、各（軍）鎮及省內三司間的關係，統一事權，防止互不相屬，運轉不靈。

（三）清代的中央官製係統與決策

清朝中央機構仍設內閣、六部、都察院及各卿寺。“清承明製，但注入了滿洲傳統的家長製和奴隸製的殘餘，因而皇權更為集中，也更加專製。”清朝內閣雖居百官之首，但權力又遜於明朝。因為清初政務中心是議政王大臣會議。議政王大臣會議，是清朝初期滿洲親貴大臣商討並決定軍國大政的一種形式，稱為“國議”。清朝入關後，議政王大臣會議仍握有很大權力，內閣隻不過負責一般例行的票擬。清聖祖親政後，在宮內設南書房，選翰林官入內當值。入值者得參與機密，擬寫諭旨，於是內閣之權又分於南書房。雍正七年（公元1729年），清世宗設軍需房，

不久改名軍機處。軍機處本是秉承皇帝意旨指示軍事機宜的機構。清高宗即位，改名總理處，後仍複舊名。軍機大臣由皇帝從滿、漢大學士和各部、院、寺長官中特簡，或由軍機章京升任。軍機大臣之間無統屬關係，以品高資深者為班首。軍機處總的職責是“掌軍國大政，以讚機務”。自軍機處成立後，皇帝對中央及地方機構或官吏有所指示，都由軍機處起草諭旨，皇帝閱定後，可以公開宣示的交內閣頒發，稱作明發；機密的或個別諭行的由軍機處封寄，稱作廷寄。軍機大臣秉承皇帝的意誌行事，內閣無權過問，表明君主集權達到空前的高度，曆史上的宰相製度被徹底消除了。清代六部之設，與明朝相同。但有三點變化。一是六部之官為複職，即有一漢員，必有一滿員。二是所屬機構有部分調整。另外，都察院也與明朝相仿。都察院與刑部、大理寺仍稱三法司。都禦史與六部尚書合稱七卿。九卿的設置也與明朝相同。

在中央機構中，屬於清朝特設的機構還有理藩院和內務府。理藩院是清朝管理內外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少數民族事務的機構。此外，理藩院還掌管一部分屬國及其他外國交往事宜。另一部分由禮部掌管。內務府全稱總管內務府衙門，清朝定都北京後即設。內務府主管宮禁事務，凡皇帝的衣食住行，皆由該府承辦。內務府是清朝最龐大的機構，設官也最多，僅職官就有3000多人。清朝設置內務府的意義，在於把宦官納入內務府係統，從而杜絕了中國曆史上宦官專權的現象。

（四）清代的地方執行係統

清朝地方分本部和邊區兩類。本部在明朝十三省的基礎上發展為十八省。各省設布政司、按察司和提督學道。省下有府、縣兩級。知府、知縣主管一府一縣之政令。

清朝督撫也分地方、專務兩種。地方總督不同於明朝，是常設的地方官。明朝地方總督主要管軍事，清朝地方總督則“掌厘治軍民，綜製文武，察舉官吏，修飭封疆”（《清史稿·職官誌三》），當時人稱作封疆大吏。清朝在邊區設將軍、都統、大臣等官。清朝把關外東北地區，分盛京、吉林、黑龍江三個政區，各設盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍。內蒙古設察哈爾都統、熱河都統、綏遠將軍和歸化城副都統，下分科爾沁等二十四部、四十九旗。每旗設紮薩克，為世襲之官。各旗之上有盟，有哲裏木等六盟。盟設盟長，管理一盟事務。外蒙古設烏裏雅蘇台將軍。下設參讚大臣二人，其中一人由蒙古王公充任。掌管喀爾喀四部及唐努烏梁海之軍政。乾隆時，又增設科布多參讚大臣，掌管杜爾伯特等八部軍政。喀爾喀四部及杜爾伯特等部，各設副將軍，由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之設，與內蒙古相同。青海蒙古在西寧設辦事大臣，轄和碩特等五部二十九旗。旗設紮薩克，各旗會盟由辦事大臣主持。新疆地區設伊犁將軍為最高官位。各地又設都統、辦事大臣、參讚大臣、領隊大臣等。光緒十年（公元1884年），新疆改行省，設巡撫，僅保留伊犁將軍和塔爾巴哈台（今塔城）參讚大臣。建行省後，各城改為府、縣。西藏地區設辦事大臣，初設二人，後改辦事大臣一人，幫辦大臣一人。西藏辦事大臣簡稱駐藏大臣。駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼共管西藏事務。

