第一章 根本保證：依法治國必須堅持黨的領導_法治中國視野下的黨內法規建設

法治中國視野下的黨內法規建設

顧大鬆

作者簡介

顧大鬆，東南大學法學院副教授，交通法治與發展研究中心執行副主任，行政訴訟法學博士，南京市中級人民法院專家谘詢團專家，國內知名行政法學專家。主要關注征收法、土地法、交通法與城市治理等問題，曾經出版《土地管理典型案例分析》、《行政訴訟典型案例精析》、《行政許可法案例解讀與實務操作》等著作。

核心觀點

執政黨必須將法治思維與法治方式運用於自身建設，依法執政，依規管黨。

堅持中國共產黨的國家領導核心與執政地位，是憲法確立的基本政治原則。我們選擇了依法治國的方式，就必然要將黨內生活法治化。

在未來的很長一段時間內，製約和監督權力將是黨內法規建設的重點。

黨內法規建設的意義：依法執政、防治腐敗的必然需求

我國憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”黨的章程也規定：“黨必須在憲法和法律的範圍內活動。”

任何政黨包括執政黨均應在憲法和法律之下活動，這是國家法層麵上的法治要求。所謂國家法是指國家製定的法律規範，是法的基本表現形式，主要包括憲法、法律、行政法規等形式。國家是人們通常所理解的法治場域。但是，法治的場域並不僅僅限於國家這一層麵。

鄧小平同誌曾經說過：“國要有國法，黨要有黨規黨法。”中國共產黨直接領導國家的政治、經濟、文化等各項事業，這種領導是依法進行的，必須在憲法和法律範圍內活動。黨依法執政，首先要依照國家的憲法和法律，除此之外，還必須依照黨內法規管黨治黨，因為黨的領導體係、黨的執政權力結構、黨的執政方式與黨的組織、黨的紀律、黨內監督、責任機製等，是國家法律法規所無法調整的。

黨內法規是個曆史形成的、約定俗成的概念，指的是規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章製度。完善黨內法規正是法治原則的體現。法治有普適性的原則和要求，也有基於各國國情的特殊性原則和要求。普適性原則要求對公權力進行規範，把權力關進製度的籠子裏。而中國特色的法治要求中國共產黨應當依法執政，依規治黨。中國共產黨擔負領導國家的職責，但其本身又不是國家機關的組成部分，因此不僅應通過國家法律，也應通過黨內法規規範其權力。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從

嚴必有法度。麵對依然嚴峻複雜的黨風廉政建設和反腐敗鬥爭形勢，要讓黨員領導幹部牢記黨內職務所賦予的責任，既要靠理想信念和思想覺悟，也要靠緊密、牢固的製度籠子。不受約束的權力必然導致腐敗，約束權力的最有效辦法是建立完善的製度，而製度完善的關鍵則是法治。因為法治特有的規則明確、結構合理和程序清晰等特質，既能製約權力，又能滿足社會穩定的預期。

因此，無論是從法治中國建設的多場域角度，還是從治黨務必從嚴、從嚴必有法度的角度，執政黨必須將法治思維與法治方式運用於自身建設，依法執政，依規管黨。

黨內法規建設的目標：實現“良法之治”

堅持中國共產黨的國家領導核心與執政地位，是憲法確立的基本政治原則。我們選擇了依法治國的方式，就必然要將黨內生活法治化。黨內生活的法治化就是要在黨內實現“良法之治”，捍衛黨員的權利和自由，防止腐敗，製裁醜惡，維護正義，確保黨員的一切活動都在法治的軌道內運行，這是我們黨遵守國家法律的直接表現，也是依法執政、引領法治中國建設的內在要求。

在黨內實現“良法之治”的關鍵和核心是將黨內法規的製定工作法治化，以程序正義保障實體正義。然而，長期以來，我們一直忽視黨內法規製定工作的法治化，製定黨內法規的主體、具體程序及審查環節等都缺乏係統的規定。

2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規製定條例》（以下簡稱《條例》）發布，中國共產黨首次擁有正式的黨內“立法法”，黨內法規製定工作的法治化進程邁出了關鍵一步。

認真閱讀《條例》，我們可以發現其中蘊含的法治原則和精神。如，《條例》根據國家憲法第五條確立的依法治國方略，規定黨內法規製定應當“遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定”，黨內法規如與憲法、法律相抵觸即應予以改正或撤銷。又如，《條例》根據現代社會民主化的趨勢，規定黨內法規起草製定不僅要在黨內廣泛征求意見，而且“與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取群眾意見”，並注意聽取“有關專家學者的意見”，以保證黨內法規的民主性和科學性，讓黨內立法成為一項“陽光下的民主事業”。再如，《條例》根據黨內法規立法的統一性、科學性與民主性的要求，對黨內法規製定權限作出專門規定，明確了哪些事項隻能由黨的中央組織製定、哪些事項可以由中央紀律委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委製定，從而規範了黨內法規的立法主體，

確保黨內法規體係的統一性和權威性。

《條例》的公布為實現黨內的“良法之治”奠定了良好的基礎，提供了程序保障。但“徒法不足以自行”，如何根據《條例》之規定與精神，完善黨內法規體係，實現“良法之治”依然任重道遠。

黨內法規建設的重點：製約和監督權力

改革開放以來，中國共產黨高度重視黨內法規建設，初步構建起一個以黨章為核心的管黨治黨製度體係，黨內立法質量逐步提高。然而，我國黨內法規建設在黨內民主製度、幹部管理製度、紀律檢查製度等方麵也還存在一些需要解決的問題，最主要的問題是沒有形成科學有效的權力製約和監督機製，主要表現為權力配置還不盡科學；權力過分集中，一把手權力過大；權力運行過程還不夠透明；對權力的監督還不夠有力。

因此，在未來的很長一段時間內，製約和監督權力將是黨內法規建設的重點。

一要形成科學有效的權力製約和協調機製。按照把權力關進製度籠子的要求，著力構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體係；加強和改進對領導幹部特別是主要領導幹部行使權力的製約和監督，適當分解主要領導幹部的權力和責任，健全群眾監督、輿論監督、法律監督機製，保證權力不被濫用；完善黨務辦事公開製度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。

二要加強反腐敗體製機製創新和製度保障。創新反腐敗體製機製是《決定》強調的深化黨的建設製度改革的重點任務之一。旗幟鮮明地反對腐敗，是由我們黨的性質和社會主義製度決定的，也是確保改革成功的內在要求。要堅持中國特色社會主義反腐倡廉道路，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，健全反腐敗領導體製和工作機製，改革和完善各級反腐敗協調小組職能，為深入開展反腐敗鬥爭提供強有力的組織領導和製度保障。

三要健全改進作風常態化製度。作風建設是黨的建設的永恒課題，隻有進行時沒有完成時，隻有起點沒有終點。《決定》明確提出“改進作風常態化”這個命題，表明我們黨對作風建設常抓不懈的決心。那麽，如何實現“常態化”？關鍵就在於“製度化”。因此，必須圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，根據群眾反映強烈的問題，健全領導幹部帶頭改進作風、深入基層調查研究機製，完善直接聯係和服務群眾製度；改革會議公文製度；健全嚴格的財務預算、核準和審計製度；完善選人用人專項檢查和責任追究製度；改革政績考核機製；等等。

（本章完）