第四章 實現中國共產黨執政方式法製化_四、實現黨的執政方式法製化的主要思路

四、實現黨的執政方式法製化的主要思路

改革完善黨的執政方式，實現黨的執政方式法製化，必須明確思路，抓住重點，積極穩步推進。為此要求我們必須首先樹立科學的執政理念；必須科學區分黨的領導與黨的執政的不同；必須全麵、準確地把握共產黨執政的基本職能；同時，保證黨的一切活動都要在憲法和法律的範圍內活動；保證國家機關依法獨立行使職權；保證黨依法對國家政權及其運行實施科學有效的控製監督。

（一）樹立科學的執政理念

實行科學執政，民主執政，依法執政，要求全黨和黨的各級幹部必須樹立科學的執政理念，切實從思想上對黨的領導和黨的執政加以科學區分，真正搞清什麽是黨的領導職能，什麽是黨的執政職能，如何科學地實現黨的執政職能等。隻有樹立了科學的執政理念，黨才能真正實現科學執政，民主執政，依法執政。

1、領導和執政是二個不同的範疇

就執政黨而言，領導和執政是二個不同的範疇。一般而言，領導屬於一種政治活動，而執政則屬於一種法治活動。目前學術界關於領導與執政的區分已比較明確，譬如有的認為，“黨的領導，既包含有黨對國家政權的領導，也包括對各類社會組織、廣大群眾的領導，對經濟、文化等各方麵的領導，還有對黨組織內部的領導等。黨的基本的領導原則在各方麵都是適用的，但實現領導的方式因各個部門、領域的不同而有所不同，在宏觀和微觀上有所不同，甚至都是黨的基層組織，發揮作用的途徑也有所不同。比如黨組織在國有企業的領導表現為發揮政治核心作用，保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行，支持廠長（經理）依法行使職權，參與企業重大問題的決策等；而事業單位中的黨組織的政治核心作用主要體現為保證監督方麵，農村中的基層組織在起領導核心作用。”有的認為，“就執政黨而言，黨的領導包括對國家和社會的領導，其中，黨對國家政權的領導即對國家權力的掌握、控製和行使則稱為執政。執政是一個政黨進入國家的政權機構並以該政黨為主體、以國家權力的名義從事對整個國家公共事務和社會事務的管理活動。或者說，執政是一個政黨在國家政權中占主導地位、並通過國家政權將自己的治國主張貫徹於國家事務管理過程中的活動。非執政黨的領導往往是對社會中的某些領域某些部分進行領導，不可能直接實施對國家的領導，也不可能對全社會實施領導。執政黨的領導與非執政黨的領導，無論從領導範圍、領導任務還是從領導方式來看，都有很大區別。”等等。

總起來說，黨的領導和執政的主要區別是：所謂黨的領導，是指黨通過提出自己的政治主張而動員、組織、率領和指導人民實現其路線方針政策的全部政治活動。黨的領導範圍包括黨對國家政權的領導，對社會組織和人民群眾的領導，對黨組織自身的領導等。黨的領導的核心價值是帶領人民為實現人民的利益而奮鬥。黨的領導的直接主體是黨組織本身。黨的領導地位不是靠法律規定，也不是靠武力強製維護，而是通過提出體現著人民利益的政治主張，通過自己為人民利益的不懈奮鬥，從而贏得人民的信任、愛戴和擁護，使人民自發、自願地跟隨黨前進，最後形成黨與人民之間一種領導與被領導的事實關係狀態和黨在人民中的領導地位。黨的領導依賴的主要手段是動員、說服、宣傳、引導、示範實踐和組織、指導等，也就是實現黨的領導從根本上說，主要不是依靠政權（沒有政權黨仍然可以在社會實踐中發揮對廣大群眾的領導作用），而是靠黨的率先垂範，靠黨自身的影響力、凝聚力、戰鬥力和號召力。正是因此，黨的領導不能靠強迫命令，也不能強製執行。

