上篇 黨內民主試點案例調研_第五章 縣級黨代會常任製試點比較研究

第五章 縣級黨代會常任製試點比較研究

縣級黨代會常任製作為執政黨創新的一個重要亮點，也是學界、媒體等各界十分關注的焦點，十六大報告中明確提出要擴大縣級黨代會常任製試點，各省市的試點逐步推開，黨代會常任製的試點及其對試點的研究也進入**。筆者於2005年8月份就黨代會常任製專門赴四川雅安市和湖北羅田縣進行調研，召開了改革發起者和設計者座談會，訪談了主要領導和一般的黨代表。2005年10月，筆者與浙江椒江區黨代會常任製辦公室的工作人員在北京進行了深入訪談，查閱了試點地方的大量文件和相關材料。筆者調研和訪談的主要思路是從試點情況的實際做法和效果來考察縣級黨代會常任製的必要性和可行性。十六大前後縣級黨代會常任製試點情況有什麽區別，為什麽有些試點沒有堅持下來？縣級黨代會常任製究竟有沒有作用和意義？縣級黨代會常任製能否推動黨內民主的發展？如果能夠，又是如何推動黨內民主發展的？完善縣級黨代會常任製存在哪些問題？如何解決這些問題以完善縣級黨代會常任製？

1．縣級黨代會常任製試點總體情況

從時間上來，縣級黨代會常任製試點大概可以為分為兩波，大致以黨的十六大為分界線。第一波是指黨的十六大以前進行的試點，1988年中組部確定在5省12縣市進行黨代會常任製試點，但第一波試點並不是僅僅指1988年進行的試點，實際上，十六大以前進行的試點改革也是連續性的，椒江市是1988年底開始的，紹興市是1989年初開始的，永嘉縣是1993年4月開始的，福建省的石獅市、晉江市、南安市和柘榮縣也是1993年開始的，浙江瑞安市是1998年3月才開始的。第二波是指十六大以後開始的黨代會常任製試點。至2005年8月，據不完全統計，已經在15個省市50多個縣市進行試點。

表5-1 第一波縣級黨代會常任製試點省份和具體區縣總計：6個省市16個市縣

表5-2 第二波縣級黨代會常任製試點省份和具體區縣總計：15個省市超過50個市縣

從試點範圍來看，第二波遠遠超過第一波的範圍，第一波隻有6省16市縣，第二波十幾個省，超過50個縣市。為什麽會出現大規模的試點浪潮呢？主要有以下幾個方麵的原因：首先，黨的十六大報告明確提出擴大縣、市黨代會常任製試點，十六大以後，各省組織部為貫徹落實十六大報告，對縣、市黨代會常任製試點進行了部署；其次，地方黨組織自身改革的需要。地方黨組織為了克服一些體製弊病，同時發揮黨代表的作用，地方黨組織產生了改革創新的需求；再次，第一波黨代會常任製試點取得了一些經驗，有一定基礎，降低了第二波試點的成本和風險，使得更多的地方敢於試點；最後，近年來黨內民主改革的呼聲漸高，一些地方積極進行推動黨內民主的改革探索；各地在試點方麵不甘落後，相互競爭，帶動了一些地方進行試點。

從試點內容上來看，第二波與第一波在製度設計上進行了新的探索：在選舉方麵，黨代表選舉實行直選，四川雅安和湖北羅田黨代會代表都通過直選產生，增加了選舉的競爭性，四川雅安規定黨員可以自薦報名參選，領導幹部與普通黨員平等競爭，競爭性最強；湖北宜都市進行黨委委員推選製，對黨委委員的產生方式進行改革探索。在機構設置上，四川雅安雨城區設立了黨代會的工作機構，探索黨代會發揮作用的途徑，改革黨內權力配置；第二波與第一波還有一點區別就是，許多製度第一波已經設計出來，有了規定，並實行了，但是沒有堅持，第二波與第一波的差別在於重新實行第一波沒有付諸實踐或沒有堅持的一些製度和規定，例如上級任命的委員的確認選舉，委員的評議。第一波與第二波在改革目標上的差別，盡管第一波在目標中也提出要擴大黨內民主，但是核心是健全黨的集體領導製度和民主集中製。關於1989年貫徹執行《中共椒江市黨員代表製度》的實施細則）第二波將黨內民主更加突出出來，發展黨內民主成為黨代會常任製試點更為重要的目標。

從社會環境上來看，第二波處在市場經濟體製已經建立的階段，社會經濟發生巨大變化，經濟持續較快增長，非公有製經濟蓬勃發展，非公有製經濟在國民經濟中所占比重越來越大。一些非公有製經濟領域的黨員當選為黨代表，為非公有製經濟領域的黨員開通了參與黨內政治生活的新渠道。例如，山東乳山有20名來自非公有製企業的黨代表，湖北羅田有9名來自非公有製企業的黨代表，其中不少黨代表是私人企業主。政治製度化逐步完善，政治民主穩步發展，尤其是基層民主和黨內民主的積極推進。隨著地方官員的新老更替，地方官員的民主意識不斷增強，對民主的認同不斷增加，不僅接受民主的人越來越多，一些地方官員在領會中央改革精神的情況下積極主動進行政治改革的探索。

第一波的一些試點為什麽沒有堅持下來，1988年試點的12個縣市隻有浙江台州椒江區等極少幾個地方堅持下來。這有兩種說法，一是一些地方認為黨代會常任製改革沒有多大意義，而且還增加了不少成本，所以不搞了；另一種說法是，黨代會常任製改革有利於擴大民主和加強監督，而領導不願帶“緊箍咒”，這正說明了常任製的積極意義。為什麽沒有堅持，是因為中央或者上級沒有明確的態度，不反對，也不支持，做的好也好，做的不好也罷，上級不表態，在這種情況下，試點地方覺得還不如不搞，多一事不如少一事，何況改革是有風險的，改的好，對領導個人來說不一定有什麽好處，改革不好反而遭殃，在這種情況下，對地方來說，理性的選擇就是不再堅持黨代會常任製。

