第一編 認識媒體_第五章 媒介權力的監督與製約
第五章 媒介權力的監督與製約
在現代社會中， 媒體的影響已經滲透到生活的每一個角落。很多危機的出現，不是由媒體引發，就是被媒體放大，而且最後也要借助媒體的力量進行消除。媒體已經成了一把“雙刃劍”：一方麵，對促進政府政務公開透明、滿足公眾知情權、反映民生民意、遏製腐敗、發揮輿論監督作用、促進民主政治的發展起到了積極的推動作用；另一方麵，由於媒體背後商業資本的控製力大於其他力量對媒體的實際控製力，使其也正在演變成一個代表某種資本利益的強大的政治權力，而且生成一種新的權力腐敗——製造虛假新聞、媒體事件、愚弄人民，欺壓無權和弱勢群體。很多有關曝黑、犯罪、醜聞、緋聞、內幕新聞等報道，主要是為了娛樂受眾，滿足收視率和發行量的需要，而不是滿足公眾的真正需要。麵對媒體與日俱增的龐大媒介權力，政府和公眾有權對其進行監督和管理，製約媒體濫用權力，維護輿論“議程設置”的平衡，這是社會麵臨的一個嚴肅的課題。
一、正確理解“新聞自由”
新聞自由是每個公民的權利，國家應該保護人民的新聞自由權利，確保新聞報道的信息源的多樣性、聲音的多樣性和觀點的多樣性。新聞自由應該具有以下特征：
1．新聞自由不是給那些擁有媒體的人和精英媒體人的自由；
2．新聞自由保護的是聽眾、讀者、觀眾；
3．新聞自由不是媒體所代表的利益集團的權利；
4．新聞自由條款應該用來防止媒體和編輯記者利用手中的權力踐踏新聞自由，剝奪廣大讀者、聽眾和觀眾的新聞自由；
5．新聞自由不意味著媒體隨意散布謊言、偏見、仇恨的自由；
6．新聞自由是滿足人民掌握真實、完整、全麵、可靠、權威信息的自由，即滿足人民群眾的知情權。
因此，媒體報道的每條新聞都應該能聽到不同的聲音。既然新聞自由是每個公民的權利，國家應該有權力保護人民的新聞自由權利，確保新聞報道的信息源的多樣性、聲音的多樣性和觀點的多樣性。一個國家的新聞政策應該能保證一個多樣的、平衡的、公正的新聞報道環境，以防止媒體利用手中的權力，通過意見領袖把少數個人意見重構為代表廣大人民群眾的主流意見。
二、西方國家製約媒體濫用權力的手段
由於大眾傳媒對政治活動的介入以及它對政治發展的潛在影響，幾乎先天地決定了政治權力必然對它施加影響和控製。盡管西方發達國家特別標榜新聞自由，但實際上，傳媒從沒有毫無限製的自由，政府往往會對傳媒的發展起決定性的作用。西方國家長期以來普遍采用以下幾種對媒體的製約手段：
1．執政者通過國家幹預製約。但是要盡可能避免通過行政製約對媒體公開壓製。行政製約媒體負麵效果極大。
2．商業利益製約。利用資本關係的錯綜複雜，采取更為隱蔽的控製手段。比如，通過廣告來製約媒體。今天廣告製約效果日益強化，很多廣告客戶通過各個公關公司開始直接參與到新聞報道的製作中。
3．新聞源製約。有權勢的新聞源憑借發達的信息傳播手段，能夠對新聞報道獲得強大的控製力。
4．媒體從業人員資格認證。
5．建立媒體問責製。通過建立獨立的監督媒體的第五種權力機構，來製裁違背新聞準則的媒體。
6．新聞生產的社會控製，指控製新聞意識形態內容和新聞編輯部的社會力量。
三、西方國家製約媒體的其他手段
1．依法製約
保障出版自由。該製度主要在《憲法》和《出版法》中予以規定。
保護隱私權。例如，法國的《刑法》中規定：當某人處於自己生活的空間時，未經本人同意，任何人使用器械偷聽、錄音、錄像等行為均要受到處罰。通過新聞出版途徑披露這方麵內容也是不允許的。媒體在製作音像節目時，如果涉及了某人的講話錄音或場景錄像，需要將這些不同的內容合成一體以增強藝術效果時，如果未經當事人同意，必須特別地予以說明。《民法》中明確提出“尊重私生活權利”，並規定，對於違法者，在不損害要求賠償人的任何權利的前提下，法院可以采取扣押、查封或其他方法，盡快阻止這種違法行為。在緊急情況下，法官可以采取斷然措施對案子緊急審理。
