第一章 根本保證：依法治國必須堅持黨的領導_論黨的領導與依法治國的關係

論黨的領導與依法治國的關係

馬德普

作者簡介

馬德普，男，漢族，1955年生，河南省禹州市人，現為天津師範大學政治與行政學院教授，博士生導師，院長，國務院學位委員會政治學學科評議組成員，教育部政治學教學指導委員會委員，北京大學政府管理與政治發展研究所兼職研究員，天津市政治學會副會長，天津市政協委員，享受國務院政府津貼專家。主要研究方向：西方政治思想、中國政府與政治、公共政策等。已出版著作10多部，發表論文60餘篇。

核心觀點

真正的法治應該是良法之治，而黨的正確領導是製定良法的重要保障。

要製定良好的法律並使之得到有效的實施，必須使黨政適當分開。

實現依法治國，首先要求共產黨員尤其是黨的領導幹部做遵紀守法的模範。

實現依法治國要求建立嚴密的法治監督體係，在這個體係中，黨的領導者應該既是監督者，又是被監督者。

黨的十八屆四中全會提出了建設中國特色社會主義法治體係和社會主義法治國家的宏偉目標，這是中國政治現代化建設的重要組成部分，也是實現國家治理體係和治理能力現代化的關鍵環節。在目前中國的政治體製下，要實現這一目標，最關鍵的是要處理好黨的領導和依法治國的關係。

首先，真正的法治應該是良法之治，而黨的正確領導是製定良法的重要保障。眾所周知，法是人製定的，但又不是由人任意製定的。在思想史上，長期存在著法是理性還是意誌的爭論，實際上真正的良法應該是理性和意誌的統一。說它是理性，意思是說，法應該反映事物內在的客觀必然性要求或曰邏輯要求，這種要求隻有通過人的理性才能加以認識或發現。所謂科學立法指的就是這個意思。說它是意誌，意思是說，法並非簡單等同於自然規律，它反映的應該是一個共同體維係和發展自身的意誌，而這種意誌在很大程度上是由共同體的文化傳統、生活方式和價值取向所決定的。法律隻有符合人們的文化傳統、生活方式和

價值取向才有可能被廣大民眾內心擁護和真誠信仰。所謂民主立法反映的就是這種要求。法律隻有既反映事物的內在客觀必然性，又反映廣大共同體成員的意誌，才能稱得上是良法。科學立法離不開專家的參與，民主立法在現代的大社會中離不開政黨的領導；無論是一黨製國家還是多黨製國家，政黨都起著引導、反映和聚合民眾意誌的作用。現代的政黨既是大眾進行政治參與和利益表達的組織形式，也是以管理國家為誌業的政治領袖集團引導大眾的工具。沒有政黨，極為分散的民眾意誌就無法得到有效的聚合。在中國，共產黨的領導最主要的就應該體現在領導人民製定法律上，也即它必須通過各種民主機製既反映民意又引導民意，最終把廣大人民大眾的意誌聚合成體現人民根本利益和社會發展要求的良法。

其次，要製定良好的法律並使之得到有效的實施，必須使黨政適當分開。人類的政治實踐一再告訴我們這樣一個普遍道理：如果立法者同時又是執法者，就容易使製定的法律僅僅符合執法者的特殊利益或偏好，而忽視社會成員的普遍利益或偏好；同時，這也容易使執法者為所欲為，因為它可以把自己的任意行為轉化成為法律。在中國的國家治理體係中，既然共產黨的主要功能是領導人民製定法律，那麽它就不應該過多地介入法律的執行。這樣做可以減少執法者的特殊利益給它帶來的腐蝕，從而既能使製定的法律更加公平合理，即符合社會的普遍利益，又能夠監督執法者使法律得到有效的執行。在現實中我們經常看到這樣一種現象，黨的個別領導幹部的腐敗，大多都是越權介入法律（或規則）的執行所造成的。他們或插手工程招標，或幹預正常的司法和執法過程，等等。於是，在為特定當事人謀取利益的同時，自己也陷入腐敗的泥淖。因此，黨政分開既是立法和執法應該分開的內在要求，也是建設法治國家的重要條件。

再次，實現依法治國，首先要求共產黨員尤其是黨的領導幹部做遵紀守法的模範。真正的法治國家是全社會各行各業的人都能夠遵紀守法、依法辦事。然而，在現實中，共產黨的領導地位和執政

地位常常給一些黨的領導幹部造成這樣一種幻象：法（政策、規則）是我製定的，我自然要高於法。這就是一些人質疑“黨大還是法大”的緣由，也是個別黨員尤其是黨的個別領導幹部不能很好遵紀守法的原因之一。這一方麵說明這些人沒有正確理解黨的領導的真正含義，另一方麵說明在立法和政策製定的過程中民主立法和民主決策做得還不到位。這些人應該明白，黨的領導不意味著黨自身就是立法者，而是意味著在人民及其代表進行立法的過程中需要一個組織者和領導者，黨隻是立法過程中的這個組織者和領導者。因此，法律不能簡單看作是黨自身的意誌，而是黨在領導立法過程中經過協商討論凝聚成的公共意誌或社會意誌。這個最終形成的意誌自然大於和包含黨自身的意誌，作為黨的成員毫無疑問應該服從這個最高的意誌（法律）。鑒於黨的領導地位和執政地位容易給一些人淩駕於法律之上提供誘惑，所以，黨要管黨，從嚴治黨，使黨員尤其是黨的領導幹部都能夠做遵紀守法的模範，並自覺把自己的權力限製在法律的籠子裏。

最後，實現依法治國要求建立嚴密的法治監督體係，在這個體係中，黨的領導者應該既是監督者，又是被監督者。作為監督者，他們有權對法律的實施過程和結果進行監督，以保障法律得到有效的正確的執行。作為被監督者，他們也要接受其他黨員、公民和其他民主黨派的監督，以防止他們憑借權力淩駕於法律之上。在一些人的觀念中，黨的領導者似乎隻有監督他人的權利，沒有被人監督的義務。這種觀念是極為有害的，它也是黨的個別領導幹部不受法律約束的重要原因。實際上，在中國的法治體係中，建立完備的對黨的領導者的監督體係具有更為重要的意義。因為，作為唯一執政黨的領導者，在中國的各級政治權力體係中，他們都居於最高的地位，握有最大的權力，因而也最不容易受到製約和監督。偶爾出現的黨的主要領導人違法違紀案例說明，我國的這一監督體係還不夠完善。隻有完善這一監督體係，有效約束這一最高權力，才能真正確立法律的最高權威地位，使法治得到有效的保障。

（本章完）