第一章 根本保證：依法治國必須堅持黨的領導_堅持黨的領導與實行法治的統一性

堅持黨的領導與實行法治的統一性

李林

作者簡介

李林，男，1955年11月生，中國社會科學院法學研究所所長、研究員、法學博士、博士生導師，中國社會科學院研究生院法學係主任。專攻法理學、立法學，擅長法治與人權理論、比較立法學和憲政理論。自從事法學研究以來，已出版專著、論著、譯著等30餘部，發表論文160餘篇，內部研究報告60餘篇。主要學術著作有：《立法機關比較研究》、《比較立法製度》、《法製的理念與行為》、《法治與黨的執政方式研究》、《走向人權的探索》、《新中國法治建設與法學發展60年》等。

核心觀點

我們需要用與時俱進的觀點、方法和話語來進一步闡明“黨的領導與法治”的關係問題。

在民主政治建設上堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，在政法實踐中執政黨堅持依法執政，領導立法、保證執法、帶頭守法，這就從根本上保證了黨的政策與法律的統一性和一致性。

堅持黨的領導與人民法院人民檢察院依法獨立公正行使審判權檢察權是相互統一、彼此一致的關係。

站在曆史新起點上理解堅持黨的領導與實行法治的關係

如何理解黨的領導與法治的關係，既是一個老話題，也是一個常說常新的話題。說其是老話題，是因為自從中國共產黨奪取全國政權，成為執政黨，決定以人民民主和社會主義法製立國、建國以後，如何對待黨的領導與法治的關係，就是一個繞不過去的重大問題。在以階級鬥爭為綱的年代，法治與黨的領導、與黨的政策往往被對立起來、割裂開來理解，主張法治被視為否定黨的領導，人民法院人民檢察院堅持依法獨立辦案被視為“向黨鬧獨立”，國家機關和公職人員堅持依法辦事被視為以法律壓黨的政策，以致於到十年“**”期間發生了“徹底砸爛公檢法”、“和尚打傘無法無天”等破壞法製、踐踏民主的悲劇。改革開放以後，我們黨在民主法製領域撥亂反正，確立了發展社會主義民主、健全社會主義法製的基本方針，規定了黨在憲法和法律範圍內活動的基本原則，明確了黨的政策與法律相輔相成的基本關係，廢除了黨委審批案件的做法，尤其是黨的十五大確立依法治國基本方略以後，我們黨又提出了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是中國特色社會主義民主政治的內在要求和本質特征，提出了要堅持民主執政、科學執政、依法執政，堅持領導立法、帶頭守法和保證執法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進等一係列加強黨和國家法治建設的新原則新理念新舉措，較好地解釋和理順了執政黨與法律、黨的政策與憲法法律、黨的領導與依法治國、黨的領導與司法辦案等重大關係，引領、保障和推動了我國法治建設和依法治國事業的順利進行。

說其是常說常新的話題，是因為在法治中國建設的新形勢新任務新挑戰麵前，我們以往解釋黨的領導與法治關係的某些理論觀點，需要與時俱進的創新發展；法治建設實踐尤其是深化司法體製改革過程中出現的新問題，需要我們從法治中國建設的戰略高度做出新解釋；人民群眾對於嚴格執法和公正司法的新期待，需要我們站在人民群眾根本利益和整體意誌的立場做出新的回應；社會上一些借實行法治否定黨的領導、歪曲黨的政策、否定司法的人民性政治性等沉渣泛起的錯誤觀點，需要我們用科學正確的中國特色社會主義政治觀、法治觀、司法觀做出新的應對；當前政法隊伍中某些新生力量對當代中國的法治國情不甚了解，對中國共產黨領導人民推進民主法治建設的艱難曆程不夠熟悉，對社會主義法治理論的精神實質把握不到位，對西方法治理論本質局限性的認識不夠深刻，需要我們用與時俱進的觀點、方法和話語來進一步闡明“黨的領導與法治”的關係問題。

黨的政策與國家法律本質上是一致的

在我國，由於在體製上不實行三權分立和多黨製，在民主政治建設上堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國

