第一篇 未來改革與發展_本輪改革的核心是政府改革

本輪改革的核心是政府改革

汪玉凱

汪玉凱

教授、博士生導師，享受國務院特殊津貼，有突出貢獻專家。主要從事公共管理、行政改革、電子政務以及非贏利組織等領域的研究。因提出加快省直管縣改革的五條建議而為業內典範。現任中國行政體製改革研究會副會長，國家行政學院電子政務專家委員會副主任、教授，國家信息化專家谘詢委員會委員，中國（海南）改革發展研究院學術委員會委員、政府改革研究中心主任，中國人民大學國家社會發展研究院學術委員會委員，北京大學政府管理學院、大連理工大學管理學院、東北大學工商學院博士生導師。

2014年的中國處於一個新的曆史節點上。作為新一輪改革的元年，多項改革措施正在按照十八屆三中全會決定的部署穩步推進，但是今天的改革與30多年前的改革相比難度更大，要求更高。當前，中國進入改革攻堅期和深水區，必須重構政府和市場關係，發揮市場在資源配置上的決定性作用；全力保障民生，維護社會的公平和正義；創新社會治理，釋放社會活力；用法律構建製度籠子，用製度管人管權管事；加大政府自身改革力度，以提高政府的公信力。

中國進入第二次改革新階段

全麵深化改革的《決定》中對目前中國形勢的判斷，基本上可以歸納為兩句話：中國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。如果說1978年開始的改革開放是第一次改革的話，那麽十八屆三中全會確定的全麵深化改革可以稱之為第二次改革。我們即將進行的60項改革，幾乎都是建立在對這一新階段的判斷基礎之上。

在我看來，這個新階段有三個顯著的標誌：第一，改革開放的整體格局發生重大變化；第二，傳統的發展方式已經走到盡頭；第三，中國社會麵臨的風險有增無減。

第一個標誌，改革開放的整體格局發生重大變化。當前的改革開放整體格局，可以用三句話來概括。第一，中國改革發展取得巨大成就，但是人們對改革的認知度和共識度大大下降。在目前環境下，凝聚、重構改革的共識，比當年發動改革更難。第二，中國的“雙轉”（社會轉型和體製轉型）在快速推進，但也積聚了很多社會矛盾和衝突。第三，中國在國際上的影響力越來越大，在世界上的話語權越來越大，但是中國的形象不斷被西方國家所誤解誤讀，這背後更多的是大國之間的經濟利益博弈。

第二個標誌，傳統的發展方式已經走到盡頭。直接表現為，一方麵中國經濟快速發展，但是另一方麵我們付出高昂的代價。目前的經濟發展模式已經難以為繼：其一，低成本出口戰略，以金融危機爆發為標誌，難以為繼；其二，低端產業主導經濟結構難以為繼；其三，資源和環境的傳統使用方式難以為繼；其四，社會分配不公引發的社會問題使社會穩定的大局難以為繼。

過去的35年，中國維持年均9.8%的高增長，但它是三高換一高和一低，即資金高投入、資源高消耗、環境高汙染，換來35年的高增長和低效率。這是因為我們大量消耗能源，透支資源，破壞環境。

第三個標誌，中國社會麵臨的風險有增無減。當前中國至少麵臨四種風險，一是經濟風險，二是社會風險，三是信任風險，四是政治風險。

一是經濟風險。現在經濟下行壓力越來越大，經濟風險集聚。盡管剛剛公布的經濟數據已經證實高層主要領導的判斷，就是中國經濟還沒有出現大問題，我們提升經濟增長的質量，有意降低經濟增長的速度。但是經濟的隱憂非常明顯，其中最大的風險有三個：一是房地產泡沫；二是地方債務；三是影子銀行，一方麵流動性泛濫，另一方麵銀行圈錢。這三個方麵相互聯係，一個方麵出了問題，都可能引起連鎖反應。盡管經濟沒有出現大問題，但如果經濟增長速度過低，就可能引發大規模的失業和社會動蕩，對此不可小覷。

二是社會風險。當前社會風險最大的問題，就是社會利益格局整體被扭曲了。原因主要有三方麵。一是分配製度不合理。35年來，城鄉差距、貧富差距、行業差距和地區差距不僅沒有縮小，而且差距越來越大。一端是中國1.2億人沒有解決貧困問題，另一端是中國富人在全世界一擲千金。二是機會不均等。企業和人的發展都不處在同一競爭起跑線上。國有企業過於強勢，民營企業相對弱勢。人和人的發展也不處於同一個起跑線上。有人說中國進入全麵的拚爹時代，這種現象出現，說明階層相對被固化了，底層青年往上的流動空間越來越少了，這就可能引發動蕩。王岐山同誌為什麽推薦官員看《舊製度與大革命》？意思就是說改革不能慢，慢了以後，可能爆發危機。三是既得利益興風作浪，起到推波助瀾的作用。

