第四章 實現中國共產黨執政方式法製化_二、實現黨的執政方式法製化的基本要求

二、實現黨的執政方式法製化的基本要求

工人階級政黨領導人民推翻資產階級舊政權後，如何掌握和控製國家政權，如何建立科學的國家政權結構，取得理想的執政績效和執政成就，真正維護和保障人民當家作主的權利，這在科學社會主義理論與實踐中，是始終需要深入思考和探索的問題。

中國共產黨通過武裝鬥爭奪取全國政權後，基本上沿用了已熟悉的領導抗日根據地民主政權和解放區政府機構的方式，同時結合蘇聯共產黨執政和領導模式的一些經驗和作法，迅速承擔起了領導國民經濟恢複和新中國社會主義革命和建設的重任。脫胎於革命戰爭年代和原蘇聯模式以及經過社會主義改造而得以確立和加強的一元化的執政和領導體製，經過幾十年的風雨輝煌，已形成了自身顯著特征。這種執政和領導體製固然有其生成與存在的特定原因和優越性，並在社會主義建設中發揮了巨大作用，但其不足也是顯而易見的。尤其是隨著改革開放後社會經濟基礎和運行體製由單純的公有製、計劃經濟及其封閉性向多種所有製、市場經濟及其開放性轉型，以前傳統的執政和領導模式就更加顯示出了它的不適應性，以至於到了如不推進改革就有可能給社會主義現代化建設帶來嚴重障礙的地步。

改革開放以來，通過多年的經濟和政治體製改革，黨的領導體製和執政方式發生了很大變化。革命和計劃經濟時代那種黨政不分、以黨代政的一元化領導方式正逐步轉變為民主執政、依法執政、科學執政的方式。但是，也要看到，現實中政治體製改革與經濟體製改革相比，已遠遠不能適應形勢發展的需要，因此必須把握大局、積極應對、居安思危、適時變革，切實有效地穩步推進政治體製改革，進一步理順黨政關係，以適應社會主義政治文明建設需要，適應我們黨依法治國、依法執政的要求。

（一）健全完善權力依法授受的製度體製

中國共產黨執政的權力是人民賦予的，這是毫無疑問的。但是長期以來由於在領導幹部職務任免的問題上，群眾的意誌往往體現不是很充分或得不到應有的尊重，以至於造成人們關於權力授受關係的認識十分模糊。如有資料反映，廈門市委黨校對任現職的領導幹部的問卷調查顯示，有64％的人認為權力的獲得取決於領導的賞識，即“權力是領導給的”;30％的人認為領導的賞識與個人的努力各占一半；5％的人認為靠個人努力，而認為權力的獲得取決於群眾認可的僅占1％。造成這一認識誤區的原因是多方麵的，但其中一個重要原因是，幹部手中的權力授受路徑尚未完全理順，進一步說，就是因為我們現行的幹部選拔任用體製機製還有待改進和完善，以至於一些幹部群眾才有了這種不正確的認識。

為此需要我們根據黨的路線方針政策特別是有關幹部選拔任用的製度，切實以保障人民民主權利和黨員民主權利為基礎，以完善人民代表大會和黨的代表大會製度為重點，從改革黨內授權體製和機製入手，建立健全和創新充分反映群眾、黨員意誌和黨組織意願的黨內民主授權製度。要通過創新和完善黨內民主授權製度，推動人民依法授權體製的建立與完善，從而充分保證人民對權力授予的決定性權利。對此，應著力從以下方麵切入解決。

首先要進一步創新和完善幹部選拔任用體製。

在依法治國條件下，按照黨的基本路線和科學發展觀的要求，創新和完善幹部選拔任用體製，是黨依法執政的需要。中央在最近幾年為實現選拔任用幹部科學化、民主化和製度化，製定了許多規則。例如2000年6月，中共中央辦公廳印發了《深化幹部人事製度改革綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》把“建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的用人機製”作為深化幹部人事製度改革的首要目標。兩年後，中共中央辦公廳又印發了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》體現了建立起一套與建設中國特色社會主義經濟、政治、文化相適應的幹部人事製度的基本精神。這說明黨中央在深化幹部人事製度改革上的力度是比較大的。

但是，實踐的結果表明，《條例》在幹部選拔擇優機製上有幾個方麵尚待補充和完善，特別是要進一步完善直接選舉、公開競聘、規範考察等方式，完善麵向社會公開選拔各級各類優秀人才的方式，以逐步實現幹部選拔任用的科學化、民主化和製度化。隻有這樣，才能使《綱要》的基本精神在幹部選拔工作中真正得到貫徹落實。

一要製定科學的幹部政績考核標準。

製定出正確的考核標準，是正確選拔任用各級領導幹部特別是黨政領導幹部重要前提。近些年來，一批靠“政績工程”提拔起來的腐敗分子之所以得以重用，沒有正確的政績考核標準是重要的原因之一。在黨政領導幹部選拔任用條件中，應當以全麵、協調和可持續的科學發展觀為依據，製定出體現正確的政績觀的考核標準，以便克服“幹部出數字”、“數字出幹部”的形式主義、官僚主義怪圈，切實杜絕懷有個人目的追求“政績”而損害群眾利益的種種消極腐敗現象。

科學的政績考核標準，應當包括經濟、政治、文化和社會的全麵發展，體現以人為本的精神；應當包括統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人和自然和諧發展、國內發展和對外開放情況；再應當包括政府轉變職能、推進改革，實施經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的能力情況；還應當包括黨的自身建設和執政方式的轉變、執政能力的培養提高、黨風黨紀，等等。這些都需要盡可能製定出相關的定性定量相結合的考核指標，並且隨著改革不斷深入、社會不斷進步，還要適時調整相關指標。

二要逐步推行和不斷完善直選製。

我國憲法和中國共產黨章程明確規定：人民是社會主義國家的主人。實踐表明，人民當家作主的方式和途徑很多，但最具有決定性作用的方式和途徑應是通過自主選拔各級黨政官員來實現。目前，應該說黨員群眾直接選舉基層黨委領導成員的條件已經基本成熟，現在要創造條件逐步推進由人民群眾直接選舉基層政府機關的各級主要領導人員，以此實現用黨內民主帶動社會民主健康發展的目標和任務。近年來，在領導幹部選拔任用工作中，民主化程度不斷提高，取得很大進展。但是，還存在一些需要改進和完善的地方。例如，廣大黨員和群眾對參與領導幹部的選任和監督的熱情很高，但是由於參與的結果不公開，常常出現雖然搞了民意測驗、民主測評、民主評議，最終還是導致了民不知情、不能作主的狀況，使廣大黨員、群眾民主參與的熱情和積極性大大受到影響。因此，公開選拔任用領導幹部，要緊緊抓住擴大黨員和群眾參與這一重要環節，一要麵向社會，讓黨員和群眾廣泛推薦領導人才（其中也包括自薦）；二要準確考察幹部的德、能、勤、績、廉，要更廣泛地聽取和采納各方麵的意見；三要尊重黨員和群眾的民主選舉、民主測評、民意測驗的結果，使廣大黨員和人民群眾當家作主的權利得到真正落實和充分體現。