然而椒江為什麽能夠堅持下來呢？椒江常任製改革製度相對完備，措施比較配套，如取消雙層領導體製，實行委員會製，如果要放棄黨代會常任製，不開黨代會年會了，那隻剩下委員會，沒有辦法開大會了，勢必要全麵回複舊製，也就是說要重新設置常委會和全委會，任何一個後來接任椒江的主要領導都不容易做到，因為黨代會常任製作用一種民主改革的成果和“象征”，誰也不敢試圖進行“反民主”的行動。而其他沒有實行委員會製的地方，一旦主要領導借口太忙，沒有時間開黨代會，便很容易做到，因為不開黨代會，可以照常開全委會擴大會議，在一定程度上起到開大會的作用。椒江能夠堅持，甚至十六大能夠提出擴大縣市常任製試點，這與很多省級甚至中央一些高級領導的主張和推動是分不開的，例如原浙江省省長、全國政協常委沈祖倫，他曾多次堅持一定要把台州椒江的黨代會常任製堅持下去，而且寫信給中央政治局領導，提出擴大黨代會常任製試點的建議。

黨代會常任製試點是在中央或省委、市委的直接安排下進行的。為什麽在這裏試點，不在那裏試點，有哪些因素影響試點地方的選擇？首先，省委組織部或市委會考慮試點市縣的代表性，使這些試點地方的經驗能夠反映某一類型市縣的情況，從不同的試點地方獲得不同的經驗。例如雅安市選取雨城區和滎經縣進行試點，就是考慮了雅安地理、經濟和黨組織分布狀況的多樣性，雨城區是城市人口和黨員較多、經濟條件相對較好，滎經縣農村人口比重較大、黨員居住比較分散、黨建工作基礎相對薄弱。黨代會常任製試點是一項政治體製改革的試點，改革必須考慮社會影響和政治穩定，試點地方的選擇要考慮試點情況必須容易掌握，不能失控，例如湖北省委組織部選擇羅田進行試點，羅田縣地處大別山下，位置相對偏遠，隻有30萬人口，即使試點出了什麽問題，影響也不會太大。試點地方的選擇還要征求試點地方的主要領導的意見，一般要在當地主要領導願意的基礎上進行，試點是自願性的探索活動，不是上級必須執行的命令，所以試點地方的主要領導一般是比較配合試點改革的。試點地方的黨政領導班子比較團結，黨群關係比較好。

為了更深入具體地了解黨代會常任製試點的情況，筆者選取了三個典型的案例：浙江台州椒江區、四川雅安（雨城區和滎經縣）、湖北羅田縣三地的黨代會常任製。浙江台州椒江區是最早進行黨代會常任製試點的地方，也是堅持時間最長、各項製度較完善的試點地方；四川雅安是十六大後立即進行的試點，在黨代表直選、設立黨代會工作機構等方麵進行了一些突破性嚐試；湖北羅田進行取消縣委常委會、完善全委會議事規則和黨代會常任製各項製度等方麵進行積極探索。選取這幾個地方進行分析，基本上能夠了解全國各地進行黨代會常任製試點的情況。

2．浙江台州、四川雅安、湖北羅田縣黨代會常任製試點及其比較

2.1 浙江台州市椒江區黨代會常任製試點

1988年12月，經浙江省委批準，報中組部同意，在省、市（地）委組織部門具體指導下，椒江市試行了黨的代表大會常任製。在全國縣級黨代表大會常任製的試點單位中，椒江區試行的黨代表大會常任製工作被譽為“全國最早、堅持時間最久、各項製度最完善的一個試點單位”。

椒江的黨代會常任製，主要體現為以下幾個方麵的做法：

①實行黨代表常任製，任期同地方黨的代表大會屆期相同。椒江改革之初並沒有提出黨代會常任製這個概念，而是叫黨員代表製度，可以看出改革的最基本要義是為了發揮黨員代表的作用。為了改善黨員結構和提高黨代會的效率，代表人數由300名減至198名，同時劃小選舉單位，提高代表選舉差額比例。

②實行黨的代表大會年會製。黨員代表會議一般每年召開一次，若遇重要情況經市委決定或由四分之一代表聯名提出，或由四個代表團建議，也可以隨時召開。

③發揮黨代表在開會和閉會期間的作用。為了在開會過程中使黨代表真正起作用，讓黨代表在開會之前了解情況，大會召開前十天，市委把大會的議程、主要議題、市委工作報告、市委委員候選人名單提交給代表，改變原來隻有大會前一天才知道會議議程的情況。為了發揮黨代表在閉會期間的作用，建立了黨代表聯係基層組織製度，進行調研考察活動，使黨代表參與市委議事、決策活動。

④規範全委會工作機製，實行幹部任免全委會票決製。椒江區為深入黨代會常任製試點，推進全委會決策的民主化和科學化，較早在區管幹部任免方麵實行票決製，在幹部任免問題上，實行委員一人一票，當場公布計票結果，得讚成票超過應到會委員的一半為獲得通過。票決製與議決製在民主程度、表決程序、表決方式、討論結果、做出決定的依據、監督製約等方麵都存在差異，票決製有利於推動幹部任免的民主化和製度化。截至2003年，椒江區委前後進行了97次幹部任免討論，有88人次在討論中轉為緩議，占提交討論總數的2.6%，因為超過規定票數被否決的有6人次。

十六大以後，椒江深化了黨代會常任製改革，在原來的基礎上主要在兩個方麵推進了改革，進一步完善重大事項和幹部任免全委會票決製，以及建立和完善網狀監督製。

2.2 四川雅安市縣級黨代會常任製試點

2002年10月，雅安市利用區縣黨代會換屆的時機在雨城區和滎經縣進行縣級黨代會常任製試點。雅安黨代表大會常任製的主要內容包括科學核定代表規模、競爭產生黨代表、黨代表大會年會製、成立代表大會工作機構、擴大黨代表的權利、增加黨委工作的透明度和公開性、密切黨委與基層組織和普通黨員的聯係。這些內容體現在黨代表競選、完善代表大會和代表日常行權三個環節之中。

（1）黨代表競爭性直選。

黨代表通過公開、公平、平等、直接的競爭性選舉方式產生。黨代表產生經過六個程序：自願報名、競爭承諾、初選預選、資格審定、張榜公示、直接投票。這些程序保證了黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權。黨員秘密劃票，選舉結果當場公布，並向當選代表頒發《當選證書》。直選具有以下特征：

①保障黨員的選舉權和被選舉權，每個黨員都可以報名競選黨代表。從現實情況來看，黨員參與競選活動十分積極，滎經全縣有正式黨員5456名，其中有736名黨員報名，占黨員總數的13.1%。