三是信任風險。政府給老百姓的醫療、教育、社保、社會服務等承諾，如果不能兌現，不能讓老百姓享受到改革開放的成果，老百姓很難再次信任黨和政府。習近平總書記上台不久，做的第一個判斷是，腐敗亡黨亡國。後來他又做了一個判斷，他說人心向背決定執政黨的生死存亡。習近平總書記後來的判斷，更加接近問題的本質，這便是信任風險。

四是政治風險。能不能構建起製度籠子，防止整個製度腐敗的蔓延，不僅關係到腐敗本身，而且關係到我們能不能重構改革的共識，讓老百姓第二次起來支持我們的改革。應該說，新一屆領導上任給解決這些問題和風險提供了重要的時間窗口，也奠定了重要的基礎。但要化解這些風險，需要以更大的勇氣、更大的毅力，通過全麵改革來化解這些問題。

政府改革處於公共治理變革核心

過去的30多年，我們以經濟體製改革為主幹展開各項改革，其他改革說到底是為經濟改革服務的。但是我們越來越看到，黨政機構、政府越來越成為社會矛盾的中心，成為社會矛盾的聚焦點。所以盡管這次三中全會決定說，未來我們要以經濟改革為牽引，以經濟體製改革為重點，但是，經濟改革目標的實現，主要障礙都不在於經濟領域，而在於政府，根本是政治行

政領域改革，這是當前深化改革的關鍵問題。公共治理變革的重要性日益凸顯，這其中黨政機構和政府又處在公共治理變革的核心地位。

為什麽說黨政機構和政府的改革的重要性處於核心地位？我認為，至少有三個原因。第一，其他各項改革能不能推進，以及在多大程度上推進，幾乎都和執政黨、政府有關。經濟改革、政治改革、社會改革、文化改革、生態改革、執政黨製度的改革，這六大改革每一項都和執政黨、政府自身有關。以經濟改革為例，收入分配製度改革、國企改革、金融改革、財稅改革、投資體製改革，這些經濟領域的改革，好改的早改過了，剩下難改的都和政府有關，如果沒有政治體製改革的推進，這些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影響國家治理的成效。國家治理體係、治理能力包括很多內容，既包括組織體係、法製體係、體製機製，也包括管理觀念、管理水平，是全方位的。在整個國家治理架構中，政府治理處在第一線，國家治理的很多目標通過政府治理來實現。如果政府自身問題不解決，能力不高，直接影響整個國家的治理水平。第三，從政府層麵來講，至少現在我們還有三個問題迫切需要解決。其一，整個治理結構不夠科學，不管黨政的問題也好，政府內部的組織架構也好，都還有很多關鍵性問題沒有解決好。其二，政府管理中的深層次問題，一直沒有得到老百姓的認可。這些深層次問題包括，轉變政府職能滯後的問題，政府自身改革滯後的問題，行政審批過多過濫變成腐敗溫床的問題，還有社會管理、公共服務薄弱的問題。在這些關鍵問題上，老百姓不滿意。其三，政府形象問題。政府的行為一直得不到有效控製，政績工程、形象工程勞民傷財，嚴重影響政府的形象。所以從這些方麵講，公共治理變革的緊迫性可想而知。

未來中國公共治理變革主要表現為：一是要優化公共治理的體係和結構；二是要突出政府改革，如轉變職能、創新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公務員隊伍素質；四是要加快建設法治政府和服務型政府建設步伐。

此外，有五個核心議題亟待解決。

第一，重構政府和市場關係，發揮市場在資源配置上的決定性作用，逐步使政府治理現代化。要發揮市場決定作用，主要解決兩個問題：一是要開放市場，二是政府要向市場放權。從開放市場來看，這次改革決定裏的一大堆問題都是圍繞這個話題展開的，包括建立統一的市場體係、打破行政壁壘、開放金融、開放服務業、反對壟斷、改革國有企業、構建公平的市場競爭環境。政府向市場放權，一共有五大舉措，比如說減少投資審批、減少對生產經營活動的審批、減少不必要檢驗檢測許可認證，減少行政事業性收費、改革企業注冊登記製度。鼓勵創業，降低市場門檻。寬進嚴管，先讓人進來，進來再按照企業管理法管，不是一開始就把人擋在門外。政府必須在市場決定論基礎上，發揮宏觀調控、市場監管、公共服務等功能。