推行直選製，首先應通過報刊、電台、電視、網絡或其他新聞媒體公布競選人的基本情況。其次參選人對自己所要競選的領導職務應發表施政演說，闡釋工作目標以及實現目標所采取的措施。同時選舉的程序應嚴格按照《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行。當前，在黨政領導幹部公開選拔實踐中，應改進競選人的介紹方式，擴大競選人與黨員和群眾的溝通渠道，做到“三個結合”，即把組織推薦介紹和競選人自我介紹相結合；把工作簡曆介紹和工作實績介紹相結合；把任職施政演說和接受黨員與群眾質詢相結合，逐步擴大選舉的公開性和透明度，使選舉人對競選人的情況有全麵真實了解，從而保證選舉結果充分體現選舉人的意誌。推行直選製的關鍵就在於擴大民主，特別是要擴大黨員和群眾對領導幹部選拔任用的知情權、參與權、表達權和監督權。

三要進一步完善和改進幹部民主推薦製度。

中央《黨政領導幹部選拔任用工作條例》關於民主推薦的程序比較規範，條例過去規定，個人向組織推薦領導幹部人選，如果“不是所在單位多數群眾擁護的，不得列入考察對象”。但是，在實際操作過程中，有時會出現“逆淘汰”現象，就是往往具有開拓進取精神、能夠堅持原則、工作有魄力的幹部，因為得罪人多一些，所以民主推薦時票數反而不多；相反，在工作中墨守成規、不能夠堅持原則、實行好人主義的幹部，在民主推薦時票數反而比較多；甚至少數腐敗分子，因為比較善於偽裝，同群眾的關係也比較融洽，也會在民主推薦中被群眾推薦為提拔的對象。

為了避免出現這種“逆淘汰”現象，《黨政領導幹部選拔任用工作條例》作出了新規定：確定考察對象時，應當把民主推薦的結果作為重要依據之一，同時防止簡單地以票取人。這就賦予了民主推薦單位黨委和組織部門比較大的酌情處理權限，以便能夠真正把那些求真務實、開拓進取、執政為民的好幹部選拔出來。當然，這也許會給少數作風不正的領導幹部，把民主推薦純粹當成是一種形式，搞任人唯親的宗派主義、小團體主義，甚至於買官賣官。這需要我們在實踐中認真注意並堅決克服。因此，在充實完善民主推薦程序過程中，要切實增加民主推薦的公開性、透明度，讓群眾對於銳意改革的領導幹部多一分了解、多一分支持；要加強對銳意改革的領導幹部的群眾觀念和密切聯係群眾的作風教育，讓他們從心裏明確任何改革都離不開群眾的支持。同時，為了“防止簡單地以票取人”，也為了製止少數作風不正的領導者任人唯親、買官賣官，必須大力加強對掌握幹部使用權的領導幹部的黨性教育，真正做到“用好的作風選作風好的人”；要大力加強黨內監督、人大監督、新聞媒體和社會監督，堅決遏製和反對在幹部選拔任用上的一切不正之風和腐敗現象。

與此同時，要進一步改進和完善無記名投票製。中央《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定：市（地）、縣（市）黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；黨的委員會全體會議閉會期間，由黨委常委會作出決定，決定前應征求全委會成員的意見（第三十三條）。此外還規定：黨委（黨組）討論決定幹部任免事項，必須有三分之二以上的成員到會，並保證與會成員有足夠的時間聽取情況介紹，充分發表意見（第三十四條）。這些新的規定，有利於領導幹部選拔任用時克服宗派主義。但是，在實行的過程中也出現了一些新的問題。在實踐中，由於常委會的委員、黨委會成員不可能對被提拔使用的對象都有十分具體的了解，隻是憑提供的書麵文字介紹材料作出判斷，進行投票表決，而有時，這些書麵文字材料往往反映的是領導人的意見。因此，一般情況下，黨委成員仍然按照領導的意圖投票。隻有在很少情況下，個別常委、委員在無記名投票時會表示不同意見，但因為是少數票，往往也不會起到多大的作用。另外，還出現了一些擬提拔的幹部，托人給上級黨委會的常委打招呼，說情等，以便自己在常委會討論時能夠順利過關的現象。為此，常委會無記名投票製需要進一步完善，要防止和避免有可能出現的不正之風和腐敗現象，要對違反組織紀律情況給予的相關處分作出明確規定。

四要不斷改進和完善競聘製。

黨政機關實施競聘製的範圍，主要包括各級黨委、政府領導機關的副職和各工作部門的正職（部門正職也可采取同樣方式聘任副職）。競爭上崗原則上是在黨政機關內部實施，對某些專業性較強、本機關無合適人選的職位，也可麵向本係統或全社會公開招聘。涉及黨和國家重要機密的部門，不屬於競聘的範圍。競聘製是競爭上崗與擇優聘用相結合的製度。競，是各級黨政領導的副職和部門正職在群眾推薦、個人自薦、組織審查的基礎上，通過公開述職、民意測驗和組織考核等程序競爭上崗；聘，是通過直選上任的黨政機關的正職領導人在任期內根據工作需要，對副職和所領導的工作部門正職選拔任用，上級組織人事部門進行指導、監督和審查。這種以黨政領導機關副職和部門正職競爭上崗為特征的幹部選拔任用機製的改革，既可解決長期以來機關幹部缺乏競爭意識的問題，又可以增強他們的工作責任感和危機感，確保通過直選產生的黨政正職領導人的用人權，使管事與管人相一致，真正做到責、權、利的有機統一。同時，由於副職和部門正職由黨政機關的正職領導人根據工作需要進行聘任，不稱職和不配合黨政正職領導人工作的副職及部門正職隨時可能被解聘。這樣，有助於組建一個團結和諧、堅強有力的領導班子，避免由於領導幹部之間的紛爭內耗和互不負責而造成工作上的低效運轉，從而在根本上解決對上負責和對下負責統一的問題，更有助於建立能進能出、能上能下、充滿生機與活力的公開選拔任用幹部的機製。

實施競聘製，在實踐中主要通過公開選拔和競爭上崗的形式來實現。公開選拔和競爭上崗，都是在實踐中創造的選拔黨政領導幹部的新方式，並得到了中央的充分肯定和支持。競爭上崗是在本單位或者本係統內部進行。全國各地縣級以上領導機關也都在普遍試行、推廣。公開選拔是麵向社會，通過公共媒體公布選拔任用條件，鼓勵單位推薦和個人自薦，經過資格審查、筆試、麵試、綜合考察等環節，選拔任用領導幹部。這種通過公開選拔的方式，擴大了選拔領導幹部的視野，調動了更多人員參與幹部選拔任用工作的積極性，一定程度上改變了以往“由少數人在少數人中選人”的局麵。目前，全國縣級以上黨政領導機關大多數都曾經試行過公選製並取得了較好成效。公開選拔、競爭上崗的最大優點是既堅持了黨管幹部的原則，又體現了公開、平等、競爭、擇優的原則，擴大了群眾在幹部選拔任用工作中的民主權利，有力地推動了群眾對幹部選拔任用工作的參與和監督。

當然公開選拔和競爭上崗製度仍需要不斷改進和完善。2004年4月，中央組織部頒布了《黨政領導幹部公開選拔和競爭上崗考試大綱》，使公開選拔和競爭上崗工作更加程序化、規範化、製度化，目前采取公開選拔和競爭上崗的領導職務，一般是副職崗位比較多，因此有時會出現委任的正職同公開選拔的副職、競爭上崗的副職，在工作中不夠協調，個別還會產生矛盾的情況等。我們相信，隨著公開選拔和競爭上崗工作的逐步規範、有序，許多在實際中存在的問題將會得到有效解決。