②差額選舉，候選人之間的競爭十分激烈。滎經縣核定正式黨代表名額為166名，報名人數是正式代表名額的4.4倍，也就是說平均4個初步候選人競爭一個代表名額，許多地方是10多個黨員報名競爭一個代表名額。

③公開公平競爭，一視同仁，黨員一律平等，領導幹部與普通黨員一樣。縣、鄉鎮領導都必須以普通黨員的身份參加選舉，根據《選舉辦法》區、縣級領導幹部不再“享受特殊政策”，而是分散到聯係鄉鎮的選區、定點幫扶的村黨支部報名參加直接選舉。兩區、縣的承諾演講一律以姓氏筆劃為序。這道程序在設計過程中是有爭議的。在雨城區有人向這道程序的設計者提議：“書記、副書記放到機關選算了，這樣可能把穩一些。”設計者不同意：“我們放在機關，怎麽要求基層？隻要求基層民主，不要求我們自己，將來我們怎麽去推動民主？這次選舉一定要反映廣大黨員的真實心願。”還有人提議：區裏17名領導是否可以不按姓氏筆劃的規則，競選演說提前？設計者認為，這樣會破壞規則。這位設計者說：“我的姓筆劃多，排在後麵。”區長對這種設計不無擔心：“我們選不上怎麽辦？”設計者說：“我選不上，是失敗者，我走人。”

滎經縣縣委書記為競選黨代表精心準備了演講稿，他曾就競選演講征求市委組織部長的意見。後者提醒他關鍵要擺正身份，必須以普通黨員，而不是以“書記”的姿態參加黨代表選舉。這位書記走下競選演講台後感慨地說：“我在台上不知講了多少話，但競選演講還是第一次，心理的壓力不輕，肩上的擔子似乎更重了”。在這次黨代表競選中，雨城區和滎經縣有6為副科以上領導幹部落選，其中有滎經縣廟崗鄉黨委書記、雨城區姚橋鎮黨委副書記、沙坪鎮鎮長、西城街道辦事處副書記、糧食局局長、計生局局長。

雅安市黨代表競選取得了明顯的效果。首先，黨內凝聚力和認同感提高了。實行競選和常任製後，無論是普通黨員還是黨代表都能通過有效的渠道來參加黨內生活。黨員之間，普通黨員與領導幹部之間的交流也加強了。其次，初步理順了黨內權力授予關係。黨代表競選製度確立了黨員、黨代表和黨代會的權力關係，使代表大會在黨內具有了不容置疑的最高權力，為黨代會及其領導機關成為決策機關、為改變黨的領導方式和執政方式提供了堅實的製度基礎。再次，推動了黨代表常任製度以及一係列製度的建立，如建立黨代會監督委員會、決策谘詢委員會，實行代表席位製，組織工作報告，構建履職評價體係等。最後，黨代表直選為幹部製度改革和人民民主的落實提供了製度支持。雅安在推行黨代會常任製的同時，也實行了鄉鎮、科局領導幹部的公推公選。經曆過黨內直接選舉的幹部更能夠接受人民選舉的檢驗。

黨代會代表是黨代會的基礎，黨代表如何產生對黨代會作用功能的發揮來說是一個決定性的因素，原來代表是一種指令性的代表，代表缺乏權利意識和責任意識，難以發揮代表的作用，由此組成的黨代會也難以發揮黨代會應有的作用。通過競爭性選舉產生黨代表，不僅使得黨代表和黨代會具有了合法性，而且直接增強了黨代表的權利意識和責任意識，為發揮黨代會的作用奠定了基礎。

（2）增強代表大會的作用。

雅安市通過兩條途徑發揮和增強黨代表大會的作用。一是增強代表大會的職能，二是成立黨代會工作機構。以前黨代表大會是五年一次，區、縣黨代表大會主要任務是：聽取審查區、縣委、紀委的工作報告；討論區、縣委職權範圍內的重大事項及問題，並做出決議；選舉區、縣委委員、區、縣紀委檢查委員會委員，選舉區、縣紀委檢查委員會委員；選舉出席上級黨代表大會或黨代表會議的代表等4項內容。實行黨代會常任製之後，黨代表大會實行年會製，每年一次，區、縣年會的任務除上述4項外又增加4項：增補和罷免區、縣委委員、區縣紀委檢查

委員會委員；聽取和審議黨的路線、方針和政策在本行政區域內的貫徹執行情況及上一次區、縣黨代表大會決議事項的落實情況的報告；審議代表提出的提案；雨城區還有審議區委組織工作報告。

雅安市的改革者認為發揮代表大會的作用，必須設立代表大會的工作機構，成立落實代表大會及其閉會期間的功能載體。2004年1月，雨城區本屆二次黨代會召開，通過了代表大會工作辦法修正案，設立了代表大會的工作機構，即監督委員會、代表工作委員會和決策谘詢委員會。

①監督委員會。監督委員會在不是兩委委員的代表中差額選舉產生，接受代表測評並受大會委托，以檢查、谘詢、評議、測評等方式行使對兩委委員的日常監督，並可對兩委委員提出罷免案。本屆大會選舉監督委員會委員9名，大會主席團提名的一名人選落選，代表提出的一名人選當選。監督委員會組織黨代表對縣委委員、縣紀委委員進行滿意度測評，每兩年一次，對不滿意度超過50％的縣委委員、紀委委員實行當場罷免。2004年1月，雨城區召開區委委員、區紀委委員述職測評會，144名到會代表對24名區委委員、14名區紀委委員進行了測評，不稱職票最多的有6票。

②代表工作委員會。代表工作委員會下設黨代表聯絡辦公室，主要負責處理代表提案和日常意見、組織指導代表團活動，指導代表增補工作、組織對監督委員會委員測評等工作，本屆代表工作委員會由7名委員組成。代表工作委員會把代表日常行權落到實處，使連接黨內關係的渠道上下暢通。

③決策谘詢委員會。決策谘詢委員會市大會的決策谘詢服務機構，主要負責在區委常委會、全委會和代表大會重大決策前組織專家和社會各界認識進行調研，為決策提供依據和參考，對決策執行過程進行監控，並對決策最終結果進行評估。2004年，決策谘詢委員會受區委委托對全區奶畜發展與環境治理進行調研一事：區奶牛糞便汙染已對河流、土壤並給農民的生活造成嚴重影響，導致戶際、村際，甚至鄉際和縣際之間的矛盾，群眾多次上訪，以至影響穩定。決策谘詢委員會召集環保、畜牧、農業、林業專家學者及有關鄉鎮的負責人專題進行調研，並在調研、考察的基礎上形成調研報告。區委稱讚他們提的對策和建議對決策極具參考價值。

