第三節 從“維穩”到“服務”
第三節 從“維穩”到“服務”
一、“民生110”的產生
“民生110”在邵武市產生有其深厚的曆史基礎。邵武市委書記武勇談到“民生110”產生的契機時說了三件事。
第一件事是他到邵武工作不久，一次與公安局長走在大街上，親眼目睹一個年輕人走到一個賣西瓜的攤點上，抱起一個西瓜轉身就走，小攤販追上前去，年輕人立刻抽出一把砍刀，對攤主吼道“你要錢還是要命”，隨後大搖大擺地走了。20世紀初，正是城市化進程加速發展的時候，大量的勞動力湧入城市，一些成為城市建設的基礎力量，為城市的發展做出了巨大貢獻，另外一些卻在城市裏遊手好閑，形成各種幫派、團夥。他們在城市裏打架鬥毆、欺行霸市，嚴重擾亂社會秩序。經過布控和打擊，邵武市公安局摧毀了多個幫派組織，維護了社會的安定穩定。同時，市委市政府也深刻反思，打擊畢竟是一陣子的事，必須拿出一套長治久安的辦法。因此，市委市政府下定決心，於2006年組建了城市綜合管理公司，招錄的對象是本地退伍軍人，實行軍事化管理，主動開展治安巡邏，參與搶險救災、突發事件處置。隊員每三人一組，晝夜巡邏在城市的大街小巷，在城市管理中發揮了極為重要的作用。有了這支隊伍，百姓安心安寧，邵武群眾社會治安滿意率和安全感連續七年居福建省前列、南平第一，被市民親切地稱為“吉祥三寶”。
“吉祥三寶”
第二件事是，2010年3月23日早上7點20分左右，正逢孩子上學的時間，福建南平延平區實驗小學門口，一名男子手持25公分長的砍刀，連續砍傷13名小學生，其中7女6男，造成8死5傷的慘重後果。行凶者名叫鄭明聲，是南平當地一個社區醫院的醫生，因患有精神疾病於2009年被解聘。這件砍殺小學生的案件造成的社會影響是極其惡劣的。這時，市委書記武勇恰好收到一封來自一個精神病家庭的求助信，信上說，家中有一個精神病人，拖累了整個家庭，一個家有這樣的一個人就什麽都幹不成了，全家人所有精力都要投入到病患身上，而且還難以保證病患不會跑出去對其他群眾造成危害，誰也不能保證這是不是下一個鄭明聲。於是，市委領導班子下定決心，建立了易肇事肇禍人管控中心，摸索出了“五個統一”運作機製，即“統一排查、統一評估、統一救治、統一保障、統一跟蹤”，為精神病人家庭和社會安定帶來了希望，這個做法得到上級領導單位的充分肯定。
第三件事是，在一次書記市長接訪日上，市委書記武勇接訪了一位農村婦女，這個婦女反映同村人的造福工程補助款都拿到了，為什麽她家的拿不到，因為不相信村裏麵的解釋，她就多次到信訪局上訪，一口認定村裏對她有意見，不肯補錢給她。其實這個問題並不複雜，是因為她的新房子還沒有蓋起來，暫時還不能享受補助，這位婦女缺的是專業的解釋和對政府的信任。這個事情可以說明，有相當一部分的信訪問題不是不能解決，而是沒有找到訴求和解決的渠道。
對以這三件事為代表的一係列民生事件的處理成為了邵武市推出“民生110”的起點，反映了“民生110”推出以前邵武市在社會公共治理方麵“摸著石頭過河”的嚐試。“不積跬步無以至千裏”，正是這些嚐試得到群眾滿意反饋的鼓勵，才有了下一步改革與創新的動力。邵武市除了成立城市綜合管理公司，打造了深受老百姓喜愛的“吉祥三寶”外，又組建了社區專職網格走訪巡查員團隊，他們頭戴小紅帽，臂戴紅袖章，手拿小喇叭，在社區走街串巷開展政策宣傳、安全巡查、收集社情民意，被老百姓親切地稱為“小紅帽”。“小紅帽”在走訪時會隨時記錄下發現或搜集的各類問題，能自行解決或和街道協商解決的就立即解決，如不能解決的就向政府相關部門（現在是向“民生110”）反映解決。還有被老百姓稱為“小背心”的值守在路口街頭，疏導交通、文明勸導、開展柔性執法的交通勤務隊，以及民間成立的鐵城愛心公社，等等。前幾年，邵武市在此基礎上又學習國內外社會治理的先進經驗，引進了“智慧城市”軟件和網格化管理係統，構建了全天候、無縫隙的社會管理網絡。這些曆史積累、行政服務中心的成立以及每月15號“信訪接待日”的問題倒逼推動，都為“民生110”的產生奠定了堅實的基礎。而黨的群眾路線教育實踐活動在一線基層的推動更為“民生110”的誕生提供了直接動力。按邵武市委書記武勇的話說，群眾路線教育實踐活動號召我們要在充分理解我們黨“全心全意為人民服務”根本宗旨的基礎上實實在在為老百姓建立一體化的民生服務平台，化被動“維穩”為主動“服務”。