禁止誹謗。瑞典的《出版自由法》將誹謗和汙辱作為濫用出版自由的行為，要依法懲罰。規定： “本條所稱的‘誹謗’，其含義為汙辱與中傷。‘汙辱’是指一個人指控另一個人是罪犯或指控他在生活方式上應受譴責，或者報告的消息是揭發另一個人的，卻汙辱了其他人，但下列行為除外：根據情況判斷，有關材料提供的情報合理，而最初提到的人提出證據，證明該情報準確無誤或他提供的情報有合理依據。汙辱死者，包括冒犯生者的行為或可被認為是損害死者應有的安詳等種種情況。‘中傷’是指一個人用令人討厭的謾罵或其他無禮行為淩辱另一個人。”英國專門製定有《誹謗法》，規定任何書刊不能有誹謗他人的內容。
保守秘密。任何出版物不得泄露國家機密，不能損害國家利益，這是所有西方國家都在法律中規定的，有的國家甚至在若幹個法律中都有規定和涉及。如美國有《國家保密法》，英國有《官方機密法》等等。
限製媒體。瑞典的《出版自由法》在第5條中規定“：需要保密的正式文件，不得印刷出版。不得出版任何泄露機密
、依法可構成危害王國安全罪的情報，不論該情報是由公開文件或以其他方式獲得。無論何時，均應禁止出版下述資料：凡奉法院之命或奉一位處理刑事案件的首席預審官之命，或因當局對第一款中列舉的文件的提供使用有保留，而禁止披露的任何材料。”
保護社會秩序不受危害。西方國家的法律中普遍規定，嚴禁煽動暴力、推翻合法政府。其主要內容包括以下幾個方麵：
◇不得鼓吹、勸導、教唆以武力、暴力摧毀、推翻政府；
◇不得煽動武力攻擊本國法律；
◇不得郵送鼓吹叛國、暴力、武裝反抗的出版物；
◇不得煽動凶殺、搶劫、縱火；
◇不得發布假新聞擾亂公共秩序；
◇不得攻擊國王和政府首腦及政府各部門負責人或其他政府官員；
◇不得幹擾大選投票；
◇不得幹擾軍隊活動，煽動軍隊通敵；
◇不得傷害外國國家元首和外交官員。
2．行政管理
英國：沒有統一的新聞政策和行政規章。當局領導人提出的意見或報告，亦可作為新聞界行事的根據。管理新聞媒體的部門很多，政府中約有30多個部門或多或少有權幹預新聞政策的製定。撒切爾政府曾頒布《新聞技術、通訊衛星直接廣播、電報係統及擴充、廣播政策的調查報告》，對新聞領域的新技術應用作出了政策性規定。重要的新聞政策是由內閣主要成員及一些高級部長製定的，首相處於中心地位。首相府設有新聞辦公室，負責向新聞界宣布首相的重要活動和政策聲明。
美國：政府對私人媒體不發出行政指令。但是，政府卻千方百計和新聞界建立各種聯係以施加影響，利用他們傳播對政府有利的新聞和輿論。政府所有的新聞媒體是美國政府對其實行行政管理的主要對象。
俄羅斯：克裏姆林宮每周五都要召集電視廣播公司的最高負責人開會，普京的助手、克裏姆林宮顧問等一起發布每周的討論熱點。不久，這個議事日程在政治上變得更為赤裸裸，目標就是支持普京和他的政黨。每次會議，都會出台一份關於本周希望看到的新聞主題和推薦編排的文件。
3．經濟手段
政府財政補貼。國家通過政府的政策、稅收、信源補貼和支持某些媒體的發展。政府對媒體的資助方式包括：直接撥款、低息貸款、免稅、信源服務、低廉的郵發服務等。采取補貼及優惠措施是西方國家政府對媒體實行調控的手段之一。
表麵上，向媒體提供補貼和優惠政策是確保媒體的多樣化，從而保證輿論的多樣化。但是，實際上，政府可以通過對補貼對象的選擇、補貼款額的變化等方麵作出限製性規定，來達到自己的某種目的。