所謂黨的執政，主要是指黨掌握、控製和運用國家政權實現其執政綱領的法治活動。黨的執政從範圍上講，主要是指黨對國家政權的領導，是專指黨與國家政權之間的法律構成關係。黨執政的核心價值是黨依法領導、支持和保證人民當家作主，實現最廣大人民的根本利益。黨執政的直接主體是，作為黨的代表在國家機關以國家名義履行國家法定職權的國家機關工作人員。黨執掌的國家政權，是屬於全體公民的公共權力，在民主憲政的條件下，國家政權必然表現為憲法和法律的規定和規範，因此，黨掌握、控製和運用國家政權，必然屬於一種法治活動，必然要納入法治的範疇。正是因此，黨的執政地位是曆史和人民選擇的結果，是人民經過法定程序、依法選舉產生的必然結果。黨執政的基本方式是，在服從國家憲法和法律以及國家基本政治製度的前提下，黨依法進入國家政權機關，在國家政權體製內實施掌握、控製和運用國家政權，實現黨的執政綱領。黨執政所依賴的主要手段是國家的強製性權力和國家法律，即黨把自己的政治主張通過法定程序變為國家意誌，並以國家名義在全社會強製推行，從而達到實現自己執政綱領的目的。因此，黨執政必然要和國家權力聯係在一起，必然要在國家政權體製內以國家的名義處理法律所規定的國家政務，也就是黨的執政必然是具有國家強製性和法律約束力的國家政治活動。

並且，就執政黨本身而言，黨的各項活動中，也是既有執政活動，也有非執政的一般活動。這就是，一般的政黨活動並不必然是在國家政權體製內進行，而執政則必然是在國家政權機構內部進行。如果說一般的政黨活動是以政黨為主體所從事政治活動的話，那麽，執政則必須借助國家政權機關和國家權力來進行政務管理活動。執政黨領導國家，直接控製著國家政權，因此執政集中表現為通過法定程序使黨的主張轉化為國家意誌，上升為法律，成為全社會遵循的製度和規範，進而實現對國家和社會的全麵領導。執政黨的主張與國家法律的一致性，是執政黨依法執政的基本前提。一般的政黨活動隻有限地影響到其活動所直接涉及的人民群眾；而執政活動則必然影響到全體社會成員。執政黨的一般政黨活動可以將本政黨的主張通過思想宣傳的方式和黨組織、黨員的表率作用讓人民群眾了解並接受，但並不對人民群眾產生必然的約束力；而執政活動則必然對全社會成員產生法定約束力等等。總之，對黨的領導和黨的執政加以科學區分，對黨的執政活動和非執政活動作出具體區別，對我們準確把握和科學界定黨的執政職能將會產生極大幫助。

2、科學界定黨執政的基本職能

根據政黨執政的基本原理，筆者認為，黨執政的基本職能主要包括以下方麵：

（1）製定執政綱領

製定執政綱領，是執政黨的首要職能。所謂執政綱領就是執政黨領導國家發展、對社會實施政治治理的大政方針政策。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，一般說黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，其內容實際上就是指黨的執政綱領。黨的執政綱領的基本內容主要包括，黨領導國家和社會發展的政治原則和政治方向，黨領導國家和社會發展的基本路線和方針政策，黨執政治國的重大戰略規劃，黨在國家經濟、政治、文化和社會發展方麵的重大主張，黨領導國家建設社會主義物質文明、政治文明和精神文明的總體要求和戰略部署等等。黨的執政綱領體現著黨的執政理念，反映著黨的執政要求和政治主張。因此，黨製定執政綱領，必須以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以維護和實現最廣大人民根本利益為出發點和落腳點，從而保證黨切實做到立黨為公，執政為民。

（2）提出立法建議

黨僅僅提出自己的執政主張、製定出執政綱領還不夠，還要把自己的執政綱領付諸實施。因為黨的執政綱領隻是作為“綱領”而存在的時候，它隻在黨內產生紀律約束，而不對全社會產生法律約束。黨的執政綱領如果不對全社會產生法律約束，黨的執政目標就永遠無法實現。為此，要求黨必須運用國家政權，按照法定程序，向國家立法機關提出立法建議，從而使黨的執政綱領通過法定程序變為國家意誌，變為國家的政策法令。這樣，體現為國家意誌的黨的執政綱領必然要求全社會和全體公民共同遵守執行。