“小背心”引導老人過馬路
鐵城愛心公社
當然，“民生110”運作機製的成型也是一個“始於問題，終於問題”的過程。首先，關於用“110”號碼對接群眾問題的議題就曾在邵武市委常委會上引發了激烈的討論：通過“110”轉接、處理群眾訴求會不會占用警務“110”的線路，影響警務“110”的出警？針對這種情況，邵武市警務“110”增加了兩條線路，變為四條線路。接警員也同步增加到四個，目前已經能滿足需要。同時，通過線路的技術改造，警務“110”電話轉接到“民生110”後就不再占用警務“110”線路。非警務事件往往不是一句兩句可以講清的，原本這些電話會占用警務“110”的線路，現在判斷出是非警務事件後可以迅速轉接到“民生110”，原有線路在轉接後可以立即恢複暢通。從這個角度看，“民生110”還降低了非警務電話對警務“110”線路的占用。
其次，“民生110”的投入與產出問題。通過對原有市長熱線、“12345”政務服務熱線等多個零散民生服務熱線、機構的整合升級，“民生110”服務平台的總投入隻有500多萬元，主要用於新設備的添置、軟件的適配升級和服務人員的培訓、補貼。按邵武市長陳敏輝的話說：“我們要解決的就是老百姓身邊的小事，為民生投入，值。”“民生110”營造了風清氣正的良好社會環境，有效地解決了群眾日常生活中的很多問題，幫助了很多弱勢群眾，節約了大量的行政成本，社會治安環境、生活環境也好起來了，老百姓能安安心心地打工，有錢賺了，幸福感、滿意率自然就高了。這些隱性的“收入”帶來的經濟價值、社會價值遠遠大於“民生110”的資金投入。李克強總理說：“老百姓有安全感，社會才有安定感，國家才能穩定發展。”“民生110”的投入，換來了老百姓的一致認可和高度肯定，這恰恰也是服務型政府所追求的社會價值和“收益”。
再者，“民生110”服務中心應該選擇依托哪個原有部門的問題，經過數次討論後領導班子決定還是依托在行政服務中心，采取兩個機構、一個領導的組織運作模式，把群眾工作統一到一個板塊上。引進“智慧城市”和“網格化管理係統”的軟件，把“民生110”服務中心與公安“110”指揮中心的監管係統對接，可以迅速定位來電的位置，使服務更加準確、到位。同時，“民生110”服務中心的接線員全部來自教師“掛職”借調，保證了服務人員的高素質，形成軟件硬件相互匹配、全方位處理社會問題的大數據公共服務中心。
二、“民生110”的平台構建
“民生110”通過台前便捷、幕後整合的運作方式為群眾提供貼心的服務。台前是“
110”一個號碼對外，受理群眾的服務需求，幕後是通過協同配合的大網絡，有環保、國土、公安等24個市職能單位，人大代表、政協委員，19個鄉（鎮）、街道幹部組成的聯動隊伍和管道疏通、家電維修、開鎖換鎖等32支市場化專業服務隊伍。“民生110”就是一個快速響應的公共服務平台，一旦群眾有意見投訴、困難救助、信息谘詢類需求，就能通過準確預判向各個有力觸角發送指令，使各觸角在服務群眾中相互配合、相互促進、相得益彰，最終回應群眾訴求，解決聯係服務群眾“最後一公裏”問題。
“民生110”市場化專業服務團隊為市民維修家電
三、建立聯動運作機製
“民生110”服務中心對群眾反映事項，統一收集，分門別類，分別交予相關職能部門、基層管理組織、專業服務機構，采取聯動調處、社區服務、專業服務等方式，逐項落實。
屬於政府職能範圍內的事項，由相關職能部門根據服務中心的指揮調度，迅速到位，主動上門，直接辦理，並實行全程免費代理，做到“群眾動嘴、幹部跑腿”。