五要切實創新和完善幹部考察方式。

幹部考察是幹部選拔任用工作中非常重要的環節，在各個基本程序中居於核心和基礎位置。現行的組織考察製度，從考察程序、考察組成員的素質和人數、考察範圍、考察內容、考察方式等，都有比較明確的規定，這使得組織考察的程序同以往相比更加規範化、製度化，也使得我們向堅持“用好的作風選人”、“用好的製度選人”，又前進了一大步。但是，在實際工作中，幹部考察工作仍然存在著一些問題或不足，需要切實加以創新和改進。這些有待改進的地方突出體現在：

一是考察內容缺乏細化標準。在實際考察工作中，雖然組織上有幹部考察的標準和要求，但在具體操作上往往是以領導人或考察人員的認識為標準。為此要盡可能細地製定出幹部德、能、勤，績、廉考察時可操作的具體的標準，能量化的要盡可能量化，從而真正做到用製度選人用人。此外，考察內容還應當包括考察對象個人和家庭財產及其來源的真實情況。雖然目前已經有了縣處級以上幹部每年申報個人收人及報告個人重大事項的規定，但在執行中往往過於鬆懈，甚至有些形式主義，以至於被貪汙腐敗分子鑽空子，出現了“邊貪汙邊提拔”的現象。因此，黨組織有責任對擬提拔使用的領導幹部個人收入和家庭財產及其來源等情況充分了解，並將了解到的實際情況作為幹部能否得到提拔任用的重要依據。如果腐敗分子被提拔任用，有關領導、考察人員和相關組織都應承擔一定責任。

二是考察方式方法陳舊單一問題仍然比較突出。目前幹部考察主要是以談話和民主測評等方式進行，如果僅僅通過這些方式進行，往往就成為一種程序，很難真正考察到幹部的真實情況。為此應努力創新幹部考察的方式方法和工具，不斷提高幹部考察工作的能力和水平。譬如，要切實變封閉式考察為開放式考察。我們發現，在幹部工作中常常存在著一種悖論，這就是，一麵大講提高幹部工作的公開度、透明度，落實群眾知情權；另一方麵，在幹部考察工作中依然實行封閉式辦法，造成考察失真失誤。因此必須真正提高幹部考察工作的公開性和透明度，變封閉式考察為開放式考察。開放式考察的辦法就是要全麵推行考察預告製度，要不斷完善預告的內容和方法。

完善考察預告製度至少應做到以下幾點：第一，在預告方式上采取書麵形式，在考察對象所在單位以及相關範圍內，進行張榜公布；在預告內容上，要公告考察對象的姓名、擬任職務、任職條件、考察理由、考察內容，考察時間、談話範圍、考察談話地點等，要公布監督電話和舉報箱，讓群眾盡量獲得更多知情權；在預告時間上，不宜太短也不宜過長，要做到恰當合理。第二，要變驗證性考察為求證性考察。幹部考察工作是證明民主推薦結果可行性和科學性的重要手段，是防止簡單以票取人的有效措施。因此可以說，幹部考察是一項求證性工作，它的目的是通過仔細考察來求證考察對象能否得到選拔任用。而目前有的地方大多采取的是一種驗證性考察的辦法，在考察中帶有明顯的傾向性，隻注重聽取正麵意見，重視領導幹部的評價和意見，而忽視反麵的、群眾的和少數人的意見，有的甚至是引導、暗示談話對象談考察意見，使談話對象覺得大局已定，說了白說。這樣就很難了解到考察人選的真實情況，而且造成幹部考察中好人主義盛行，少數投機分子蒙混過關。可以說，這是一種違反程序的做法，要堅決摒棄。實行求證性考察應體現兩個原則：一個是中立性原則，考察中要不帶傾向性意見，或者做某些暗示，要使談話對象毫無顧忌地暢所欲言；另一個是全麵性原則，考察中既要聽取正麵的意見，也要聽取反麵的意見，既要重視大多數人的認識和評價，也要重視少數人的認識和評價，尤其要注意從少數人的意見中發現平時很難發現的情況，進行分析並作出結論。第三，要變室內考察為實地考察。現行的幹部考察方式，一般以本單位或部門內個別談話和查看相關資料為主。這種考察方式常常脫離群眾，遠離實際，所獲得的情況主觀性較強，很容易造成幹部考察工作中的形式主義和走過場。因此要讓幹部考察工作走出室內，擁抱陽光，要深入到考察對象的工作單位、分管部門、聯係點、服務對象和服務現場等，在與幹部群眾廣泛接觸中，獲得第一手資料，從而增強對考察對象的德才表現和工作實績直接認識和評獎。

三是考察範圍還不夠全麵合理。一般考察幹部，考察範圍主要為考察對象的上級領導機關和所在單位兩個部分，而考察對象所分管和服務的部門大多不在考察之列。因此要適當擴大考察範圍，主要應包括考察對象工作範圍和談話人員範圍兩個方麵。在工作範圍上，要擴大到考察對象主管、分管、協管的領域，以及與其工作關係密切的單位和部門。在談話人員範圍上，應更加體現群眾觀點，要確定一定比例的幹部和群眾代表參加談話。談話對象的確定，不應由考察對象所在單位指定，而應由考察組根據幹部名冊臨時指定，以保證談話對象的公正性。為全麵真實地了解幹部，考察範圍還可以更靈活些，如熟悉被考察對象的人，雖然已經調離了本單位，仍然可以列入考察範圍，由考察人員專門前去了解被考察對象的情況。需要強調的是，要特別找一部分同被考察對象在工作中有不同意見的領導和群眾，征求他們對被考察對象選拔任用的意見。這樣做固然會給考察工作帶來許多不同認識，但是考察的結果往往能夠比較全麵、客觀地反映被考察對象的實際情況，便於黨委和組織部門作出更準確的判斷和決定。

四是考察組成員的權限還沒有更明確規定。現在幹部考察工作，對考察組成員的自身素質要求越來越高，規定“考察負責人應當由思想政治素質好、有豐富工作經驗並熟悉幹部工作的人擔任”；人數也有適當的規定，由兩人以上組成。但是，對考察組成員的權限尚缺乏明確規定。這容易使考察組成員常常首先聽命於領導機關和領導人的意見，甚至會在考察之前就已有結論，使考察走過場，徒有其名；而且使考察組成員缺乏自主意識和責任意識，一旦考察真，很難真正問責。如何賦予考察組成員具有明確的責任和權限，使其獨立行使考察人職責，這是改革領導幹部選拔任用製度中需要我們深入思考和探索的問題。

除此之外，改進幹部考察工作，還應當總結推廣黨政幹部工作時間以外的生活圈考察經驗，把黨政領導幹部工作之外的家庭生活、社區生活和公共生活中所反映出的個人品質、社會公德、群眾關係等，作為選拔領導幹部的重要參考。這樣可以再增加一道門檻，把那些素質較差、缺乏公共道德、品行不端的人，及時排除在領導幹部之列，從而切實維護領導幹部隊伍的純潔性。