第二，全力保障民生，維護社會的公平和正義。過去這些年，中國改革受到老百姓最大的置疑就是公平正義。三中全會推進的60項改革，有18項和民生有關，全力保障民生，體現社會公平公正。具體來講，要加大對民生的投入，要加大與民生有關的體製機製改革的力度。比如，取消事業單位如醫院、學校、科研機構的行政級別。醫院改革，不能以藥養醫，醫藥要分家；教育改革，要保證教育公平公正，改革基礎教育，減少考試科目。所有這些改革幾乎都涉及和民生有關的體製機製。又比如說，要建成統一的城鄉建設用地市場，讓農民有更多的財產性權利，各種要素能夠自由流動。我認為，這次改革很大的一個著眼點，就是要讓公平正義照耀在農民這個最大的弱勢群體身上。過去這些年，我們最大的教訓之一，就是雙重剝奪農民。從改革開放到現在，農村共有2.6億農民離開土地了。他們進城後，沒有和城市人處在同等就業起跑線上。他們幹的全是最髒最累的活，拿到的報酬相當於城市人的一半，年齡大了，幹不動了，到鄉下養老，城市和他沒有關係。這是第一重剝奪。我們的城鎮化異化成圈地化。中國的城鎮化根本上變成一個城市空間的擴張和侵蝕過程。我們的土地製度規定，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有。在征地過程中，給農民一些補償。除了公共用地，剩下的土地被政府高價賣給開發商，地方政府獨享了巨額的土地增值收益，把農民這個土地的本來所有者，排除在參與土地收益分配的門檻之外，這是第二重剝奪。這次圍繞土地製度改革，將是中國進行的又一次土地改革，土改的直接受益者是農民。

第三，創新社會治理，釋放社會活力。整體上，我們在很多方麵走偏了方向，把社會管理變成了對人的行為管控。這次決定扭轉了這種局麵，把國家管理變成國家治理，政府管理變成政府治理，社會管理變成社會治理，治和管這個字的改變，意義重大。這次包括廢除勞教製度、改革司法審判製度、省級以下司法實行垂直管理，將來可以建地區性法院，主要是解決地方權力對司法審判的幹預，要保證司法公平公正，為我們下一步司法審判相對獨立奠定基礎。再是要對社會放權，四大類社會組織都放開了，取消雙邊管理。社會治理最終是要釋放社會活力，不是把每個人都管起來，不是把行為控製起來。

第四，用法律構建製度籠子，用製度管人、管權、管事。中國的現有體製有很多優勢，比如說，可以集中力量辦大事，但是最大的軟肋是到現在沒有找到一個四兩撥千斤的管理、約束公權力的製度設計。這次專門設立了一個紀律檢查的專項小組，下決心解決中國的軟肋。比如說，它利用法律構建製度，用製度籠子來管人、管權、管事，讓人民有監督的權利，公開透明，構建權力清單，保障幹部清正、政府清廉、政治清明。再就是創新監督的體製機製，除了省以下司法相對獨立、垂直管理之外，要改變紀檢監察體製，就是同一級黨委再沒有權力提名同級紀委書記、副書記了，由上級紀委提名，這個書記、副書記是雙重負責

製，既要對同級黨委負責，也要對上級紀委負責。再就是巡視製度的廣覆蓋、全覆蓋，不僅黨政機構，還有事業單位、國有企業。此外，對官員提出更嚴格的要求，比如不準超標配辦公室，不準超標配車，等等。

第五，加大黨政自身改革力度，提高公信力。包括轉變作風，降低三公消費，反對四風，公開透明等。特別是八項規定出來後，產生相當大的影響。

現在高層領導是嚴厲治官。我在10年前，曾提過中國公共治理的14字方針，第一嚴治官，第二善待民，第三創新政體，第四穩定銀根。沒想到10年以後，這屆政府意圖很清晰，嚴厲地控製、管理官員，螺絲將會越擰越緊。但同時，這是一個痛苦的過程，可能會是一個大浪淘沙的過程。經過這樣的嚴格控製以後，一些被淘出來的人可能是意誌薄弱者。

但是中國的核心問題在於用人，所有的問題都在於用人這個問題上。如果不解決用人這個問題，很多問題解決不了。一把手用人，一把手說了算，這是非常大的問題。我曾經在這方麵寫過一些建議，我建議，縣一級的書記和縣長由一個人來當，人大主任不能由書記兼任。兩條線選出一個一把手，這不改變黨管幹部的原則。黨組織可以推薦四個到五個合格的書記候選人，讓黨員代表大會投票。候選人演講，黨員代表大會認為將來誰當書記合適，投票出來，一二三四排出來，前三名就競爭縣長去。候選人到人代會去演講，競爭縣長，最後人代會認為誰最合適，誰當選縣長，誰就既是縣長又是黨委書記。讓黨員和人民群眾決定一把手。這樣他就既要對上麵負責，也要對下麵負責。第一任人唯賢，第二任人唯信。當一把手以後，任命哪一個局長，書記兼縣長說了算，但是要承擔連帶責任。這樣既能體現中國共產黨的執政領導地位，也能保證決策的效果和不腐敗。人大主任是獨立的一條線，紀檢是一條線，兩條線監督一把手。