（3）黨代表常任製

黨代表常任製是指黨代表的任期與黨代會的任期相同，任期5年，然而在非常任製情況下，5年一次的黨代會開完後，黨代表就不存在了。實施黨代表常任製，不僅要發揮黨代表在年會上的作用，還必須發揮黨代表在黨代會閉會期間的作用，這是實行黨代表常任製的關鍵。滎經縣關於黨代表在黨代會閉會期間的活動有一係列規定：

①黨代表走訪製度、接待日製度和信息反饋製度。這項製度規定，黨代表要經常聯係黨員、群眾，了解和掌握他們的思想動態，傾聽他們的意見和建議；認真向他們宣傳黨的方針政策，也做說服教育、示範和解釋疏導工作，做走訪記錄，定期或不定期向代表團和縣委黨聯辦反映。還實行接待日製度，主要是以鄉鎮黨代表小組為單位，設立黨代表接待日，至少每季度確定1天時間；在接待日前15天向黨內外群眾公布；黨代表要熱情接待黨員和群眾來訪，認真做好答複、解釋和有關問題的處理工作；做好記錄；接待情況於1周內向代表團和縣委黨聯辦報告。

②黨代表聯係基層黨組織製度。每個黨代表原則上聯係所在鄉鎮的一個黨支部，也可以跨鄉鎮聯係。黨代表每年至少參加所聯係支部兩次以上的會議或組織活動。

③黨代表的監督作用。黨代表以小組為單位，對縣屬各級黨組織貫徹縣委指示精神、決議及縣黨代會決議的實施情況進行督促、檢查。受縣委邀請，對鄉科級以上領導幹部進行評議和測評，對幹部選任工作進行監督。

④代表視察、考察和調研活動。代表團每年組織黨代表視察和考察不少於兩次；視察和考察的主要對象和主題：有關黨的建設的重要內容、重大工程或產業結構調整等；在深入調研的基礎上對解決相關問題提出相關對策和建議或有價值的調研報告。

⑤代表團聯會製度。代表團每年至少召開兩次代表聯會；內容是就代表團的活動及發揮黨代表的作用問題進行交流、討論、總結、分析，並提出改進的辦法和有效途徑。

2003年4月18日，滎經縣委向黨代表通報第一季度工作情況和黨代表提案辦理情況，其中包括縣委對第十一屆黨代會會議上審定的《提高政法幹部素質，增強政法工作的透明度》等6件議案和91條建議意見的辦理情況等的通報。在這次會議上，黨代表還應邀對縣委任免、調整科、局領導幹部實行票決製進行監督。一位個體業主黨代表說：“參加這樣的活動非常激動。原來決定領導幹部的任免是非常神秘的事情，現在公開化了，透明度高。”滎經縣在第一次黨代會上共選出代表166人，在第一次至第二次年會期間共計開展活動34次，參加代表人次為562，其中包括列席縣全委會、列席縣常委會、參加縣工作會、參與部門活動、對事關全縣重大發展的項目進行調研和代表團自身組織活動等。

2004年1月，雅安雨城區二屆二次黨代會上又進行了兩項製度創新，一是黨代表席位製，保證選區代表的穩定性，黨代表離開選區工作將失去當代表資格，需要在選區重新選舉黨代表；一是取消候補委員，因為每年都召開黨代會，如果需要增補委員可以在黨代會上進行選舉。

2.3 湖北羅田縣黨代會常任製試點

2003年9月，湖北羅田縣進行了黨代會常任製試點改革，主要內容是實行以下六項製度：黨代表直選競選、黨代會年會製、黨代表常任製、縣委委員會製、重大事項表決製、評議製。

黨代表直選競選，黨代表初步候選人采取黨員直接提名產生，縣委向選舉單位推薦的領導幹部由黨員聯名提名作為初步候選人，縣委領導候選人包括縣委書記與普通黨員候選人一樣進行競選演講，接受選舉單位黨員的投票選擇。候選人的差額比例由過去不少於10％提高到不少於30％，代表名額總數由346名減少為211名，擴大了差額比例、改進了選舉辦法，全縣劃分為59個選舉單位，由選舉單位全體黨員投票進行預選和正式選舉，正式候選人在投票前做競選演講，代表候選人得讚成票超過到會人數得一半始得當選。選舉競爭比較激烈，縣政府某局的黨委書記在與該局局長競爭黨代表時落選，鳳山鎮的8名鎮黨委成員中，有4人落選。有9名來自私營企業的黨員在競選中獲勝，成功當選黨代表。

充分發揮黨代表的作用。為切實保障黨代表行使民主權利，鼓勵和支持黨代表認真聽取和反映黨員群眾的意見和建議，羅田縣第十二次黨代會第二次會議審議通過了《關於黨代表提案及建議、意見、批評的處理和回複暫行辦法》，對於提案的立項及處理的全過程進行了詳細規定。為調動黨代表參與黨內事務的積極性，探索發揮黨代表作用的途徑和形式，羅田縣建立了“三聯”製度，即每位縣委委員分別聯係2－3名黨代表和黨員群眾、黨代表分別聯係2－3名黨員和群眾、黨員聯係2－3名群眾的製度。縣委還積極組織黨代表開展學習培訓、建言獻策、調研視察活動，各代表團根據代表的意見，有針對性地開展一係列活動。

實行評議製。評議製度是在實行黨代會常任製的條件下加強黨內監督的重要形式和途徑，是落實黨代表民主權利和責任的一項重要措施。羅田縣第十二次黨代會第二次會議審議通過了《關於黨代表在黨代會期間開展評議的具體辦法（試行）》，對評議製度的操作程序進行了具體的規定。評議製度包括黨代表對縣委、紀委領導班子集體的評議、對縣委委員的評議。對縣委委員的評議主要有以下方式：①審閱縣委委員書麵年度工作報告，年度報告須在每次黨代會大會之前7天交給黨代會常任製辦公室，然後發給各代表團組織代表進行討論；②在黨代會上，由黨代表對縣委委員從德、能、勤、績、廉等方麵進行審議，黨代表根據審議情況進行評議投票，評議票分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，優秀票未達到60％的不能評為優秀公務員，不稱職票達到30％以上的，報上級組織認定後，應引咎辭職，不稱職票達到50％以上的，必須提交代表大會進行罷免表決，獲2/3以上代表通過，報上級組織認定處理。③屆中由黨代表對縣委委員進行一次信任投票，不信任票達到1/3以上的，必須責令辭職。評議結果向全體黨代表公開。