有機統一，在政法實踐中執政黨堅持依法執政，領導立法、保證執法、帶頭守法，這就從根本上保證了黨的政策與法律的統一性和一致性。中國共產黨是中國的執政黨、領導者，是中國各項事業的領導核心，是法治中國建設的領導力量。堅持中國共產黨的領導和執政，是中國的根本政治國情，也是中國的基本法治國情。這個基本國情就決定了，我國的民主政治不能搞西方的多黨製和三權分立，而必須堅持黨的領導、人民民主與依法治國的有機統一，堅持政治與法治的統一，堅持民主與集中、民主與法治的統一。這是我們認識和把握黨的政策與國家法律關係的基本前提。我國是一個社會主義法治國家，不能搞以黨代政、以黨代法，黨對國家和社會事務、經濟和文化事業的領導，主要是路線方針政策的領導以及對立法的領導，而憲法、法律和法規是黨領導立法的主要成果，是成熟定型的黨的政策的規範化、條文化和法律化。從執政黨的決策來看，我們黨要求必須堅持民主決策、科學決策和依法決策，把黨的改革發展的基本政策主張，通過法定程序轉變為國家意誌，載入憲法，或者製定為法律法規。例如，1982年憲法全麵修改製定以來，我國四次修改憲法，其中多數內容都是黨的重大方針政策的憲法化；我國農村聯產承包責任製的改革，國有企業的改革，實行社會主義市場經濟體製的改革，廢除領導職務終身製等幹部人事製度的改革，從法製到法治的改革，行政執法體製改革，教育體製改革，醫療衛生體製改革，司法體製改革，等等，總體上都是在黨的基本政策指導下啟動和展開的。從國家立法過程來看，立法法規定了黨領導立法的基本原則，立法工作必須堅持黨的領導，把黨的改革發展重大決策與立法緊密結合起來，把黨內民主與人民民主緊密結合起來，通過法律法規的立、改、廢、釋等多種法定途徑，把黨的正確政策主張與通過民主立法過程形成的人民意誌統一起來，製定為國家法律法規，表現為具有國家強製力並要求全社會一體遵行的行為規範。因此，從根本上說，我國黨的政策與國家憲法、法律、法規是統一的、一致的。

新中國成立60多年來，黨的政策與國家法律的關係，經曆了一個從因為無法（或者少法）可依而不得不主要依靠政策辦事，向堅持和實行依法治國必須全麵依法辦事的曆史性轉變過程。在中國特色社會主義法律體係已經形成，我們黨堅持法治國家、法治政府、法治社會共同建設，堅持依法治國、依法執政和依法行政一體推進的新形勢下，在黨的基本路線和大政方針政策經過30多年探索實踐已經成熟穩定並不斷完善，“30年來的發展曆程充分證明，我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，是充分體現人民共同意誌、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大複興的好憲法”的曆史條件下，正確認識和處理黨的政策與憲法法律的關係時，應當堅持憲法法律至上的原則，堅持法治思維和法治方式，沒有特殊原因不允許黨的政策與憲法法律相抵觸；由於某些特殊原因，黨的重大政策與憲法法律規定暫時不一致時，應當盡快修改完善憲法法律，或者盡快修改完善黨的政策，盡可能消弭兩者之間的裂隙甚至矛盾；當黨的政策需要全社會貫徹實施時，尤其是我們黨推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等方麵的改革發展政策，應當在不斷實踐發展、總結經驗、完善升華的基礎上，盡可能多盡可能快地使之法律化法規化，特別重要的政策還應當盡快憲法化。

堅持黨的領導與依法獨立行使司法權的統一性

人民法院人民檢察院依法獨立公正行使審判權檢察權，是否與堅持黨的領導相矛盾？理論與實踐的回答都是否定的。那麽，兩者之間是什麽關係？我們認為，堅持黨的領導與人民法院人民檢察院依法獨立公正行使審判權檢察權是相互統一、彼此一致的關係。對此，可以從以下幾個方麵來理解。