（3）向國家機關推薦重要幹部

毛澤東曾說，政治路線決定之後，幹部就是決定性的因素。黨的執政綱領要變成國家法律，並且體現為國家法律的黨的執政綱領要付諸實施，都需要黨的幹部在國家政權體製內以國家名義依法運作完成。向國家政權機關依法推薦重要幹部，是執政黨的一項基本職責和重要職能，也是政黨執政的一個重要標誌。為此，要求黨必須依照法定程序，及時將本黨黨員推薦給國家機關，由國家機關依照法定程序進行選舉，選舉通過後，黨推薦的幹部就成為合法的國家政權機關的負責人。這樣，進入了國家政權機關的黨的幹部，就可以在國家政權體製內以國家的名義依法實踐黨的執政綱領，貫徹黨的執政主張。

（4）保證國家機關依法獨立高效運轉

黨掌握、控製國家政權，目的是要運用國家政權實現自己的執政綱領。國家政權體係是按照國家憲法和法律規定組織運轉的，憲法和法律是黨的主張和人民意誌相統一的體現，因此黨掌握和運用國家政權，必須切實保證國家政權在憲法和法律的軌道上運行，並保證國家政權機關依法獨立行使職權。同時，黨作為執政黨，作為國家政權的領導者，為了保證國家政權更加有效地實現黨的執政意圖，黨還有責任和義務根據實踐發展需要，在尊重執政規律的前提下，不斷完善國家政治體製，切實改進和理順國家政權機關之間的相互製約關係和運作機製，從而保證黨真正做到科學執政，高效執政。

（5）對國家政權運行實施監督控製

法治條件下，國家政權依法獨立運行，發揮作用，同時黨政職能分開，黨不再直接介入和幹預屬於國家政權職能範圍內的事情，但這並不是要黨放棄對國家政權的掌握、控製和監管。為此，要求黨必須以執政黨的身份，代表人民通過黨和國家的組織體係加強對國家政權運行的評議、監督和控製。評議、監督和控製國家政權，主要是看國家政權機關在政權運行中是否體現了黨的執政要求，是否全麵實踐黨的執政綱領；實踐的效果如何，效率怎樣；國家政權是否真正用於為人民謀利益，國家機關是否存在官僚主義和形式主義，公職人員是否存在貪汙腐敗問題等等。這種評議、監督和控製應當是經常性的，製度化和法律化的。黨組織要將評議和監督的結果作為考評國家機關工作績效的主要依據，並要和國家機關工作人員的獎懲升遷掛鉤，要加強責任追究。同時，黨組織要根據對國家政權運行評議、監督的結果，及時實施對國家政權運行的動態控製，這種控製主要是通過黨委設在國家機關內部的黨組進行，從而保證國家政權始終依法按照黨的意誌辦事。

（6）開展宣傳教育和思想政治工作

開展宣傳教育和思想政治工作，是黨的曆史優勢，也是黨執政治國的一項重要職能。黨是由工人階級和社會各領域各階層先進分子組成的政治集團，是先進

生產力和先進文化的代表者，黨的性質和宗旨使黨有責任和義務承擔對廣大人民的宣傳教育和思想政治工作。開展宣傳教育和思想政治工作，就是要求黨必須堅持馬克思主義在我國意識形態領域的指導地位，加強用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想武裝全黨，教育人民，從而統一全國人民的思想、意誌和行動，使全黨和全國人民在共同理想信念和價值追求的基礎上，為建設中國特色社會主義偉大事業、為實現黨的最高綱領而奮鬥。

（二）黨要在憲法和法律的範圍內活動

1、全麵樹立法治觀念

實行依法治國，決不隻是法製領域或法製部門的事情，而是黨領導國家走向現代化的戰略決策。實施依法治國，既非應急性措施，也不是權宜之策，而是事關全局和國家長遠發展的重大舉措；法治也不隻是微觀層次的爭訟息紛，而是治理國家、管理社會的宏觀謀略；法治更不是階段性的現實秩序的治理，而是國家建設與社會調控的戰略性目標。這應當成為我們黨依法治國的基本共識。