如法國有一套複雜的報刊補貼製度。政府每年提供的直接和間接補貼約占整個報業收入的12%～15%。議會每年在審議政府預算時，都要對向報刊提供的援助加以審查。國家還設立了一項基金，主要資助經濟弱小的政治性報刊。
俄羅斯政府通過行政手段，從經濟上支持那些擁護政府的媒體。比如經常刊登俄羅斯政府令和政府決議的《俄羅斯報》最先享受了從國家預算中撥款2.7億盧布的優厚待遇。俄通社—塔斯社以及俄羅斯新聞社經費來源的主要部分也是聯邦預算資金。
公司製約與資本控製。資本屬性的不同往往所追求的目的也不同。國有資本往往追求媒體的輿論導向、社會責任等公共價值，而商業資本往往更重視經濟利益，不同資本性質的特點和利弊也存在明顯的差異。比較而言，國有資本、公有資本具有重視公共利益的優勢，但是存在效率較低的缺陷，商業資本具有忽視公共利益和輿論導向的缺陷，但是存在效率較高的優勢。
在國外，政府將某些媒體的股權部分或全部出售後，在不占控股地位的情況下，仍然可以通過設置特殊股權，擁有對該媒體重大事項決定權，同時也便於政府出於公眾利益的角度阻止一些重要的報紙被某些“不受歡迎”的資本兼並，或被低價出售。
新加坡《報章與印刷法》，將報業公司股權分為管理股和普通股。明確規定，管理股由政府控製，“未經新聞藝術部書麵批準，報業公司不得向非新加坡公民或公司出售或轉讓管理股，任何非新加坡公民不得擔任報業公司的董事”；普通股是上市流通股，“除非預先獲得新聞及藝術部的批準，沒有人直接或間接擁有報章公司3%的普通股股份”。
這些限製性規定，對於防範資本多元化對輿論的負麵影響有著積極的作用，問題的關鍵是應及早建立起資本市場與媒體之間的遊戲規則，既保證資本市場的利益，又保證輿論導向的正確性，從而實現效益和導向的“雙贏”。
對廣播電視的管理。廣播電視作為稀有資源，一般都接受政府管理。一旦廣播電視形成產業和壟斷地位，廣電集團將會激烈反對政府的管理。但是，為了維護公共利益，廣播電視必須實行許可製度，維護國家和公共電視台的主導地位，抵製潛入者和替代者。
對廣播電視可以參考歐洲的4種廣播體製：
◇政府直接控製的電視（法國）；
◇記者享有職業獨立的政府電視（英國BBC）；
◇議會控製下的電視：反映現存的政治平衡（意大利）；
◇公共型電視：反映社會、政治和文化多種集團利益的多樣性。
在西方，盡管政府無權幹涉廣播電視公司的內部管理，但對其節目的具體導向有許多基本要求
。加拿大監管這方麵執行情況的廣播、電視、電訊委員會明文規定：“加拿大的廣播、電視係統是全民族文化的源泉，必須造福於全社會，維護加拿大的民族特性和團結，豐富加拿大人民的文化生活，增強國家機器的力量。如果這些係統的節目達不到這樣的需求，也就毫無價值可言。如果這些係統不去展示加拿大人民的形象、加拿大人民的聲音和加拿大人民所創造的業績，那麽它們就是在忽視和偏離議會預定的目標和期望。”
4．媒體的行業自律
有關道德製約可以參考歐洲各國有關新聞質量管理的做法。為了保證新聞的質量，維護公民的基本權利，培育記者的社會責任感，英國於1953年成立了皇家新聞委員會，對媒體的不良表現提出批評和建議；1989年，撒切爾政府委托劍橋大學一教授擔任調查媒體侵權委員會主席。這個委員會建議成立了一個由上議院大法官擔任主席的媒體投訴仲裁委員會，負責起草媒體行為準則和調查媒體侵權行為，並有權下令媒體停止發表侵權作品、取證和罰款。
新聞自由不意味著隨意報道，政府秘密、誹謗性、煽動種族仇恨、破壞人民的信心和社會的凝聚力是禁止報道的；新聞自由意味著新聞報道的全麵、準確及公正。