首先，憲法與法律是黨的主張與人民意誌相統一並上

升為國家意誌的集中體現，憲法和法律是黨的路線方針政策的條文化、規範化和法律化，這就在立法層麵上落實了堅持黨的領導、人民民主和依法治國的有機統一，保證了黨的政策與國家法律的內在統一性和一致性。在這個前提下和基礎上，實行依法治國，堅持憲法和法律至上就是堅持黨的領導和人民至上，依法獨立行使審判權和檢察權就是依照黨的主張和人民意誌履行司法職責，因此從憲法和法律層麵來看，堅持黨的領導與依法獨立行使司法權是統一的、一致的。

其次，在中國特色社會主義法律體係已經形成的背景下，在全麵推進依憲治國和依憲執政、依法治國和依法執政，努力建設法治中國新的法治環境和社會條件下，我們黨作為執政黨，它的基本路線方針政策實行政治領導、組織領導和思想領導的大多數內容、要求和做法，已經通過國家憲法和憲法性法律、行政法、經濟法、民商法、社會法、刑法等法律形式得到體現，它推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的一係列方針政策和主張，大多數已經通過國家立法程序得到法律化和法規化。在這種情況下，人民法院人民檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，就是堅持黨的領導、維護黨的權威、鞏固黨的執政地位；人民法院人民檢察院越是依法獨立公正地行使司法權、履行職責、定分止爭、案結事了、讓人民群眾在每一個案件中都感受到法治的公平正義，法官檢察官越是“隻服從事實，隻服從法律，鐵麵無私，秉公執法”，就越是體現了黨的宗旨，貫徹了黨的方針政策，就是從根本上堅持了黨的領導。

第三，我們黨是執政黨而不是革命黨，它領導人民製定了憲法和法律，也帶領人民自覺遵守憲法和法律，自己在憲法和法律範圍內活動；它支持和保障人民法院人民檢察院依法獨立行使司法權，實質上就是鞏固黨領導和執政的合法性權威性基礎，就是運用法治思維和法治方式，尊重司法規律和司法屬性，切實有效地堅持和維護黨的領導。正如立法機關通過集體行使立法權的製度設計實現民主的核心價值，行政權通過行政首長負責製的製度設計實現效率的核心價值的原理一樣，司法機關是通過獨立行使審判權檢察權的製度設計來實現公正的核心價值。沒有審判和檢察獨立，就沒有真正的公正司法，這是人類政治文明有益經驗反複證明了的司法規律。我國憲法和法律規定的審判獨立、檢察獨立，與堅持黨的領導在理論邏輯上是有機統一的，在司法製度設計中是完全一致的，在司法實踐中是互動發展的。從這種一致性的立場和邏輯出發，黨的十八屆三中全會《決定》把確保依法獨立公正行使司法權，作為深化司法體製改革的重要任務和目標；習近平總書記在中央政法工作會議上，特別強調“各級黨組織和領導幹部要支持政法係統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作”。

第四，我們黨通過堅持依憲執政和依法執政，領導立法，帶頭守法，保證執法和支持司法，通過各級黨委政法委以及人民法院人民檢察院黨組織的堅強領導，通過各級人大常委會黨組織的有力支持和民主監督，通過政法隊伍中廣大共產黨員的政治忠誠和在公正司法方麵的模範帶頭作用，完全能夠保證審判獨立、檢察獨立與堅持黨的領導的一致性和統一性。從政法戰線和政法工作的角度來看，政法工作在任何時候都不能以確保依法獨立公正行使司法權為由，來對抗、否定或者弱化黨對政法工作的領導，而應當按照憲法和法治精神，根據中央政法工作會議的要求，從以下四個方麵做到“旗幟鮮明堅持黨的領導”：一是努力實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，切實做到嚴格執法和公正司法；二是既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作能力和水平；三是黨委政法委要明確職能定位，善於運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體係和治理能力現代化中發揮重要作用；四是政法工作要自覺維護黨的政策和國家法律的權威性，確保黨的政策和國家法律得到統一正確實施。

（本章完）