2.4 浙江台州、四川雅安、湖北羅田試點比較分析

台州市椒江區試點經曆了17年，區委主要負責人已經換了七、八屆了，但黨代會常任製始終堅持下來，椒江區黨代表大會常任製工作被譽為“全國最早、堅持時間最久、各項製度最完善的一個試點單位”。全國各地不少地方的組織部門都曾派人去椒江考察學習黨代會常任製，中央組織部曾多次在椒江召開總結黨代會常任製的經驗交流會，椒江試點為獲得縣級黨代會常任製實行經驗作出了重要貢獻，黨的十六大報告中寫入“擴大區、縣黨代會常任製試點”與椒江試點取得的前期成果有直接的關聯。

十六大以後椒江黨代會試點改革進一步深化，其中不乏改進和創新之處，但仔細研究之後會發現，原來現在開始做的一些東西早在1988年改革之處就已經提出來，甚至實行過。例如評議製度，當時就有詳細的製度規定，市委每個季度以征求意見書行使接受黨代表的評價，每年進行一次黨代表對市委的信任投票，在信任投票時，如果市委委員個人得票低於應到會代表的半數，該委員要提出辭職，如果市委全體得票地域應到會代表的三分之二，必須提起換屆。然而黨代表對委員的評議隻有1991年搞過一次，後來沒有堅持。十六大以後，椒江深化了黨代會常任製改革，進一步完善黨代會常任製各項製度和措施，全國許多地方的試點都以椒江區的經驗為基礎，椒江區的試點做法和經驗也被一些人成為“椒江模式”，2003年，浙江台州市本級以及台州八個區縣都實行黨代會常任製，在某種程度上是對椒江試點經驗的肯定和進一步推廣。

擴大在縣、區黨代會常任製的試點是黨的十六大報告中提出的。十六大後，在全國許多地方都進行了縣區黨代會常任製的試點工作。如何評價各地進行的黨代會常任製試點改革，必須要搞清楚什麽是黨代會常任製，各地的黨代會常任製有什麽區別，黨代會常任製的目的在哪？意義在哪？我們要的是什麽樣的黨代會常任製？從一般意義上來說，黨代會常任製包括黨代會年會製和黨代表常任製。隻要是實行了黨代會年會製和黨代表常任製我們就可以說實行了黨代會常任製。為什麽要實行黨代會常任製？目的是為了保障黨員的民主權利，使黨的代表大會成為黨內最高權力機關，使黨代會常任製成為推動黨內民主發展的載體。

雅安黨代會常任製的試點就是在十六大剛剛結束後的2002年底進行的。雅安的黨代會常任製不僅實行了黨代會年會製和黨代表常任製，最重要的是實行了黨代表競選製、發揮代表大會的作用、成立黨代會工作機構、發揮黨代表的作用。黨代表競選是黨代會常任製的基礎，隻有通過競選產生的黨代表，才能增強黨代表的民主意識和責任意識。隻有開好黨代會，發揮黨代會的作用，開黨代會才有意義，否則黨代會就流於形式，不能使黨代會成為最高決策機構。成立黨代會的工作機構，才能落實黨代會常任製和黨代表常任製，成立監督委員會，對黨委和紀委成員進行監督，把黨代表的監督權落到實處。發揮黨代表在閉會期間的作用，才能保障黨員的民主權利得到真正體現。

黨代會常任製不能僅僅停留在黨代會年會製和黨代表常任製，如果僅僅是這兩項製度，而沒有具體的實質內容，那麽黨代會常任製的作用將大打折扣。要真正實現黨代會常任製的作用，就必須同時進行黨代表競選、真正發揮黨代會的作用、黨代表充分行使民主權利。可以這樣說，黨代會常任製隻是一個載體，關鍵在於如何利用這個載體進一步改革，如果僅僅停留在常任製的層麵，那麽它的意義十分有限，如果同時進行競爭性選舉和保障黨代會和黨代表作用的改革，那麽常任製才真正具有實質性的意義。

羅田縣黨代會常任製有什麽特征，有什麽突破，存在什麽疑問？羅田縣黨代會常任製從2003年開始，是在十六大之後進行的，與其他試點地方相比，在時間上看，是最近進行的試點改革，借鑒和吸收了其他試點地方的經驗。從內容上看，除了實行年會製和黨代表常任製之外，還試行了黨代表直選競選製、縣委委員會製和評議製。從製度上來說比較規範，製定了一係列的規定和製度，從黨代表選舉到縣全委會和書記辦公會的議事規則等等，都進行了詳細的規範。從發揮黨代表的作用和閉會期間黨代表的活動來看，出台了一係列措施保障黨員的民主權利，閉會期間開展了一係列調研視察活動。羅田縣黨代會常任製試點有三個方麵比較突出，一是黨代表直選競選製，實行縣級黨代會代表的直選和競選就是一個大的進步，是一個突破，這也是十六大後進行試點的地方比十六大以前的試點要進步的一個表現。二是改革縣委領導體製，實行委員會製，減少了一個領導層級，縣委委員由黨代會選舉產生，使得作為決策機構的全委會直接臨黨代會和黨代表的約束和監督。三是評議製，黨代表對縣委和縣委委員進行評議，並根據評議結果進行相應的處置。這是對縣委領導直接的十分有效的監督措施。

3．縣級黨代會常任製試點的實際效果以及存在的問題

3.1 縣級黨代會常任製試點的實際效果和意義

縣級黨代會常任製是否必要？縣級黨代會常任製有什麽樣的作用和意義？對縣級黨代會常任製是肯定還是否定？是應該推廣試點，還是要停止試點？要回答這些問題必須考察試點地方的實際效果。從以上幾個典型的試點案例來看，縣級黨代會常任製在以下幾個方麵具有積極的意義。