六要不斷擴大幹部任前公示內容、範圍以及進一步提高試用製幹部的層次。

中央頒布的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》明確規定，地（廳）、司（局）級以下領導幹部在任職前必須實行公示；非選舉產生的地（廳）、司（局）級以下領導幹部，任職應實行試用製度。這些無疑增加了領導幹部選拔任用的公開性、透明度，推進了民主。但是，隨著群眾參與意識的不斷增強，應逐步擴大公示的內容和範圍，把擬擔任新的領導職務的幹部個人情況、家庭情況等，向群眾公示，接受群眾監督；公示的範圍，可逐步擴大。實行公示製和試用製的領導幹部，可考慮由地（廳）、司（局）以下級別逐步提升到省、部級。

在創新和完善幹部選拔任用體製的同時，還應當不斷改進和完善人民代表大會作為國家權力授權機關的製度體製。

在依法治國條件下，人民代表大會製度也要不斷改進和完善，堅持與時俱進，特別是在保證人民充分行使民主選舉、民主參與、民主決策、民主管理等方麵的製度亟待創新和改進。正如胡錦濤同誌指出的：“我們要抓住堅持和完善人民代表大會製度這個重要環節，進一步健全民主製度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”為此需要在以下兩方麵著力推進人民代表大會發展與創新。

一是要不斷改進和完善人民代表大會相關工作製度。

首先，要明確規定作為人民代表大會代表的條件。目前在現實生活中，人們對人大代表條件的認識還比較模糊，甚至存在著把人大代表當作政治待遇和榮譽職務來對待的偏差。在人大代表提名推選時，過於注重候選人的政治地位、專業成績等，有的甚至將其作為人大代表推選的主要或基本條件，而忽視對他們知政、參政、議政和督政的素質要求，造成當選代表榮譽感有餘而責任感不足。這種情況，不僅影響了人大代表作用的發揮和權力行使，也使人民對人大代表的監督製約難以實施。因此，以法規的形式明確當選人大代表的條件，是完善人民對人大代表監督製約的必要條件。應當明確，做一個合格的人大代表，必須具有全心全意為人民服務、勤勤懇懇當人民公仆的思想意識和強烈的責任感；必須具有較高的文化水平和一定的專業知識，必須具有較強的社會活動能力和參政議政能力；必須是善於進行政治活動，是人民的社會活動家和政治家等。隻有在明確人大代表條件的基礎上，人民對人大代表的監督製約活動才能有效展開。

其次，要明確規定人大代表行使權力的身份。關於人大代表的身份，憲法和《全國人民代表大會組織法》規定，全國人民代

表大會應當同原選舉單位和廣大人民保持密切聯係，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。《代表法》在重申此規定的基礎上，進一步提出，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，代表人民的利益和意誌，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。但人大代表究竟是代表原選區選舉單位選民的意誌和利益呢，還是代表該級人大範圍內全體人民的意誌和利益？到目前為止，有關法律規定仍不夠明確。而人大代表行使權力的身份不明確，不僅影響人大代表行使權力的行為，也影響人民對人大代表監督製約工作的進行。因此，以法規的形式明確人大代表行使權力的身份，是完善人民對人大代表監督製約的基礎性工作。為此需要明確規定，各級人大代表就是同級其選區和選舉單位的選民利益的代表者，代表本選區和選舉單位的選民的利益和意誌。這樣，各級人大代表行使權力就有了自己認知的明確的身份。

第三，要逐步推行人大代表職業化。我國各級行政機關、司法機關，各級黨、團組織和群眾組織，都有一定的專門編製，其組成人員或工作人員都是或部分是專職的，惟獨人大代表是業餘兼職的。這種情況，無法保證人大代表有充分的時間和精力去了解人民意願和選民的要求，調查人大決議的落實情況，監督其他國家機關的工作，以及進行必要的法律和業務學習以提高自身的素質和工作能力等。推行人大代表職業化，能夠為代表進行經常有效的工作提供必要條件，能夠使代表專心、及時、充分了解和處理各種事態的發展和紛繁的事務，也使代表能有更多精力投入人大的自身建設。

第四，要適當調整人大代表的名額。同推行人大代表職業化相聯係，應適當調整各級人大代表的名額數量。事實證明，人大能否真正成為代表人民行使國家最高權力的機關，關鍵在於代表的素質以及人大製度本身是否健全，而不取決於代表的數量。目前我國各級人大共有代表300多萬，從技術角度看，人數過多除了工作成本較高外，有時反而會給工作帶來效率低下甚至混亂，從而影響重大事項審議和立法質量等。因此，需要從實際出發，適當調整減少人大代表的名額。

第五，要不斷創新改進人民代表大會工作方式方法。從大多數國家情況看，議會開會時間一般都比較長，許多國家的法律還專門規定了議會會期的最短期限，旨在保證議會的經常工作。我國法律目前沒有規定人民代表大會的會期，但一般都在十天左右。應當說，我國人大的職權比資本主義國家議會的職權要廣泛得多，工作量也要大得多，相比之下會期卻要短很多。隨著中國特色社會主義事業發展和改革開放的深化擴大，勢必有越來越多的事務需要人大討論決定，因此，需要不斷創新人大工作方式方法，進一步改進和完善有關製度，全麵提升人大的工作質量和效率。

二是要不斷改進和完善人民代表大會有關選舉製度。

改革完善人民代表大會的選舉製度，一方麵，應鼓勵和支持開展一些必要的競選活動。競選是人類政治文明發展的一項重要成果。競選也是普選製的重要組成部分，它同議會一樣，隻是一種形式和工具。競選這種形式為哪個階級服務，歸根到底取決於整個國家的階級本質。在社會主義國家，競選完全可以成為廣大人民群眾比較和選擇自己代表的重要途徑和手段。目前我國部分農村地區推行村民“海選”村長的形式，實際上就是競選，而且取得了很好的效果。村民自治中實行“海選”的成功實踐表明，允許和提倡競選，可以為人民群眾直接和較全麵地了解候選人提供途徑，也為候選人展示自己的素質和抱負提供了機會，同時還可以增強其責任感。為貫徹落實中央關於努力推進幹部工作的科學化、民主化、製度化，堅持擴大幹部工作中的民主，落實群眾對幹部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，積極推行公開選拔，競爭上崗等措施，促進幹部奮發工作，能上能下的要求，應考慮把允許和支持競選的有關內容增補進現行的選舉法中。在人大選舉製度按照上述設想進行改革的前提下，黨組織推薦部分黨員通過選舉成為人大代表並進入到人大常委會後，就可以在製度上把黨的領導與人民當家作主有機統一起來，從而使我們黨能夠通過人民代表大會製度更好地自始自終代表最廣大人民的根本利益。

另一方麵，應嚐試並逐步推行人大代表直選製。我國憲法和法律規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關；同時也規定，包括全國人大在內的上級人大由下級人大選舉產生，其權力的來源並不直接訴諸人民本身，而僅從下級人大獲得權力的正當性。理論上，下級人大有在體製內可以合法罷免上級人大部分乃至全部組成人員的權力，雖然上級人大可動用撤消權撤消下級人大不適當的決定和命令，但是，如果沒有民意的直接基礎就很難獲得公眾力量的支持。因此，嚐試建立並在一定範圍推行人大代表由人民直接選舉的製度，築牢人民代表大會作為最高國家權力機關的法理基礎，是加強社會主義政治文明建設、不斷推進我國人民民主發展的必然要求。唯其如此，才能真正實現人民當家作主，才能確保人民代表大會在國家政權結構中的至高地位。