觀念更新是改革的先導，實行依法治國，首先要求全黨牢固樹立法治觀念。依法治國的實現有賴於法治型政治文化取代人治型的政治文化。為此，既要確立法律至上的觀念，同時要堅定樹立依法治理的觀念，樹立正確的權利觀和權力觀。依法治國要求依法治理，傳統的依靠行政命令和長官意誌的辦事習慣要逐步轉變為依法辦事，並且要認識到，法律並不隻是約束被管理者的行為規範，同時也是約束管理者的行為規範。權利是人所固有的，不是特定機關或個人恩賜的，權利主體在行使其權利的過程中，隻受法律限製，而確定這種限製的唯一目的在於保證對其他主體的正當權利同樣給與應有的尊重、承認和保護；在權利和權力的關係上，公民、法人等社會權利主體的權利是國家權力配置和運作的目的和界限，權力的價值在於保證權利，絕不是侵害權利。權力來源於人民和法律的明確授予，權力必須以法律為依據，必須依據法律規定的程序、權限和幅度來實施。

2、自覺維護憲法和法律權威

依法治國的基本前提是，憲法和法律在國家政治生活中具有至高無上的權威。社會主義國家，人民是曆史的創作者，是社會主體和國家的主人，國家的一切權力屬於人民，人民的權利和權力高於一切。憲法和法律是黨的主張和人民意誌相統一的體現，是人民共同意誌和根本利益的集中反映，因此，實行依法治國，必然要求憲法和法律在國家政治生活中居於至高無上的地位。

自覺維護憲法和法律的權威與尊嚴，是現代法治社會的基本特征，也是現代政治文明的必然要求。堅持憲法和法律在國家政治生活中至高無上的地位，就是要求全社會一切政黨、團體及國家機關和個人，都必須在憲法和法律的範圍內活動，必須嚴格依法辦事，必須自覺接受憲法和法律的製約和監督。在我國，憲法和法律至上，實際上就是人民利益、黨的主張和國家意誌三者有機統一權威的至上，是人民利益和人民主權的至上。如果憲法和法律沒有這種權威，依法治國便隻是一句空話，依法執政也不可能真正實現。

3、依法規定黨與國家政權之間的關係

黨要依法執政，首先要有法可依。隻有以法規定了黨與國家政權之間的關係，以法規範了黨在國家政權中的執政行為，黨才能在依法治國中實現依法執政。由於曆史原因，目前我們黨執政所能依據的法律法規主要是憲法規定黨在國家政治生活中的領導地位和法律規定國家政權的運作形式等。毫無疑問，僅靠這些憲法和法律規定，遠遠解決不了黨執掌和運用國家政權的法律依據問題，也難以有效規範黨的執政行為。為此，必須通過國家立法，科學、規範地界定黨與國家政權機關的領導權限和領導方式，正確處理黨與國家政權機關之間的工作關係，從法律和製度上確保黨對國家政權機關的領導，同時也保證國家政權機關在依法行使國家權力過程中不受非法幹預。

依法規定黨與國家政權機關的關係，首先必須規定黨在國家政權中的領導地位和執政地位，規定黨組織與國家政權機關之間相互關係的性質以及處理這些關係的基本原則；其次要規定黨作為執政黨的職責、權限和職能，以及國家政權機關行使國家權力的職責、權限和職能等。比如可否考慮將黨章中規定的“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過製定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”等內容形成法律條文，以法律的形式固定下來等，使黨執政真正具有法律效力；再次要規定黨作為執政黨掌握、控製和運用國家政權的途徑、手段、方式方法和程序等，比如黨向國家立法機關提出立法建議、黨向國家機關推薦重要幹部、黨的主張轉化為國家意誌等，都要有法律規定和程序規範，就是黨在執政過程中發生程序違法，也要依法規定黨應承擔的法律後果以及如何采取措施進行補救等；同時法律還應明確規定國家政權機關行使權力的形式、方法和程序等等。隻有這樣，黨的執政活動和執政方式才可能真正走上法製化的軌道。