英國對新聞自由的限製性規定：在英國沒有事先審查製度。但是，影視和電腦遊戲除外，主要是審查其**和暴力內容。對網絡媒體的特別限製作用維護廣播內容的多樣性，確保受眾不受傷害和攻擊。
美國職業新聞工作者協會準則包括：記者在對待信源、當事人和同事時應當維護對方作為人的尊嚴；記者對那些可能因為新聞報道遭受負麵影響的人有同情心；記者應當認識到，采集以及報道信息都可能造成傷害或不適。
個人與媒體，更應該保護誰的權利？答案不言而喻。追擊新聞並不是自以為是的通行證；個人對關於自己信息的保護，高於政府官員和那些尋求權力、影響眼球的人。
《世界人權宣言》（1948）第12條規定：沒有人應該受製於關於其隱私、家庭、住宅和通信的任意幹涉，也不可以對其個人尊嚴和名聲進行攻擊。所有人都受到法律的保護來反對這些幹涉和攻擊。
5．依法自我約束
西方新聞界加強新聞從業人員的職業自律和職業道德建設主要通過立法來實現 。西方一些國家，如瑞典、丹麥、葡萄牙、德國等國，已專門製定頒布了新聞法。許多未專門製定新聞法的國家也通過專門法案或在有關法律條文中對新聞媒介新聞從業人員在新聞活動中的權利和義務進行明確規定。西方國家都把新聞自由看作是社會的基本價值準則，在法律上予以保障。但同時又明確規定，新聞自由必須受到法律、法規的約束，即把新聞自由限定在法律所容許的範圍之內。
西方國家的法律都毫不例外地明確規定，任何新聞媒介不得鼓動以暴力的、非法的手段反對現存的國家製度，泄露國家機密；不得煽動宗教、民族對立，傷害民族感情或尊嚴，等等。
美國1884年由國會通過的《煽動法》、《叛國罪》兩項法案，對新聞媒介的有關危及美國國家利益的行為作出了明確的限定。這兩個法案現在仍在實行。
德國在《憲法》第5條規定依法保護新聞自由的同時，對新聞媒介的自由作出明確限定：“這種權利受到現有憲法規定的約束，受到保護青少年的法律規定以及個人名譽權的約束。”
在法國，新聞媒介若刊載、發布被政府認為是危害國家內外安全的新聞消息，政府則有權查處有關報紙、取消廣播電視節目甚至依法拘捕有關新聞從業者。
6．成立自律組織
西方的新聞媒介及從業人員自律組織最早是從瑞典產生的。1874年，瑞典報紙主筆成立輿論家聯誼會，不久，又製定有關守則，標誌著西方新聞自律的開端。之後，又有一些西方國家相繼成立了報業自律組織或團體。
新聞自律組織或團體是西方新聞媒介和從業人員按照自身製定、共同遵守的新聞業道德規範或信條，自我約束、自我監督、自我控製的職業社團組織，其主要職責是協調新聞媒介及從業人員因新聞活動所引起的糾紛，處罰違反新聞職業道德的行為，其中有對新聞活動的評議、更正，對新聞從業人員違規行為的申斥、處罰等。如波蘭新聞記者協會專門設立了“最高記者法庭”，專門審理與違反新聞職業道德有關的訴訟，主審的法庭成員由全波蘭新聞工作者代表大會選舉產生，該法庭對違反新聞職業道德的從業人員的處罰有：警告、申斥、剝奪會員權利（3個月至2年）、開除會籍。這些新聞評議組織的基本職能是對新聞從業人員的實際表現進行評議，並對一些違反新聞職業道德的案件作出不具法律效力的裁決。新聞評議組織實際上起到了監督、檢查、評判新聞從業人員自覺履行社會責任、遵守社會道德規範的作用。
7．製定新聞職業道德自律準則
從目前西方國家製定的新聞職業道德準則或信條的基本內容看，它主要包括以下幾方麵：
◇強調新聞業的社會責任，維護國家民族利益和人民利益；
◇限製濫用新聞自由權利，尊重公民的私人權利，如隱私權等；
◇新聞報道要真實、客觀、公正；
◇新聞從業人員在新聞活動中要保持廉潔，拒絕接受影響公正的饋贈等；
◇強調新聞界內部的協調與協作；
◇對違反新聞職業規範的行為予以道德上的譴責與組織上的處罰。
（本章完）