屬於社區、農村可以解決的事項，由基層組織協調解決。在城區，組建由預備役治安巡邏隊、交通勤務隊和專職網格走訪巡查員組成的快速反應隊伍，負責維穩處突、治安巡邏、交通疏導、政策宣傳、矛盾調處等；在農村，建立以網格化服務為核心，串聯“六要”群眾工作法、為民服務全程代理、村民約法的“1+3”農村社會治理工作機製，通過鄉鎮幹部駐村蹲點等多種形式，為群眾提供“麵對麵、零距離”的直接服務。同時，組建常態化的黨員、團員誌願服務隊伍，由村居、社區“開菜單”，誌願者選擇認領。對一線網格人員無法解決的問題，逐級傳遞上報，分級幫助解決。
屬於市場服務的事項，由與政府簽訂協議的32家專業公司提供服務。服務中心轉辦的業務，專業公司服務收費低於市價10%以上，服務公司既樹立品牌，又拓展客源增加收入。市政府每年對專業服務隊進行綜合考評，對服務優質、群眾滿意的公司按服務費的15%予以獎勵，對群眾投訴3次反映不滿意的公司，取消合作協議。2014年兌現專業服務公司獎勵補助2.1萬元。對困難群眾以政府購買服務的形式，費用全部由政府買單。2014年“民生110”累計幫扶各類困難群眾460餘人次，免除困難家庭服務費求助資金2.3萬元。
四、整合激勵機製
為了提升“民生110”協同解決群眾問題的重要性和優先級，邵武市黨委將“民生110”納入黨的部門的年度考評項目，一個部門對“民生110”反映問題處理得好壞將直接影響該部門的年度評定；對事業單位和其他社會組織，把“民生110”任務完成得好壞納入年度評先評優的重要指標；對企業，有跟群眾滿意度掛鉤的一係列續約條款以及物質、精神獎勵規定；對黨員、黨代表、人大代表、政協委員和其他個人，則通過物質獎勵、表揚表彰、推薦報考公務員、轉幹等一係列手段來體現。
每個月15號的“信訪接待日”同時也是“民生110”的匯報協調日，對於“民生110”服務中心協調難以解決或解決不好的“疑難雜症”將集中在這個時段匯總到市決策中心，現場協調解決。對於複雜的重大問題還將形成“民生110”專報，爭取上級決策中心的支持。
五、應用大數據技術
“大數據”具有精確分析、統籌集成等鮮明特點，是優化公共服務、提高政府效能的重要媒介和推力，是協同創新、改善民生的重要資源。邵武市“民生110”社會網格化服務建立了智能化大數據公共服務平台，采集政務服務、市場化服務、民生需求等各類數據，對海量、多維數據提煉分析，在數據采集、類型、運用等方麵協同創新，為政府提高管理水平、解決民生問題提供依據，促進大數據技術成果更好地惠及民生，創建了大數據時代下的政府管理新模式。
（一）多渠道采集
在“民生110”後台建立雲數據庫，並與相關數據庫對接，解決了數據集中與共享的問題。運作中，在全市範圍內實行網格化管理，分成三級網格，通過“網通e格”軟件係統完成數據普查、收集工作。基層幹部在負責的網格進行走訪巡查，及時收集社情民意，健全各類信息台賬，基層難以解決的問題及時匯總到“民生110”服務中心進行分類處理。在邵武市“民生110”服務中心，城區735個高清探頭的數據匯集於此，實現動態視頻網絡管理數字化、網絡化和智能化。服務中心通過網格化管理、高清監控、“110”熱線等，形成一張無形的智能化服務網絡，連接著千家萬戶。來自各個角落的民生需求、政務投訴等數據通過電話、網絡、上報等渠道匯集到這裏，進行及時、有效、有針對性的處理反饋。
（二）大容量數據
邵武“民生110”是“智慧城市”建設的重要組成部分，主要采集、處理了五大類數據係統。一是積累大量社情民意信息數據，截至目前，“民生110”接到市民來電1.55萬條，將其拆分為來電人信息、訴求內容、辦理情況、回訪信息等數據，最終形成了1.34萬條有效數據，合成城鄉居民生活需求和“民生110”服務項目數據係統。二是采集有關部門電話熱線和職能，以及社區服務中心、救助管理機構和各類社會福利機構等民政公共服務設施，形成政務服務基礎數據係統，並通過邵武政務網、邵武在線等平台發布。三是對社會組織和服務平台進行全麵登記，形成覆蓋慈善、誌願者等方麵的數據係統，在需要服務時能第一時間派出各類型誌願者。四是選擇市場上有資質、信譽好的專業化企業（個體），列入“民生110”市場化服務隊伍，形成市場化服務隊伍數據係統，並分門別類，如家政服務類、日常維修類、答疑解惑類等，提高服務效能。五是對接社區網格，對城鄉居民家庭經濟狀況進行全麵摸排核對，形成包括優撫對象、低保戶等在內的困難群體保障數據係統。通過以上類型數據係統的采集，能大大減少數據傳輸中間環節，提高數據職能服務的準確率，推動服務做到全天候（服務時間盡可能做到24小時）、全覆蓋（服務對象盡可能考慮各類人群）、全方位（服務項目盡可能做到涵蓋全）。