4、黨要依法進入國家政權機關

黨依法執政，就是要求黨必須按照憲法和法律規定的途徑和方式進入國家政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。我國實行人民代表大會製度，依照憲法規定，人民在民主普選的基礎上選派代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會作為國家最高權力機關代表人民依法行使國家最高權力，代表人民依法選舉產生國家行政機關和司法機關。中國共產黨作為執政黨依法進入國家政權組織，首先，必須按照憲法和法律規定，廣泛動員、組織和領導人民群眾依法選舉產生全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；在選舉產生各級人民代表大會時，黨要將自己隊伍中的優秀分子推薦給人民群眾，也就是黨要選派自己的優秀黨員通過選舉依法成為人民代表，合法進入各級國家最高權力機關，從而代表人民執掌國家權力。其次，中國共產黨作為執政黨依法進入國家政權組織，還表現為黨依照法定程序向國家機關推薦重要幹部，並通過在國家機關的黨組織和黨員的活動保證黨推薦的幹部依法擔任國家機關的領導職務。黨依法進入國家政權機關，並不僅僅意味著隻是進入立法機關，還必須進入行政機關和司法機關。這就要求黨必須依照法律程序，向國家最高權力機關推薦黨的幹部使他們擔任國家行政和司法機關的負責人，這些被推薦的黨員幹部經過國家最高權力機關合法選舉並得到通過後，就可以作為黨的代表執掌國家行政和司法權力。再次，黨依法進入國家政權機關，還要在國家政權機關發揮領導核心作用。一般說，隻有在國家政權中居於領導地位、發揮領導作用的黨，才能稱為執政黨。黨進入了國家政權機關，由於黨的成員在國家政權機關占大多數，同時由於黨的先進性所決定，黨自然能夠在國家政權機關發揮領導核心作用，也自然能夠從製度上法律上保證黨的路線方針政策的貫徹執行。

5、黨要在國家政權體製內依法運作

黨要在國家政權體製內依法運作，就是黨掌握、控製和運用國家政權，必須依法存在於國家政權自身的運行當中，也就是黨對國家政權的掌握、控製和運用，必須從過去的“體外指揮”轉入依法執政條件下的“體內運作”。黨在國家政權體製內依法運作，“最重要的一種製度安排，就是要保證執政黨在憲法和法律的框架內，通過國家政權――人民代表大會行使執政權、領導權。”具體說，就是黨的幹部通過選舉成為人大代表，或經過黨的推薦成為國家行政或司法機關的工作人員，他們在國家機關工作，就其個人身份來講，是共產黨員；就其職務身份來講，是國家機關工作人員。在處理國家事務中，無疑他們要把這二種身份有機結合起來，但他們首先必須依照憲法和法律規定履行他們作為國家公職人員的責任和義務，履行他們所任職的國家機關的職責和職能，隻是他們在履行國家機關的職責、義務和職能時，必須牢記自己是共產黨員，是黨在政權機關實施執政的代表，因而必須聽從黨的領導，服從黨的決定，按黨的組織原則辦事，把黨的價值觀念和黨的路線方針政策落實並體現到他們依法履行國家機關職責、義務和職能的實際工作中，並且必須做到依法辦事，規範運行。這樣，國家政權機關才就以國家意誌的形式實踐著黨的執政綱領。

黨在國家政權體製內依法運作，要求黨必須把對國家事務的主張通過法定程序變為國家意誌。黨把自己的政治主張法律化，實際上就是黨通過國家立法機關將自己的路線方針政策提交人民代表大會進行審議，並通過立法機關的黨組織和黨員的努力，使黨的主張和政策獲得國家最高權力機關的認同，從而實現黨的主張國家化，黨的意誌法律化。黨的主張經過法定程序變成國家意誌，其基本程序是：其一，黨組織在一定的會議上形成自己的主張；其二，黨組織把這種主張變成具體議案提交給國家立法機關；其三，通過國家立法機關中黨組織和黨員的努力使其獲得通過，變成國家意誌，以法的強製力保證其規範執行。這樣做，就使黨的主張和人民的意誌融為一體，從而以國家法律意誌的形式規範、要求和約束國家行政和司法機關，充分實現黨的執政意圖。