（1）縣級黨代會常任製有利於落實黨章的規定，即黨的各級代表大會和它所產生的委員會是黨的地方各級領導機關，黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報告工作。而非常任製的黨代會，五年才開一次會，一次會就那麽幾天，不能落實黨章的規定，黨的代表大會的領導作用無法發揮，選舉出來的委員會也不能向產生它的代表大會報告工作，因為選舉出委員會之後，黨代會就不存在了。隻有實行黨代會常任製，才能更好地發揮黨代會的領導作用，使各級黨的代表大會真正成為本級黨的最高決策機關，一些最重要的問題交由黨的代表大會決策。在每屆任期內，委員會才可能向選舉出它的代表大會負責並報告工作。從試點縣市來看，每次黨代會上，委員會都向黨的代表大會報告工作。

（2）縣級黨代會常任製有利於發揮黨代表的作用，並通過黨代表發揮廣大黨員的作用。非常任製情況下，黨代表的資格隻在五年一次的大會上有效，幾天之後黨代表就不存在了，黨代表以及廣大黨員缺乏起作用的組織平台。黨代會常任製意味著黨代表參加會議的次數增加了，在年會製的情況下，每年可以開一次會，在特殊情況下可以召集特別會議；黨代表的常任製意味著在閉會期間，黨代表可以通過各種視察活動、聯係委員和一般黨員，開展座談會以及黨代表的“述職”活動等，常任製為黨代表發揮閉會期間的作用提供了途徑和平台，為黨組織和委員聯係廣大黨員提供了載體，增強了黨代表和黨員的政治參與，增強了黨代表和黨員的黨性意識，也增強了黨代表和黨員的責任感和使命感。從試點情況來看，實行常任製後的黨代表參與的機會更多了，參與的積極性高了，責任也更重了。

（3）縣級黨代會常任製有利於密切縣級黨組織與基層黨組織和廣大黨員的聯係，增強縣級黨組織的合法性和凝聚力。在非常任製情況下，在黨員和黨的委員會之間存在組織斷層，一個縣的黨員人數眾多，而縣的委員會也就十幾個或二十多個，黨員和委員會之間缺乏有機紐帶。在常任製情況下，黨代表及其聯係的廣大黨員可以通過參加黨的代表大

會和閉會期間的活動反映意見，表達自己的利益需求和主張，加強黨的委員會和廣大黨代表之間的溝通，保證黨代表和廣大黨員的意見、建議能夠及時、通暢地反映到黨組織中來，使黨組織及時回應黨員的呼聲。一方麵有利於增強縣級黨的委員會的合法性，同時增強黨代會和黨的委員會的凝聚力。

（4）縣級黨代會常任製有利於擴大黨內民主。在非常任製情況下，黨的代表大會隻存在幾天之後就沒有了，很多應該由黨的代表大會決策的事項不得不由委員會來決策，事實上造成了黨的委員會代替了黨的代表大會。而黨的委員會人數很少，一般來說，委員都是執掌全局或重要部門的首長，這樣一來，權力集中在極少數手中。黨代會常任製使得最重大的事項由黨的代表大會來決策，尤其是涉及重大人事任免的事項。由相對較多的人來決策本身體現了一定的民主，黨內民主意味著黨的最重要的決策應該由體現多數黨員意誌的代表大會作出，如果所有重要權力都集中在極少數人手上，黨內民主就成了空談。黨代會常任製不僅直接推動黨內民主的發展，而且為黨內民主的深入推進和創新提供了平台和基礎，為到達更遠的目標架起了一座橋梁，正如白綱教授所言，“十六大報告提出擴大市縣黨代會常任製試點，就是提供了一個非常有利的創作空間”。這是根據雅安市黨代會常任製試點進行的一係列製度創新所得出的判斷。伴隨黨代會常任製試點，進行黨代表直選競選、設置黨代會的工作機構、對黨的委員會和委員進行測評，在常任製基礎上進行的係列製度創新為我們推動黨內民主的發展，甚至進行更深入的政治體製改革提供了機會和平台。改革的設計和操作者對黨代會常任製試點看得很遠，“黨代會常任製在黨的建設中具有廣闊的前景，黨組織和黨的幹部的執政能力將在這個製度的執行過程中得到切實的鍛煉和提高；黨的十六大報告提出的正確處理黨與人大、政府、群眾團體之間的關係這個重大命題將從這裏著手破題；它可以促進黨的執政方式的改變，促進黨的決策民主化。”現場觀察了雅安黨代會代表直選的白鋼教授，對雅安的黨代會常任製試點寄予厚望，“盡管我們的最終目標是通過建立黨代會常任製來推動執政黨的結構性變革，但是現在還不能太急，一急就容易砸鍋，實際上是執政方式和權力的配置方式更尊重黨員，黨的各級組織應該是黨員說了算。我看好這種製度創新的前景。”

（5）縣級黨代會常任製有利於加強黨的監督。浙江椒江和湖北羅田取消“常委會製”，實行委員會製。原來的常委隻是麵對幾十個成員的委員會的監督，而委員在五年任期內缺乏黨代表的監督。現在委員們直接麵對黨代會和黨代表的監督。雅安雨城區成立監督工作委員，履行落實黨代會交辦的監督職能，監督區委員和紀委委員。評議製度是黨代會常任製對縣級領導最重要的監督形式之一。筆者在湖北羅田調研時，向一位黨代表問起黨代會的評議是否起監督作用，他向筆者講道，羅田縣前幾年有一個副縣長，工作作風和生活作風都很有問題，可是黨員沒有辦法製約他，現在黨代會實行評議，要是他現在還在這裏任職的話，肯定過不了這一關。從某種意義上說，選舉是最好的監督。2004年1月7日，雅安市雨城區第二屆黨代會第二次會議全體會議選舉增補委員，一名候選人未過半數而沒有當選，136張選票得了78張，一票之差而未過半，全場嘩然，黨代表親曆了每張選票的真實意義。