（二）改進完善權力依法運行的體製機製

實施依法治國，實現黨的執政方式法製化，需要科學有效地理順中國共產黨作為執政黨同國家政權之間的關係，不斷改進和完善黨依法領導國家政權和國家政權依法運行的體製機製。

1、積極理順和科學建構協調有序的黨政關係。

現代民主政治的核心是政黨政治。很難想象如果沒有政黨政治，現代民主政治會如何運作。政黨是特定階級、階層或集團的代表，是為實現它所代表的階級、階層或集團利益服務的政治組織。政黨以奪取、掌握或參與政權為目標，這也是政黨區別於一般利益集團以及社會團體的根本特征所在。縱觀曆史來看，在現代社會中，政黨和政權有著天然的、千絲萬縷、密不可分的聯係，黨政關係是現代民主政治的基本形式之一，不以奪取、掌握或參與政權為目標的政黨就不能稱其為政黨，沒有政黨掌握或參與的政權也必定不是現代民主政權。放眼當今世界各國，除去尚存的為數不多的君主專製和軍人獨裁政權外，其餘國家的政權都是在政黨的領導下運作的。因此，在現有的條件下，黨和政顯然是無法截然分開的。

但是，黨政在職能上又必須要分開，這是現代政黨執政必須遵循的一般規律，這也是我們常說的“黨政分開”。應當說，黨政分開是在特定曆史時期形成的具有特定內涵的概念。長期以來，黨政不分、以黨代政現象是一個不爭的事實。改革開放後，理論界已經普遍認識到黨政關係變革的必要性和緊迫性，並紛紛提出改革的設想和建議。在這些措施和建議中，要求黨政分開的呼聲此起彼伏。從中國政治發展的曆史進程來看，黨政分開是針對黨政不分的領導體製提出來的，其目的是要克服一元化體製以黨代政的弊端，其內涵思想無疑是正確的。但是一個時期，由於這一概念內涵和外延不清所造成的模糊和混亂也是顯而易見的。從宏觀上看，黨和政之間是不可分的；從微觀上看，黨和政又必須在職能和載體上進行科學合理分工。而如果對此缺乏正確的解讀，就出現有時常常把重點放在“分”上，沒有考慮到黨和政之間有著天然的複雜聯係，宜分則分，宜合則合，而不能籠統貫之以“黨政分開”。中國政治體製改革的實踐證明，如果黨政關係的調整僅僅做到黨政分開，而不以黨政職能的分開為基礎構建科學的黨政關係，黨政分開就不可能獲得有效的製度保障，其結果要麽出現黨政關係混亂，要麽出現黨政關係完全割裂，進而影響和削弱黨的執政威權。

對此，首先需要正確把握黨政關係的基本內涵和理順黨政關係的主要原則。

黨政關係的基本內涵是確定和明晰的。所謂黨政關係，並不僅僅是指執政黨和國家政權機關中的政府之間的關係，也不是寬泛地指執政黨與國家政權機關、人民政協、群眾團體以及其它各社會組織之間的關係。黨政關係的基本內涵是指：一個國家的執政黨與這個國家的政權之間的關係。顯然，這裏的國家政權並不單純是指國家行政權即政府的各項權力，而是指包括國家立法權、行政權、司法權在內的整個國家政權。

中國共產黨作為執政黨與國家政權之間的關係是領導與被領導的關係。黨是領導者和監督者。黨領導、監督國家政權機關的活動與工作。黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，具體包括馬克思列寧主義、中國特色社會主義理論體係的指導；政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部等等。應當說，堅持黨的領導無疑是正確的，但堅持黨的領導決不是黨要包攬一切、代替一切，這應當成為我們處理黨政關係的基本準則。當然，通過分析黨政關係的基本涵義，可以知道在理順黨政關係的實踐中需要堅持的具體原則有很多，但主要應是以下幾條：

一是必須始終堅持黨對國家政權的領導。中國共產黨的領導地位是曆史形成的，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨的先進性以及黨始終代表中國先進生產力的發展要求、代表中國先進文化的前進方向、代表中國最廣大人民的根本利益，決定了國家的政權隻能由中國共產黨來領導，否則，整個國家就會四分五裂，就會又陷入一盤散沙的境地。黨對國家政權的領導主要是政治領導，黨把對國家事務的主張經過法定程序變為國家意誌，通過黨組織的活動和黨員的先鋒模範作用帶動人民群眾實現黨的路線方針政策。黨政分開，決不是黨政割裂，黨和國家政權之間存在的領導與被領導的關係，不是複雜的網絡結構，而是一種層級結構。國家政權機關在根本上統一於黨的全心全意為人民服務的宗旨，統一於黨領導建設中國特色社會主義偉大事業，更何況許多共產黨員在國家政權機關中擔任著各種領導職務，這表明黨政關係歸根到底以黨的領導為基礎，黨應當而且能夠領導各級國家政權，使黨的路線方針政策在整個社會得以貫徹落實。

二是必須始終堅持實行黨政職能分開。黨政職能之所以要分開，說明黨與國家政權在組織體係、性質、職能、工作方式等方麵都是不同的。黨的各級組織不是最高國家權力機關，不是政府，也不是公檢法，黨是政治組織，是國家各項事業的領導者。具體來說，共產黨是由具有共產主義覺悟的先進分子自願結合組成的政治組織，它依靠共同的理想信念、共同的組織綱領、自覺的紀律約束和民主集中製原則等來維係，以開展政治活動特別是奪取掌握政權為主要工作內容。因而黨雖然是中國工人階級和中國人民、中華民族的先鋒隊，但卻不是由全體公民通過直接或間接的民主程序自下而上選舉產生的，黨的組織體係也不是為直接從事國家立法、行政、司法等各種活動而設置的，黨主要依靠自己的綱領理論政策引領群眾，而不具備直接向群眾發號施令的權力。國家政權機關則是由人民通過選舉產生組成的以行使國家權力為職能的一整套國家機器，它依靠國家強製力從事立法、行政、司法以及組織開展社會經濟、文化等活動。因此，按照現代政黨政治的一般要求，需要始終堅持黨和國家政權的職能分開。

三是必須始終堅持把社會主義法治作為既是實現黨的領導又是發揮國家政權機關職能作用的根本途徑。法治是以民主為前提、以追求社會公平有序為目標的社會管理機製、社會活動方式和社會秩序狀態，其核心內容是被現代社會普遍認可的，即依法治理國家，法律麵前人人平等，任何組織和個人不得淩駕於法律之上以及享有法律之外的特權，也就是執政黨和國家政權機關及其組成人員都必須遵守、服從國家所有法律。因為黨領導人民製定法律，法律本身是黨的主張和人民意誌相統一的體現，遵守法律就是遵守服從黨的要求和人民的意誌。國家政權機關是在黨的領導下經人民通過法定程序選舉組成的，是黨和人民意誌的執行者和維護者，因此，理順黨政關係必須努力堅持把法治作為根本途徑和有效手段。