6、黨的執政權力必須受到憲法和法律的監督製約

實踐證明，不受製約的權力必然導致腐敗；權力失去監督，權力必然濫用。黨的執政權力也不例外。實行依法治國和依法執政，必須對黨的執政權力依法實施監督和製約。

依法對黨的執政權力實施監督和製約，首先要靠人民群眾。人民是國家的主人，黨和國家的一切權力是人民賦予的。民主與監督相輔相成，沒有民主，就沒有真正的監督；沒有監督，也不可能有真正的民主。監督權是人民民主權利的重要組成部分，它由人民產生，也必須由人民來行使。人民監督製約黨的執政權力，要求黨必須真正做到依法執政，民主執政，充分發揚人民民主，大力促進黨內民主，以黨內民主帶動人民民主，實現民主的製度化、規範化和程序化。同時，要實行對黨的執政權力監督製約的法製化，要依靠憲法和法律加強對黨的執政權力和權力運行的監督製約，譬如要依法建立對黨的立法建議審察製度，建立對黨的執政用權程序的檢查製度，建立對黨的違憲用權執政的責任追究製度等等。總之，隻有通過民主法治，切實加強對黨的執政權力的監督製約，黨才能真正做到依法執政。

（三）黨要保證國家政權機關依法獨立行使職權

黨要保證國家政權機關依法獨立行使職權，核心是要保證國家機關在處理屬於國家機關職權範圍內的事情上依法擁有實際決策權。科學界定和劃清黨的執政職能和國家機關的工作職能，最主要的是要製定科學劃分的標準，即黨政職能的劃分主要不是以事情的大小為依據，而主要應當看是什麽事、是屬於誰的事，也就是主要要以事情的性

質和權屬為依據進行劃分。屬於國家機關職權範圍內的事，再大，也要以國家機關的名義由國家政權機關進行決策和實施；屬於黨組織職權範圍內的事，再小，也必須由黨的機關進行決定和處理。目前我們在實際工作中主要按照黨“總攬全局、協調各方”的原則處理黨政關係，應當說，這一原則本身沒有錯，但實踐中一些幹部卻常常按照自己的理解去進行操作。譬如我們說黨總攬全局，協調各方，就是黨管路線方針政策，把握政治方向和政治原則，管全局性、戰略性和前瞻性的重大問題，具體事情，屬於各方自己的事情仍由各方去辦。據此有的幹部就認為，隻要是重大事情，不管是屬於黨的職權範圍內的還是國家機關職權範圍內的，統統由黨決定，政權機關隻負責執行。這種情況事實上依然是黨政職能不分，依然是以黨代政。又如我們說黨總攬全局，協調各方，就是要求黨總攬不包攬，協調不替代。但一些幹部則認為，既然是總攬，包攬一下未嚐不可；既然是協調，協調不成就替代，等等。為此，要求黨必須科學、明確、徹底地界定和劃清黨政工作職能，在依法執政條件下保證國家政權機關依法獨立行使憲法和法律賦予它們的國家職權，保證國家機關真正按照憲法和法律的規定，獨立自主地處理（包括決策和執行）屬於國家機關職權範圍內的一切事務。

黨的十六大報告指出：“黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機製。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關係，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意誌，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，並對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。”應當說，所有國家政權機關都是黨領導人民組建起來的，國家政權實際上基本都掌握在黨的幹部手中，實行依法治國、依法執政，黨沒有理由不支持和保證國家政權機關依法獨立行使職權。

當前，黨保證國家機關依法獨立行使職權，主要是要正確看待和認識國家機關依法獨立行使職權與黨的領導的關係。首先，不能將各級國家權力機關依法獨立行使職權同黨的領導對立起來看待。在依法執政情況下，各級人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能，依照法定程序製定法律、法規，決定重大事項，選舉國家各職能機關的領導人，並對他們進行監督，這是憲法和法律賦予他們的神聖職責。為此，各級黨委都應當積極支持人大及其常委會依法履行其工作職能，而不應幹預或代替他們履行職能，更不應將國家權力機關依法履行國家權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權，本身就是黨的領導的體現，這是由我國的國體、政體和政治製度所必然決定的。