上述邊區的將軍、都統、大臣，都由皇帝從滿族貴族中選派，秉承皇帝意旨行事，其職權與內地總督相似。此外，清朝還在雲南、貴州、廣西、四川、西藏、甘肅、青海七省少數民族地區設土官，以當地少數民族首領擔任。文職有土知府、土知州、土知縣等，隸吏部；武職有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶、百戶等，隸兵部，皆為世襲之官。雍正、乾隆時，進行“改土歸流”，即照內地管理方式設地方官。但並不徹底，有些地方土官仍然保持下來。

另外，清朝統軍極為特殊，既沒有宋、元的樞密院，也沒有明朝的五軍都督府，兵部也僅能管到綠營武職的任免，因為乾隆以前的皇帝都是親自統軍的。清朝統一後，軍隊主要由八旗和綠營兩部分組成。

1912年1月1日，中華民國在南京成立，孫中山就任中華民國臨時大總統。2月12日，清朝最後一個封建君主宣統皇帝下詔退位。至此，延綿2000多年的封建君主專製政體被推翻了。

（五）皇權決策與執行中的困境

從總體上看，中國封建時代的國家權力運作可以分為“皇帝支配、中央官僚行政、地方官僚行政三個部分”。封建時代的皇權（有時候並不一定是皇帝本人）處於國家決策的最核心，這一點是肯定的。但是，這一核心也會旁落到包括宦官在內的皇帝近臣手中，此時的皇權就會成為這些近臣們實現自我意誌的工具。一般情況下，皇帝決策的質量和執行力度，首先取決於皇帝及其核心幕僚的決策水平。當然，皇帝的決策能夠得到有效的執行，這要看人財物等客觀條件是否允許、製度設計是否科學、官員執行是否到位、皇帝能否始終予以關注等因素。

眾所周知，皇帝決策所依據的各種信息，是通過內朝、外朝的官員，以及基層官吏上報的信息。這些信息無疑是經過了很多加工的，很難保證準確全麵地反映實際情況。而且，再加上大小官員們的故意歪曲，皇帝據此作出的決策質量就可想而知了。

總之，皇權的決策質量及其執行效果，在很大程度上取決於它的職官體係。然而，實際情況往往像黃仁宇在《萬曆十五年》中描述的那樣：

“中樞的管理又被官僚習氣所掣肘，這是中央集權很難避免的結果。中央對很多邊遠縣份的實際情形無法直接獲知，隻能依賴地方官的報告。這種文書從地方送達中樞就常常需要一個月。執筆者鋪陳情事，動輒使用自古以來最為華麗的辭藻，可是他們卻足不出戶，所引用的統計資料也許已經一百年沒有修訂過。中樞的大廈坐落在無數含糊曖昧所疊砌的基礎之上，於是就必須找出自己的行政管理辦法。……凡是發生事故，中樞之是否能作深入的調查研究已無關宏旨，上級總可以歸罪於下級地方官。周密的調查既費周折，而如果受罰者又提出證據為自己辯護，如所出事情，在他到任之前滋生，或者其差錯在於鄰府鄰縣，或者由於上級指示錯誤，則法庭也無法結案。案懸不結，責任不明，必將破壞全部文官機構的規律，失去以後賞罰的標準。……本朝（指明朝——引者注）曆史上最嚴格的數次考察，曾使兩千多文官停職降級。在當政者來說，沒有這樣的辦法，朝廷上就無法去舊迎新；在被考核的文官來說，這樣大批的斥退的確令人寒心，於是他們更要互相照顧，以作為保護安全的必要手段。各式各樣的社會關係也使他們結成小集團。……各派係的主要人物亦即後台老板就有提拔新進的義務；私人的困難，可以協助解決，錯誤也可以掩飾。被提拔的和被幫助的當然會對後台老板效忠賣力，終身不渝。”

就這樣，看似至高無上、肅穆莊嚴的皇帝決策，被這種曲折複雜的官吏係統折射，最後也就失去了應有的鋒芒和效用，這也是曆代皇權“決策—執行”體製的普遍悲劇。

（本章完）