（三）重結果應用
1．用數據促進管理。“民生110”逐步為市交通局、住建局等職能部門提供相關行業的大數據分析，通過熱點、難點問題的預判與研判為職能部門完善服務提供有益參考。同時，實行動態曲線分析，深入剖析群眾所反映問題的領域、時間段、地域範圍等，生成數據分析報告，以加強社會麵管控的力度。定期分析撥打“民生110”群眾的性別、年齡段、職業等要素，生成邵武市群眾參與社會治理現狀等報告提供給政府部門作為決策參考，促進政府部門整體管理水平提高。
2．用數據評先評優。“民生110”大數據還被用於規範考評係統。“民生110”運行一年多來，積累了大量政策服務效能的“大數據”。邵武市把這些數據納入全市幹部崗位績效考評，以“民生110”平台統計數據為評分依據，真實反映承辦單位工作實績，為評先評優提供重要依據，有力地提升行政效能，營造良好政風行風。
3．用數據實時預警。利用大數據“民生110”更加敏銳、準確地反映市民訴求變化的特點，及時對采集的大數據進行縱向橫向對比和分析，找出傾
向性、苗頭性問題，使相關部門提前研判事態發展態勢，對熱點問題和突發事件進行實時預警。
六、“從‘110’到‘民生110’”探索的成效
經過一年多的實踐探索，邵武市用一個號碼對外，直接對接所有群眾問題的嚐試取得了空前成效。這也是“從‘110’到‘民生110’”探索的價值所在。
邵武市“從‘110’到‘民生110’”的實踐探索響應中央從“管製型政府”向“服務型政府”轉型的國家戰略，“該管的要管，該放的要放”，按照“三大清單”（權力清單、責任清單、負麵清單）的要求，充分引入市場機製，“讓市場在資源配置中起決定性作用”，在協同黨政各個職能部門做好該做的服務的基礎上把“服務型政府”和“有限政府”的構建結合起來，把“無償服務”和“有償服務”有效整合，向企業和社會組織有限購買公共服務，以黨政部門為中心調動全社會的資源和力量致力於群眾各類問題的解決，開創了萬眾協同創新的社會治理新格局。
根據福建省統計局測評，邵武市開展“民生110”協同創新服務後，群眾安全感率、平安建設知曉率、執法工作滿意率居全省縣（市）第四，信訪總量同比下降9%，未發生越級上訪事件，在全國縣（市）中領先。“民生110”已成為群眾與政府溝通的平台，努力做到“事事有人辦理，戶戶有人服務”，邵武百姓的獲得感明顯提升。
“從‘110’到‘民生110’”的研究和探索是對黨“全心全意為人民服務”宗旨的貫徹，為保持幹群緊密聯係的長效機製，構建社會綜合治理的新格局，以及將服務型政府落到實處的地方治理能力提升帶來了啟發。
七、“民生110”的複製推廣
邵武市自2014年1月以群眾路線教育實踐活動為契機進行“民生110”服務創新取得階段性成果後，同年6月3日在《閩北快訊》（專報件19期）上獲得時任南平市委書記裴金佳的批示：“解決聯係服務群眾最後一公裏問題是第二批教育實踐活動的重點任務，‘民生110’社會網格化服務工作是一項很好的探索，請市委辦下發文件在全市推廣，並在實踐中不斷總結和完善。”隨後在南平十個縣市區開始複製、推廣“民生110”的經驗。經過一年左右的實踐改善、係統升級，2015年6月17日福建省委常委、政法委書記陳冬在中共福建省委政策研究室報送的《政研專報》（第14期）《探索我省社會治理的協同創新模式》一文中批示：“邵武‘民生110’是基層社會治理創新的有益探索，應放在‘五個一批’工作中加以推廣。”
截至目前，在設區市南平以及福建省各地/縣市兩個階段的複製、推廣中，“民生110”取得了較好的社會成效，同時也在處理新情況、解決新問題中積累了更為豐富的經驗，總結出了影響“民生110”推行效果好壞的五個關鍵因素：（1）必須采用“110”一個號碼；（2）必須係統整合已有資源；（3）必須是黨政“一把手工程”；（4）必須專設部門並輔以精兵強將；（5）必須根據區域特點創造性執行。