其次，不能將各級行政機關依法獨立行使職權同黨的領導對立起來看待。在依法執政情況下，各級政府依法行使行政權力，執行國家和地方權力機關審議通過的各項法規，直接向同級人大及其常委會負責並接受其監督。為此，各級黨委必須全力支持行政部門工作，而不應直接幹預或代替行政部門依法獨立行使權力。因為執掌各級政府領導權的實際上大都是經各級黨委推薦當選的黨的幹部，他們執掌國家行政權力，領導政府工作，本身就是黨執政的一個標誌，是黨的領導的實際體現。各級政府依照憲法和法律行使權力，通過貫徹執行法律、法規實現對社會的管理，在社會主義製度下實際就是實踐和貫徹執行黨的路線方針政策，因此不能將這種在憲政體製下政府部門依法獨立行使職權同黨的領導對立起來看待。

第三，不能將各級司法機關依法獨立行使職權同黨的領導對立起來看待。根據我國憲法和相關法律規定，人民法院依法獨立行使審判權，人民檢察院依法獨立行使檢察權，人民法院和人民檢察院在憲法和法律授權範圍內行使權力，在審判和檢察工作中隻服從法律。憲法和法律是黨領導人民製定的，是黨的主張和人民意誌的統一，服從憲法和法律，也就是服從黨的領導。因此，在社會主義製度下司法機關依法獨立行使職權和司法工作堅持黨的領導是統一的，不能將二者對立起來看待。

第四，不能將各級黨委在依法執政中支持各方獨立開展工作視為放棄黨的領導。根據黨的十六大報告精神，實行依法執政，黨委必須支持各方依法獨立開展工作。黨委支持各方依法獨立開展工作，主要是為了調動國家機關的積極性，充分發揮國家機關在法治條件下的職能作用，這決不是黨對國家機關放任不管，也不是黨放棄對國家政權的領導，更不是黨放棄自己的執政權力。實際上，按照十六大報告要求，在依法執政條件下，各級黨委要在同級各種組織中充分發揮領導核心作用，集中精力抓大事，總攬全局、協調各方，在支持各方依法獨立開展工作的同時，保證各方步調一致實現黨的執政意圖和政治主張。應當說這是在法治條件下對各級黨委賦予了更大責任，提出了更高要求。為此各級黨委應當根據總攬全局、協調各方的原則，切實加強對國家政權的政治領導，充分發揮國家機關黨組織的領導核心作用，增強國家機關黨員的執政意識，從而確保黨的領導核心地位永不動搖。

（四）黨要對國家政權及其運行依法實施控製

對國家政權和政權運行依法實施控製監督，是執政黨的天職。堅持黨政職能分開，實行依法執政，要求黨必須代表並領導人民依法對國家政權和政權的運行實施控製監督。

第一，通過憲法和法律對國家政權和政權運行實施控製監督。在民主法治條件下，控製和監督公共權力最有可能的製度安排是通過憲法和法律來實現。現代民主製度與憲法和法律須臾不可分離，民主的建立、鞏固與發展都離不開憲法和法律。“憲法就是一張寫著人民權利的紙”，人民爭得民主，“在革命成功有了民主事實之後，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。”憲法和法律是黨領導人民製定的，體現著黨的主張和人民的意誌。國家政權按照憲法和法律的規定運行，必然要受憲法和法律的監督製約。通過憲法和法律對國家政權及其運行實施控製監督，最主要的就是要求國家政權必須嚴格按照憲法和法律辦事。人民代表大會作為我國最高權力機關，堅持依法辦事，就是要切實保證人民當家作主的法定權利得到充分實現，保證黨的主張和人民意誌的有機統一，保證立法機關的一切立法、決定和活動等，都符合憲法和法律規定以及法定程序。人民政府行使國家行政權力，必須堅持依法行政，使政府的抽象行政行為和具體行政行為都能納入製度化和法律化的軌道，具體包括：“1、行政權的作用，不得與法律相抵觸；2、沒有法律依據，不得使人民承擔義務，不得侵害人民的權利；3、沒有法律依據，不得免除特定人應負的義務，不得為特定人設定權利；4、在法律聽任行政做出自由裁量的場合，其決定不得超過法律規定的範圍和界限。”等等。人民法院、人民檢察院行使國家司法權力，必須堅持公正司法，依法獨立辦案，嚴格以事實為根據，以法律為準繩，懲治犯罪，保障人民合法權利，切實做到“有法必依，執法必嚴，違法必究，法律麵前人人平等。”“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許幹擾法律的實施。”等等。