其次需要積極建構科學協調的黨政關係。

黨領導國家政權，但黨不能越俎代庖，不能直接行使國家政權，不能幹涉國家政權機關的具體工作，不能直接對國家政權機關發號施令。黨的十二大章程提出，黨必須在憲法和法律的範圍內活動，這是黨的曆史上從未有過的事情，也是黨在總結執政以來的曆史經驗和教訓後得出的正確結論。黨要在憲法和法律的範圍內活動，表明憲法和法律是黨的理論路線方針和基本政策的具體化、條律化，是人民利益和意誌的集中體現，黨和人民應當共同遵守和維護。因此，黨在憲法和法律的範圍內活動，實際上就是我們黨堅持依法治國方略的自覺，是對人民利益和意誌的尊重和維護，同時也是我們黨改進和完善領導方式的具體體現。

建構科學和諧的黨政關係關鍵是要實現黨政關係法治化。黨政關係法治化就是通過憲法和法律對黨和政府的職能進行科學劃分，使其各司其職，各負其責，並建立起一套調節黨政關係的法律體係，將黨政關係的運作納入法治化的軌道，最終實現黨政關係的協調順暢。

黨政關係法治化，不但可以全麵有效理順黨政關係，而且能夠深入推進政治體製改革進程。可以說，實現黨政關係法治化是多年來處理黨政關係的經驗總結。改革開放以來，我們黨從未停止對理順黨政關係的探索。鄧小平在《黨和國家領導製度的改革》這篇著名講話中，明確提出要解決黨政不分、以黨代政的領導體製問題。隨著我國政治體製改革的深入，在正確認識和處理黨政關係問題上也逐步從“黨政分工”發展到“黨政分開”，包括此後一係列改革，也都是按照這一思路展開。當然，在推行黨政分開的過程中也經曆了區區折折。上世紀90年代，一些地方在嚐試黨政分開後，又開始實行黨政合一，力圖發揮黨政合一的整體效能。而實行黨政合一，隨之又帶來如機構重疊、職能混雜、人浮於事、矛盾叢生、官僚主義和形式主義嚴重等問題。縱觀多年來黨政關係改革的探索，或分或合，或在分中出現弱化黨的領導的傾向，或在合中有意無意又走上一元化的老路，總是非此即彼，反反複複。而之所以如此，其主要原因恐怕就在於對黨政關係的改革一直缺乏法律上的指導與規範。

在新形勢下應以深化政治體製改革為契機堅持不懈推進黨政關係法治化。黨政關係是中國政治格局中的核心關係。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，在整個國家政治體係中居於核心地位，起著政治領導和主導作用，黨和國家政權的關係，直接決定著我國政治體製的總體格局和基本構架，因而理順黨政關係就成為我國政治體製改革的重要內容。多年來我國政治體製改革收效甚微，國家政權體係運營過程中許多弊端和混亂，譬如官僚主義、權力過分集中、相互推諉扯皮、職責不清、責任不明等，都和黨政關係尚未理順有很大關係，可以說黨政不分、以黨代政，已經成為我國社會主義政治製度發揮旺盛生機與活力的一個障礙。因此，實現黨政關係法治化是完善黨的領導方式、轉變政府職能、深化政治體製改革的客觀需要。當前我國行政體製改革的要求和目標是進一步深化改革，轉變政府職能，建立服務、責任、法治、廉潔政府，而轉變政府職能的前提條件是實行黨政職能分開。為此，應以深化政治體製改革和行政體製改革為契機，將黨委包攬的本來屬於國家機關的職能歸還給國家機關，尊重和支持國家政權機關依法行使職權，履行職能。唯其如此，才可為科學厘清黨政職責、全麵理順黨政關係、充分發揮黨政效能找到出路。

實現黨政關係法治化，需要下決心建立健全理順黨政關係的法律體係。明確了黨政關係的基本涵義以及理順黨政關係的主要原則後，就需要運用法律、製度等對黨政關係作出明確規定，使之不斷規範化、法製化和體製機製化。具體來說，應從以下三個層次推進黨政關係法治化建設。

一是需要在國家憲法中進一步明確黨政關係。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律效力。中國共產黨作為我國政治結構中的核心元素和主導力量，其性質、地位、職能以及主要活動方式、領導方式等，都應在憲法中有所規定。黨的十六大黨章規定：中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導。黨要保證國家的立法、行政、司法機關以及經濟、文化組織和人民團體等積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作，等等。黨章的這些規定在中國共產黨內具有最高的約束力。而要將這些規定上升為國家意誌，就應當在國家憲法中對中國共產黨的執政地位。隻有這樣，才就從根本上為規範、理順黨政關係提供了最基礎的法律依據和法律保障。

二是需要製定專門的法律來規範明確黨政關係。因為憲法是根本大法，不可能全麵具體地規定黨政關係，因此需要專門製定頒布一部具體法律，如中國共產黨執政法，把憲法規定的有關黨政關係的基本原則具體化，使黨政關係在法律層麵具有可操作性，否則憲法規定的那些基本原則仍很難實行。中國共產黨執政法，應在憲法規定的有關黨政關係的基礎上，進一步明確規定和規範黨與立法機關的關係、黨與行政機關的關係、黨與司法機關的關係，黨與人民團體、群眾組織、社會組織的關係，黨和廣大人民群眾的關係等等。在黨與立法機關的關係方麵，主要包括黨如何在立法機關開展活動，如何向立法機關提出立法建議，如何經過法定程序把黨的主張變為國家意誌，如何向國家機關推薦重要幹部，如何在立法機關推動產生有關決議決定，黨組織與立法機關產生意見分歧時怎樣協調，以及各級立法機關中的中共黨員代表的比例等問題。在黨與行政機關的關係方麵，主要包括黨在行政機關如何開展活動，行政機關以及行政機關的黨組織和中共黨員如何接受黨的領導，黨的路線方針政策和重大決策部署如何在行政機關得到貫徹落實等。在黨與司法機關的關係方麵，主要包括黨在司法機關如何開展活動，司法機關以及司法機關的黨組織和中共黨員如何接受黨的領導，黨的路線方針政策和重大決策部署如何在司法機關得到貫徹落實，司法機關如何協調處理黨的政策與國家關法律之間的關係等。此外，黨在人民政協如何發揮作用，如何開展活動，如何實施領導，黨與各人民團體、群眾組織、社會組織的法律地位如何確定以及如何處理相互關係，黨如何引領社會發展，如何領導和帶領人民群眾前進等，都應當在這部法律中作出明確規定。有了這部法律，協調處理黨政關係就有了直接的法律依據。

三是需要通過建立完善具體製度和機製來規範明確黨政關係。在黨政關係中，黨無疑是居於主導地位的。通過建立和完善有關具體製度和機製規範明確黨政關係，主要是通過建立健全黨內各項具體製度和機製，如進一步規範黨的領導方式、領導機製、領導方法、組織形式、工作機構、工作規則等，使黨的各項工作更加科學化、規範化和製度化。同時，國家立法機關、行政機關、司法機關以及有關政治和社會組織等，也需要建立健全各項具體的規章製度和工作機製，使之保證與中國共產黨實現工作上的協調對接。這樣，一方麵，有利於確保憲法和有關法律中關於黨政關係的原則和各項規定得倒充分有效的執行；另一方麵，有利於在微觀層麵為推進黨政關係法治化、為依法科學理順黨政關係提供詳盡係統的製度支持和機製保障。