（一）必須采用“110”一個號碼
邵武市“從‘110’到‘民生110’”的實踐探索最為突出的特色就是采用“110”這一個老百姓耳熟能詳的號碼聚集群眾的一切訴求，免除了區分辨別的煩惱。不管遇到什麽問題，不管有什麽意見，老百姓都可以撥打“110”。這是互聯網時代簡約思維在民生問題上的創造性運用。在兩個階段的推廣過程中，有些地方擔心“民生110”會影響“110”的正常出警，啟用了其他號碼作為“民生110”的專線，但結果往往“事倍功半”，老百姓在真正需要幫助的時候不知道專線號碼或記不得專線號碼，還是習慣性地撥打“110”，反而影響了警務“110”的正常運作。邵武市的實踐反饋證明，通過增設“110”線路和轉接模塊不但不會影響警務“110”的正常出警，還可以使其免除不必要的騷擾，為警務“110”減負。這正是《人民公安報》報道邵武市“從‘110’到‘民生110’”的新探索、推廣“民生110”經驗的目的。
（二）必須係統整合已有資源
前台用“110”一個號碼聚集一切群眾訴求，後台就要求係統整合一切已有資源為解決群眾問題服務。不管是黨政部門、事業單位、企業、社會組織等集體資源，還是黨代表、人大代表、政協委員、群眾、誌願者等個體資源，都必須盡可能地被整合到問題解決的服務當中。互聯網時代的大數據技術為這樣的整合創造了空前有利的條件，可以通過技術手段實現“點對點”的個性化服務。“民生110”完全可以構建一個類似“呼叫專車”軟件的民生公共服務平台，讓各類資源自由對接，實現高水平、個性化的民生服務，並通過準入機製和滿意度追蹤為服務質量保駕護航。
（三）必須是黨政“一把手工程”
無論是用“110”一個號碼聚集一切群眾訴求，把警務“110”升級為“民生110”，還是係統整合黨政、事業、企業、社會、人民群眾等已有資源形成市場化的公共服務平台，都要求充分發揮黨政部門尤其是黨委的領導作用，自上而下地進行統籌協調。“從‘110’到‘民生110’”必須是黨政“一把手工程”，是凝聚一切社會力量實現黨“全心全意為人民服務”根本宗旨的便捷抓手。
（四）必須專設部門並輔以精兵強將
“民生110”最主要、最關鍵的工作是在充分體驗黨政決策中心領導思路的基礎上對各方資源進行整合，並協調各部門、各單位、各組織、各機構共同服務於群眾問題的解決。民生需求綜合而紛繁，群眾問題錯綜而複雜，各方力量的協同更是交錯繁複，這就要求“民生110”必須在常規部門之外專設“民生110”服務中心之類的部門，並配以精兵強將，專門統籌協調“民生110”的相關事務，做到在群眾麵前一個號碼對接，一個責任人全程服務，在係統後台一個製度有序整合資源，一支隊伍專業協調部門服務。首先，“民生110”服務中心負責人必須有豐富的領導經驗，最好有基層黨政部門一把手的經曆，有處理部門協調工作的能力和經驗；其次，“民生110”服務中心的團隊也必須具備較高的素質和較強的溝通能力，邵武市抽調教師“掛職”的做法有一定的參考意義；最後，民生是最實在的市場，“民生110”服務中心的人事架構必須引入市場機製，把任用製和聘用製相結合，在保證穩定服務質量的同時激發服務的積極性和主動性。
（五）必須根據區域特點創造性執行
“民生110”的構建並不是隻有一套模板，根據城市規模、經濟發達程度、民俗文化、已有資源的不同，“民生110”應該有不同的運作方式，必須根據區域特點創造性地構建具有地方特色的“民生110”。比如在邵武這個隻有30萬人口的山區縣級市，城區麵積不大，老百姓提出訴求的時候可以較為明晰地指出事件發生的地點，服務團隊也可以很方便地趕赴指定地點。而在中大型城市，就必須借助“智慧城市”、“網格化管理”、“電子警察”等技術，快速定位事件的發生地，並就近派遣服務團隊上門服務。還有一些地方已經有民生服務平台建設的基礎，可以在這個基礎上引進“民生110”的理念、架構、流程，進行機構、人員的整合、升級，快速形成高水平的“民生110”服務體係。
（本章完）