第二，通過發揮政權機關黨組織和黨員的作用，實施對國家政權和政權運行的控製監督。黨在國家機關設立黨組，有助於黨對國家政權的領導，有助於實現黨對國家政權的控製和監督。國家機關中的黨組是保證黨的領導核心作用和黨的執政意圖實現的基本途徑和組織保證。在新的形勢下，黨要管黨，從嚴治黨，必須全麵貫徹於黨的整個執政過程，必須從執政的意義上管好黨，建好黨。也就是說，黨不僅要管好自身的思想、組織和作風建設，還要從鞏固執政地位、提高執政水平的角度，重點管好國家政權機關和政治協商機關中的黨組織和黨員，通過這些黨組織實施和加強對國家政權機關的領導與控製，改變黨委直接對人大、政府和政協機關發號施令的方式，從而有效地發揮黨的領導、控製和監督作用。為此，必須總結實踐經驗，不斷健全“一個核心”、“三個黨組”的組織結構和工作機製。“一個核心”，就是黨委在同級組織中處於領導核心地位。黨委的主要職責是把握政治方向，製定戰略規劃，向國家機關推薦重要幹部。凡屬方針、政策性的重大問題，都必須經黨委集體討論決定，然後分頭執行。“三個黨組”，就是在人大、政府和政協中分別設立黨組，作為實現黨委領導核心作用和執政意圖的組織形式。這些機構中的黨組受同級黨委領導，對黨委負責，同時又分別在人大、政府和政協中發揮政治核心作用。黨委不再直接對人大、政府和政協發號施令，而是通過黨組在相應的機構中發揮作用，既保證黨委對人大、政府和政協的領導，保證黨的方針政策的貫徹實施，又支持人大、政府和政協在憲法和法律的範圍內獨立自主地開展工作，防止出現“以黨代政”、“以言代法”的現象。為此，必須規範黨組的地位、職能和作用，既要處理好與同級黨委的關係，又要處理好與人大、政府和政協的關係。黨組在這些機構中並不直接行使領導權，而是主要在黨內貫徹黨委意圖，統一思想，然後通過這些機構中黨員的共同努力，依法作出決定。人大、政府和政協工作中凡應提交黨委研究決策的事項，都由黨組向黨委報告。這些機構中的黨組成員和全體黨員，必須維護黨委的權威，堅決貫徹黨委的決策，決不允許各行其是，自成係統；必須增強受黨委派行使執政權力的意識，把盡黨員之責與盡人大常委會委員、政府官員和政協委員之責有機結合起來，自覺接受黨的監督，保證黨委的主張和意圖在執政過程中得到貫徹落實。

第三，通過加強宣傳教育和思想政治工作，保證黨對國家政權和政權運行的控製監督工作得到有效實施。思想政治工作是黨的工作的生命線。開展宣傳教育和思想政治工作，是我們黨在長期革命、建設和改革開放實踐中形成的重大優勢。實行依法執政，加強黨對國家政權和政權運行的控製監督，同樣需要積極開展黨的宣傳教育和思想政治工作。為此，必須在黨和國家機關特別是在各級領導幹部中要大力開展馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想教育活動，開展保持共產黨員先進性教育活動，教育廣大幹部自覺樹立馬克思主義世界觀、人生觀和價值觀，樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀，樹立立黨為公、執政為民的觀念，牢記一切權力都是人民賦予的，都要用來為人民謀利益，都要自覺接受黨和人民的監督。同時要教育廣大幹部全麵樹立科學的發展觀和依法治國的執政理念，自覺堅持科學執政、民主執政、依法執政、依法行政、依法司法，依法開展監督，依法接受監督，從而保證黨和人民對國家政權和政權運行的控製監督全麵有效實施。

（本章完）