2、切實改進和完善黨依法領導人民代表大會的體製機製。

通過人民代表大會製度實現黨的領導，是依法治國條件下黨依法執政的基本要求和有效途徑。黨的領導與國家權力機關依法行使權力一旦統—起來，就有必要通過製度和體製創新，一方麵把黨對人大的領導地位和領導方式法治化，另一方麵使人民代表大會真正成為名副其實的最高國家權力機關。

（1）應始終堅持黨對人民代表大會的領導地位。

中國共產黨的領導地位，憲法序言作了原則規定。這與西方國家政黨通過競選在議會中取得領導地位不同。西方國家，特別是早期建立議會的國家，如英國、美國，都是先有議會，後有政黨，政黨是在議會派別鬥爭中產生的，並走向議會外，在全國範圍內開展活動，政黨與議會選舉緊密聯係在一起，從而形成了兩黨製或多黨製。因此政黨的目的主要是通過競選取得議會多數，在議會中進行黨的活動，並由此掌握政權，控製政府，進而實現其政治綱領。而我國的人民代表大會製度是在中國共產黨的領導下建立起來的，先有中國共產黨，黨領導人民奪取政權，建立人民代表大會。黨代表最廣大人民的根本利益，通過人民代表大會支持和保障人民當家作主，人民代表大會自然要接受和服從黨的領導。

人民代表大會是我國的最高國家權力機關，在黨的領導下依法開展活動。我國人民代表大會堅持共產黨的政治領導，這不同於西方國家的政黨和議會的關係。為此我們黨建立了一係列組織製度，包括在人民代表大會機關中建立黨委，在人大常委會組成人員中建立黨組。規定黨對人民代表大會的領導主要通過以下途徑：一是根據對當前形勢和任務的分析，提出人民代表大會的工作方針；二是就國家重大問題提出建議，通過人大常委會或者主席團以及“一府兩院”等有提案權的機關向人民代表大會提出議案，由人民代表大會或常委會審議通過；三是對國家機構的領導人選提出建議，由人民代表大會依法行使任免權；四是對人民代表大會實施工作領導，包括立法工作領導，監督工作領導，選舉工作領導，會議工作領導等；五是人民代表大會組成人員和機關工作人員中的黨員和幹部，按照黨章規定，通過自身努力保證黨的綱領政策依法轉為國家意誌，並付諸實施。應當說，西方國家的政黨隻能在議會中發揮作用，並且主要是通過議會黨團及領袖來實現的。他們在議會中提出議案，負責推選本黨在議會中的幹部，討論本黨在重要立法或其他重要事項上的立場和策略，控製議會中本黨黨員的思想和行動，協調他們的行動，以實現本黨的意誌和利益。

黨對人大工作的領導是全麵領導，不僅包括立法、監督、決定和任免等方麵，也包括人大機關的組織建設和製度建設等。如在組織建設方麵，黨組織要協助人大健全組織機構，推薦更多優秀的人員到人大工作，並加強對在人大工作的中共黨員的教育和管理等；又如在製度建設方麵，協助人大健全完善各項工作製度，推動人大工作科學化、製度化、規範化等。總之，黨既要堅持和加強對人大的全麵領導，又要努力改善對人大的領導，要支持人大依法履行職責，使我國的民主製度不斷發展和完善。

當然，黨對人大的領導不同於黨對自身組織的領導。在形式上，黨對人大的領導不是由黨組織代替人大，而是在充分尊重憲法和法律的前提下，對由法定程序產生的國家權力機關進行領導。在具體實現形式上，黨對人大的領導，不是由黨代會選舉產生，而是人民通過選舉產生，即人民通過選舉產生各級人大代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，其中由黨組織推薦的候選人經過人民選舉後成為人大代表並進而成為人大常委會的成員後，就要把黨的領導與人民代表大會行使國家權力有機地統一起來，從而實現在依法治國條件下，黨領導國家政權最基本的就是通過人民代表大會製度來實現的要求。

需要指出的是，實現黨的執政方式法製化，首先要通過國家法律形式確立黨的執政地位。目前我國憲法對黨的領導地位的規定較為抽象和原則，隻是在憲法序言中通過敘述性的文字表述為，中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民……取得的，中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，……把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家等。這些表述無疑是正確的，也是國家根本大法的明確宣示，但這必

定不同於法律條款。例如憲法規定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這兩條分別規定了我國的國體和政體，但憲法沒有將黨的領導直接寫入規範性的條文之中。那麽，黨的領導在憲法中應當怎樣體現呢？就政體而言，全國人民代表大會是我國最高國家權力機構，憲法所規定的人大權力的至高無上性是我國人民民主專政國體的體現。因此按照憲法關於“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”的規定中所內涵的邏輯，就是要把黨對人大的領導從“外在領導”轉變為“內在領導”。隻有這樣，才能既解決了黨的領導具體落實問題，也避免了黨的領導權與憲法有關規定的矛盾，同時也符合建設社會主義法治國家的原則。

（2）要切實改進和完善黨依法領導人民代表大會的體製機製。

中國共產黨作為執政黨，是推進中國特色社會主義法製建設的領導力量。推進社會主義民主法治建設，既需要黨的領導，又需要黨按照民主法治要求將自己置於憲法和法律的規範約束下，不斷改進領導方式和執政方式，從而使黨的領導方式和執政方式更加合乎人民當家作主的製度要求，更加合乎體現人民民主製度的憲法和法製規範要求。

近年來，一些地方探索改進黨依法領導人民代表大會的體製機製，取得了較好的成效。如有的地方把黨的主張和群眾的願望通過人大立法的形式確定下來，自覺把握黨委關於改革發展穩定的重大部署，及時製定出台有關法律規定，使立法工作充分體現黨委的意圖；同時在落實黨委要求、實施立法過程中，嚴格按照立法程序，把黨的領導寓於法治建設中，使二者有機統一。還有一些地方，為保證黨委對人大的領導，規定人大黨組要及時將人大的立法規劃、年度立法建議、擬審議通過的法規草案、立法工作中需要協調的重大方針政策問題等，報黨委審核；對擬審議通過的法規草案，經人大及其常委會初審或修改後，在人大及其常委會審議通過一個月前，由人大黨組將修改稿報黨委審議，以保證黨委有足夠的時間審核法規草案；對重要的法規草案，要提前更多的時間報黨委審核等等。這些製度和辦法，有效保障了黨對人民代表大會的領導，促進了黨領導人大的法治化進程。

改革完善黨依法領導人民代表大會的體製機製，突出的改革是地方黨委書記兼人民代表大會常務委員會主任的舉措。

近年來，為加強黨委對人大的領導，許多地方實行黨委書記兼任人大常委會主任的做法。這一做法從理論上看，顯然是想把黨的主張同人民代表大會通過法定程序把黨的主張變為國家意誌更好地結合起來，因為黨是代表最廣大人民根本利益的，而人大是民意表達、反映的集中場所，這樣就可以把黨和群眾更緊密地聯係起來；同時也使黨的領導能更加直接地在人大得以貫徹落實。但從實際效果看，目前尚有不同認識。讚成的認為，省、市、縣的地方黨委書記兼任人大常委會主任是依法執政，是規範黨委與人大關係的一項重要舉措。認為這種領導體製符合政治文明的內在要求，有利於加強和改善黨的領導，鞏固黨的執政地位，更好地發揮人大作用，提高人大地位。通過黨委書記兼任人大主任，使黨對人大領導的力度明顯加大了，人大的政治地位也顯著提高了。