從總體上講，試點地方的實際效果是比較明顯的。有關調查數據顯示試點得到廣大黨員的認可和支持。試點地方也認為黨代會常任製確實有積極效果。1996年椒江區委對全體黨代表進行了問卷調查，發出問卷193份，收回170份。黨代表對試行8年的黨代會常任製，認為“很有必要”的70份，占41.1%；認為“有必要”的76份，占44.7%；在黨代表參與區為有關重大問題討論、決策和黨內事務管理及監督方麵，認為“能夠發揮作用”的29份，占17%；認為“有一定作用“的117分，占68.8%，認為“沒有多大作用或沒有作用”的24份，占14%。常任製在浙江椒江區已經試行8年，認為“下屆應該繼續搞”的137份，占80.58%，認為“下屆不要搞”的24份，占14.11%。1999年3月，中央組織部在浙江椒江召開了全國地方黨代表大會常任製試點單位座談會，試點單位對試行常任製工作的現實意義給予充分地肯定。

從政黨的職能和執政黨建設的角度來看，實行黨代會常任製有利於更好地履行政黨職能和增強黨的執政能力。政黨處於國家和社會之間，政黨的重要職能之一就是聚集民意，集中公民的意見，反映公民的利益，代表社會向國家反映情況，提出要求。在黨代會常任製情況下，政黨可以通過黨代表及其聯係的黨員聚集民意，一般黨員本身就是公民社會的成員，黨代表和黨員同時又聯係著更廣大的公民社會，發揮黨代表的作用可以增強政黨的表達功能，增強政黨的民意基礎。尤其是在卡特爾型政黨階段，在實行“三個代表”思想的情況下，實行黨代表大會常任製尤其重要，政黨必須通過有效的組織途徑聚合各個社會群體的利益。在黨代會非常任製情況下，廣大黨員處於原子狀態，沒有組織途徑表達自己的利益。黨代會常任製構築了各個群體的黨員直達黨組織的通道。例如，在實行常任製的試點地方，一些私營企業主通過當選黨代表來表達自己的利益訴求，使黨吸納他們的主張，將他們的利益表達納入黨的組織渠道。向國家輸送治國理政人才也是政黨的重要功能，尤其是執政黨的職責。執政黨通過黨的代表大會選舉或確認推薦人才是保證黨的優秀人才輸送到國家機構的重要方式，也有利於將社會優秀人才吸引到黨內，通過優秀黨員在國家機構中任職來增強黨的執政能力，同時有利於增強執政合法性。

3.2 縣級黨代會常任製試點存在的問題與完善途徑

任何一項製度創新必然會遇到一些障礙或困難，需要一個完善的過程。縣級黨代會常任製試點過程中也發現一些需要進一步改進或研究的問題。如何看待和解決這些問題將影響到我們對黨代會常任製試點的價值判斷，影響到黨代會常任製試點的發展前景。

（1）如何真正使黨的代表大會成為最高領導機關。鄧小平在黨的八大黨章修改案中提到實行黨的代表大會常任製的目的是要使黨的代表大會的成為黨的最高領導機關。我黨曆史上曾經實行過黨代表會議製度，然而，黨的代表大會與黨的代表會議的性質是不同的，代表會議的職權遠遠小於代表大會，會上通過的決議要經該級黨的委員會批準才能生效，也就是說委員會領導代表會議。代表大會與委員會的關係是，委員會由代表大會選舉產生，接受代表大會的領導，對代表大會負責。實行黨的代表大會常任製的關鍵是要使黨的代表大會成為最高領導機關，而不是把黨的代表大會弄成類似黨的代表會議，那樣的話就失去了黨代會常任製的本來意義。這也是判斷是否要搞黨代會常任製，以及要搞什麽樣的黨代會常任製的一條根本標準。一些試點地方的黨代會常任製往往把黨的代表大會開成了黨的代表會議，隻是聽聽領導作報告，根本不能領導黨的委員會，把本來的領導與被領導關係顛倒過來。這涉及的各方麵的複雜原因。黨代會常任製成功的關鍵不在於開會的次數，當然必須要定期召開一定數量的會議，但是更關鍵的是要提高會議的質量，建立民主的會議規則和製度。必須保障會議人員成分地發表自己的意見，表達自己的真實意願，會議的成果是通過溝通形成多數共識，而不是已經有了決議通過會議進行動員。這與代表的產生方式、代表的數量、代表的構成等等都有關係。

（2）黨代表大會常任製的一些具體操作問題。要搞好黨的代表大會常任製必須解決一些具體的製度設計和操作問題。

①黨代表的產生方式。黨代表顧名思義是黨員的代表，黨代表必須代表黨員。從產生方式來說，隻有通過一定的授權程序才能促使黨代表代表黨員。然而在實踐中，黨代表的產生不具有競爭性，黨代表本人也沒有積極性，當黨代表往往是一種組織安排或任務，甚至有人把黨代表作為一種榮譽稱號。這樣將使黨代表失去代表的意義。黨代表必須能夠代表黨員的意誌，並且通過競爭的方式產生。四川雅安和湖北羅田的黨代表通過競爭性直選產生，每個黨代表都通過自願報名、競選演說等程序平等競爭產生，不僅提高了黨代表參與的積極性，更增強了他們的責任感。通過競爭性選舉產生黨代表是黨代會常任製成功的基礎。

②黨代表的數量問題。黨的代表大會的規模對於黨代表大會的運作效果具有重要的影響，人數太少，不利於代表廣大的黨員，人數太多，意見太分散，不利於提高會議效率和形成集中意見。根據黨章規定，縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區代表大會代表名額，一般為二百至四百名。從實踐來看，對於縣級黨代會來說，這個數量太多，規模太大，不利於開會時充分地討論和交流。四川雅安、湖北羅田、浙江椒江三個試點地方都大幅度減少了黨代表的人數。雅安雨城區由上屆249名代表減少為159名，滎經縣由190名減少為166名。湖北羅田黨代表由上屆346名減少為211人。浙江椒江區由300名較少到198名。

③黨代表的區域或單位代表性問題。如何劃分黨代表產生的選舉單位，保證一定區域或單位、一定數量的黨員都具有自己的代表。主要問題是產生一名黨代表的黨員人數不一致，以及由於黨代表的流動導致黨代表的分布不均，甚至一些單位沒有黨代表。例如椒江市1989年底鄉鎮換屆幹部調整、交流幅度較大，原選為黨代表的鄉鎮黨委書記變動較多，這就出現了部分鄉鎮黨委中午黨代表的現象。四川雅安黨代會常任製試點為了解決這個問題，創新性地實行席位製，將席位與選舉結合起來，保證代表的穩定性。