排除改革阻力需要更大的勇氣和智慧

就我個人理解，在未來公共治理變革中，最大的阻力可能來自於兩個方麵：一是既得利益，二是政府自身。

十八大以後，最高領導層不斷對整個改革的趨勢做判斷，比如說，改革進入深水區，改革要啃硬骨頭，改革沒有坦途，改革要涉險灘，改革準備付出成本。這些說法，都說明一個問題，就是當前的環境下，改革難度大、阻力大、風險大。十八大後不久，李克強總理多次強調，動利益比動靈魂更難。習近平總書記也多次講，要有更大的勇氣和決心，衝破利益固化的藩籬。習總書記沒有直接用既得利益四個字，但是在我看來，他說的利益固化，主要就是指既得利益。包括他最近進一步對整個反腐敗說很多狠話，“刮骨療毒，猛藥治病，反腐敗不設上限，清除害群之馬”，所有這些，都是有所指的。這些判斷就說明，既得利益已經在事實上成為中國改革最大的阻力和風險。

所謂既得利益，就是通過非公平競爭的手段和方式，借助公權力和政策資源，獲取巨額利益的相關體。我在2011年發表過一篇文章，係統分析中國目前既得利益的表現形式，主要包括三個灰色：灰色權力、灰色資本，灰色暴利。

既得利益主要依賴公權力的影響力，通過子女、配偶、親戚、朋友，在市場進行資本套現，一夜之間就變成億萬富翁，這是最大的腐敗、真正的腐敗。現在中國的既得利益至少有三個形態，一是以貪腐官員為代表的權貴既得利益，二是以壟斷行業為代表的壟斷既得利益，三是以房地產和資源行業為代表的地產和資源既得利益。這三大既得利益，既掌握權力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實力雄厚，控製著相當多的中國社會財富。

在目前中國環境下，既得利益至少激化了三種衝突：一是官民衝突，二是勞資衝突，三是貧富衝突。社會上彌漫著仇富仇官的心態，群體事件的後麵、大量黑色資本的後麵，我們都可以看到既得利益的影子。改革最大的困難就是和既得利益作戰，危險還沒有過去，是我們戰勝既得利益，還是既得利益最後吞噬我們，現在還難以下定論。所以二次改革的成敗，在很大程度上，取決於我們能不能有效地遏製、戰勝既得利益。

第二種阻力來自於政府自身。政府不是有意識的阻力，其自身的慣性就可能對這次的全麵改革形成阻力。這種阻力包括三個方麵：一是觀念，二是審批製度，三是部門利益。

現在的審批製度，幾乎可以看作是由計劃經濟轉向市場經濟過程中演變出來的怪胎。李克強總理說，他這屆政府一共要拿掉567項審批事項，去年不到一年，就拿掉了334項。審批改革如果不到位，改革很難成功，向市場放權，向社會放權，就都是空的，而審批改革難度阻力是很大的。再一個是部門利益，權力部門化，部門利益化，利益個人化，個人利益團體化。我覺得如果沒有760萬公務人員觀念的變革，沒有觀念的更新，肯定會成為改革的阻力。觀念中核心的有三個，政府的角色觀念、服務觀念、法製觀念。我以法製觀念為例，就會說得更清楚一點。政府權力受到嚴格的法律限製，即法律不授權，政府無職權。政府權力和公民權力是相反的。公民權力在法律上規定的是不能做什麽，不能殺人，不能放火。但是法律規定對政府來講是你隻能做什麽，沒有規定的你都不能做。所以才有一句話叫依法行政，依法行政的另外一個解讀就是政府的所有作為都要有法律依據，否則就是亂作為。習近平總書記上任以後，非常重視法製，包括十八屆三中全會，也講到法製中國，要樹立憲法的權威。

我覺得，如果沒有正確的法製理念，我們的官員可能就會成為這次改革的阻力。所以，中國在這樣的環境下，就要以更大的勇氣和決心來化解阻力，靠共識，靠思想解放，靠創新。如果沒有1992年鄧小平南方談話，中國改革到不了今天。所以這次全麵深化改革方案的實施，又到了這樣的關鍵時刻。我們越敢出手，越敢在關鍵領域推進改革，我們麵臨的危機風險越能夠化解，也越能夠獲得老百姓的信任和支持，中國共產黨的執政地位就會越鞏固。

（本章完）