④黨代表的比例問題。黨代表的比例問題主要有兩類，一是領導幹部黨代表的比例過高，一般達到70%以上，黨員領導幹部占黨代表比例太高，不利於代表大會和代表發揮作用，基層黨代表中領導幹部比例為50%比較合適；二是社會界別比例不平衡，尤其是非公有製經濟領域黨代表比例太低。“結構劃分忽視了新興階層的要求，雖然兩個試點區縣都有一些非公有製企業業主當選為黨代表，但相對於非公有製經濟在國民經濟中所占半壁江山地位，代表性不大。”

⑤黨代表的職權和作用問題。能否發揮黨代表的作用，保障黨代表的實行權利對黨代會常任製具有重要影響。不僅要明確黨代表的職權，還要為黨代表履行職權提供條件和途徑。各試點地方都製定了一些黨代表在閉會期間開展各種活動的規定。關鍵是要落實保障黨代表履行職權的措施和規定。

（3）黨代會、全委會以及常委會之間的關係。

實行黨代會常任製後，縣級黨組織存在黨的代表大會（年會）、委員會和常委會三個組織層次。如何處理三個層次的關係對於完善黨代會常任製十分重要。黨的代表大會是最高決策和監督機關，委員會在代表大會閉會期間代行代表大會的職權，常委會在全委會閉會期間代行其職權。在非常任製情況下，往往出現委員會代替黨的代表大會，常委會代替委員會的現象。在常任製情況下，如何避免這種現象必須要有製度保證。浙江椒江和湖北羅田取消常委會，減少一個層級，目的是為了有利於發揮黨的代表大會和委員會的作用，同時提高效率。但是關鍵的問題是委員會的人數問題，人數太少，將使權力更為集中，正如本文前麵所分析的，如果人數太多，又擔心意見分散，更擔心主要領導失去對委員會的主導權。從試點情況來看，椒江區和羅田縣都是比較謹慎的改革，都把委員會的人數設置的較少，實際上使委員會更像原來的常委會，如前所述，從某種意義上來說，實際上是取消了全委會。如果椒江和羅田能夠將委員會的人數設置在20人左右，那將意味著領導體製改革將邁出實質性的重要一步，同時可以考慮使一些非公務人員的黨員加入到委員會。在不取消常委會的情況下，與非常任製情況相比，組織層次多了一級，關鍵是要清晰界定三會之間的關係，黨章的規定有些模糊，應該更清楚地界定三會的職權，明確黨代會的哪些職權是可以由委員會代行的，哪些職權是不能由委員會代行的，同時，應該明確委員會的哪些職權是可以由常委會代行的，哪些職權是不能由常委會代行的，而必須有委員會來行事。

（4）黨代會與人代會的關係。

黨代會與人代會在會議的議題內容上存在重合的問題，從試點實踐來看，縣級黨代會和人代會每年召開一次，都要就本地區的經濟建設和社會發展等重大問題作出決議決策，根據法律和黨規的規定，黨代會和人代會都有決策權，而又沒有明確分工，這樣就同一事項可能存在兩個最高決策係統。兩個決策係統的存在可能導致如下情況，要麽就同一事項作出的決策相同，那麽兩個大會工作重複，浪費人力物力；要麽決策相左，那麽究竟以誰的決策為最高決策，如果以黨代會的決策為最高決策，那麽憲法所賦予人大會的權力就落空了，如果以人代會的決策為最高決策，勢必有人以堅持黨的領導為由加以反對。要正確處理黨代會和人代會的關係，首先，要在正確理解黨的領導、依法治國和人民當家作主相結合的情況下，正確理解黨代會和人代會的定位和關係。人大會是憲法確立的國家或地方權力機關，黨代會是黨的同級領導機關，黨的主張應該通過合法的程序上升為國家意誌，也就是說黨代會的決議必須得到人代會的同意才具有法律效力。為了避免兩會對所有的事情都進行決策，必須對黨代會和人代會的職能進行明確的分工。黨代會的重點議題是討論決定黨的建設的重大問題，以及黨的重大戰略、政策建議。例如雅安雨城區在黨代會上作組織工作報告，總結上一年度的組織工作，匯報下一年度的組織工作安排，就黨的建設、黨費收繳和開支等情況向黨的代表大會匯報。從開會時間上來看，試點地方一般都把黨代會安排在人代會之前，避免兩會決策不一致的窘境。

（5）實行黨代會常任製的經費問題。

黨代會常任製一般實行年會製，每年召開一次大會，閉會期間代表要開展各種活動，這都要增加不少經費。實行黨代會常任製的試點地方一般都設立黨代會常任製辦公室，編製3至5人。人員經費和辦公經費也會隨之增加。如何看待黨代會常任製的經費問題。有人認為黨代會常任製增加成本而反對實行，這個理由是不充分的。關鍵要看製度改革的社會效果，如果黨代會常任製能夠帶來良好的社會效果，那麽這些經費可以看作是一種投資。

3.3 小結

現行體製下，五年一次的黨代表大會毫無疑問不利於發揮黨代表大會和黨代表的作用，實行黨代會常任製為發揮黨代表大會和黨代表的作用提供組織平台。從理論上來說，黨代會常任製有利於加強執政黨與社會之間的聯係，有利於擴大黨內民主和加強黨內監督，同時為執政黨的領導體製改革以及轉變執政方式提供了創新載體和空間。但是這些都必須建立在內容上真正實行黨代會常任製的基礎上，而不是形式上實行黨代會常任製，如果隻是多開幾次會，而不是把黨的代表大會真正作為黨的最高決策機關的話，黨代會常任製將會流於形式而黯然失色。從試點的情況來看，一些地方的試點進行了大膽的創新，在許多方麵積累了寶貴的經驗，例如黨代表直選競選、設立工作機構、完善全委會工作規則、對全委會成員進行評議、席位製等等，都是一些重要的進步，將為下一步改革奠定基礎。也有一些改革嚐試需要大膽推進，例如取消常委會的改革措施，必須保證取消常委會後的全委會還是原來的全委會，或人數可以比原來的全委會少，但不能更接近於原常委會的人數，否則就成了取消全委會的改革。如果能夠通過競爭性直選產生黨代表、合理確定黨代表的人數、增加非領導幹部黨代表的比例等等將為黨代會常任製增加光彩。科學地、明確地界定黨代會和全委會、常委會之間的權力配置是黨代會常任製有效運轉的重要條件，黨代會和人代會之間的明確分工是黨代會常任製的重要基礎。

（本章完）