也有人不讚成這一做法。理由是黨委書記兼任人大常委會主任後，名義上是加強了黨委對人大的領導，實際上由於書記工作很忙，時間和精力有限，往往沒有多少時間專注處理人大事務，人大工作主要還是靠主持日常工作的副主任來抓，何況人大各種會議都有法律上的規定，時間和程序要求很嚴格，搞不好就容易誤事，這樣反而會降低人大的地位，削弱人大的作用，甚至還有可能帶來一些新問題，譬如在目前權力製約、權力監督機製等還很不完善的條件下，黨委書記兼任人大主任有可能使權力更加集中，更容易導致腐敗；此外，黨委書記兼任人大主任會不會出現新的以黨代政、黨政不分的問題等等。

應當說，人民代表大會在工作上是一個會議性的機構，采取多數決定的原則。在人民代表大會中，人民當家作主表現為人大代表多數作主。因此可以說，人大常委會主任更多的是一種代表性的角色。鑒於此，人大主任倒不一定非得由黨委書記來兼任。實際上，地方黨委要有效發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，參照中央政治局常委會的集體領導、分工負責的模式可能更合理。在地方各級黨委常委會中，黨委書記是一把手，負總責，人大主任、政府主要領導、政協主席、黨委副書記、紀委書記以及黨委相關工作部門主要領導等作為黨委常委會委員，聯係一個方麵的機構，負責一個方麵的工作，統領一個方麵的班子，有利於黨委統籌抓總，也能使黨政各機構的工作得到有效加強，發揮它們的作用。同時，對於黨委內部而言，必將有助於增強民主集中製和集體領導原則，達到及時溝通各方麵情況、統籌協調、形成共識、正確決策的目的。

3、積極構建和完善實現黨政權力運行科學化法治化的體製機製。

依法治國，建設社會主義法治國家，首先需要依法治權，使權力在法治化的軌道上運行。實現權力的法治化運行，就是要用憲法和法律來規範權力行使的範圍、限度、方式和程序，並設定權力濫用的各種責任追究，以及追究責任的製裁方式等，從而建立起整套調整權力運行的法律體係，最終將權力運行納入法治化的軌道。民主政治發展的經驗反複證明，權力的正常有序運行取決於權力的法治化程度。法治化程度越高，權力的正常運行就越有保障；反之，法治化程度越低，權力尋求自我擴張的天性就越容易導致權力失控並進而導致國家和社會管理的混亂和無序。因此，隻有通過理性的法律規範設計出一個結構合理、配置科學的權力運行機製，才能實現權力運行的良性循環。

（1）當前實現黨政權力運行科學化法治化存在若幹障礙性因素。

實現權力運行科學化、法治化，必須要有製度的支持和保障，但是當前我國政權機關權力的依法規範運行還存在一些障礙性因素，有的甚至是體製性問題，這些因素和問題消極地影響和銷蝕著國家政權作用的發揮。比如說：

第一，行政權運作存在一些失範現象。據有關統計反映，我國80％的法律需要各級行政機關去執行，但從行政執法的實際狀況看，常常導致一些失範失當和違規違法現象的發生。譬如，在主體上，主要表現為，一是行政失職，即行政主體不行使應該行使的權力或不履行應該履行的職責；二是行政越權，即行政主體超越了法律、法規授予的權限，實施了自己無權實施的行政行為；三是行政濫職，即行政主體在行使職權過程中背離了法律、法規的目的和用意，違背法律的基本精神，形式上合法，內容卻與法律相去甚遠。在程序上，主要表現為，行政主體實施行政行為的手續、步驟、時限、方式等違反了法律、法規的規定，存在不足、缺陷和瑕疵等；此外還包括證據不足，適用法律錯誤等行政違法現象等。這些違法行政行為，構成了對國家利益和人民合法權益的嚴重侵犯，成為阻礙推進依法治國進程的不利因素。

第二，司法權運作存在一些失衡現象。主要表現在兩個方麵，一是刑法權獨立行使難以保證，二是司法公正未能真正實現。刑法權獨立行使和司法公正兩者互相聯係，都是實現依法治國的重要保障。雖然我國憲法和相關法律都把司法權獨立行使作為基本原則進行了明確規定，並以此作為刑法公正的基本保證，但是，實際狀況與法律規定依然存在著較大距離。由於司法體製上的一些原因，加上來自行政機關、權力機關和一些黨組織的直接幹預，對司法幹擾影響較大，致使司法權獨立行使陷入尷尬的境地，幾乎很難實現。司法公正，是法治社會的基本要求和保持社會公正的底線。但由於種種原因包括一些司法人員素質較低，致使公正的法律難以得到公正的實施，司法不公現象時有發生，這些極大地削弱了人們對法律的信仰，損害了法律的權威，嚴重幹擾了中國特色社會主義法治化建設。

第三，監督權運作存在一些乏力現象。監督權是我國最高權力機關的重要職權。從理論上和製度設計上看，我國的人民代表大會製度是很優越的，也適合我國的基本國情和政治文化傳統。人民代表大會作為最高國家權力機關，居於整個國家機關的首位，其職權的行使貫穿了對整個國家權力的製約和監督。當然，現實中人民代表大會製度還有許多不完善的地方，需要不斷改進，比如在實際運行中，權力機關的最高地位還未得到充分完整的體現等。之所以有這種情況，一方麵源於體製上的原因，致使象人大的監督權行使往往顯得乏力，如同社會輿論常常把人大機關喻為“橡皮圖章”，把人大代表稱之為“舉手代表”等，以此說明人大沒有發揮應有的作用；另—方麵，則由於國家權力機關一些人自律不嚴，經常濫用權力，隨意插手幹預、幹擾正常的行政和司法工作，假公濟私，損害國家權力機關的聲譽，造成了十分不好的社會影響。

第四，黨組織領導權運作存在一些不當現象。研究製約國家權力依法科學運行的阻礙因素，也要看到，一些黨組織在國家政治生活和社會管理活動中行使權力時常常存在著某些不當現象，直接影響依法治國的進程和發展。我們知道，實施依法治國是黨領導人民治國理政的基本方略，是建設社會主義法治國家的必然要求。黨章也規定，黨必須在憲法和法律的範圍內活動，任何組織或個人都不得把自己淩駕於法律之上。然而現實中一些黨組織和黨員領導幹部，常常把個人或組織淩駕於國家法律之上，錯誤地認為法律是黨領導人民製定的，那麽就應該是黨權大於法權，黨的政策高於國家法律，有的在工作中隨意向國家機關直接發號施令，不講程序，不講規則，不講方式；有的直接代替國家機關作決策、作決定，代替國家機關行使權力；有的甚至把國家機關職能部門當作擺設，好象國家機關就是黨委的執行部門，讓幹什麽就幹什麽，沒有任何自主性等。這種情況，不僅僅是一個黨政不分、以黨代政的問題，它給正常工作帶來很多問題，嚴重影響了國家機關作用的發揮，需要我們在推進權力運行科學化法治化的過程中，特別是要在依法理順黨政關係時認真注意並切實加以解決的。

（2）建立健全實現黨政權力運行科學化法治化的體製機製。

克服當前實現權力運行科學化法治化的障礙性因素，健全完善體製機製，需要著力從以下方麵入手：

首先要科學合理地配置黨組織和國家政權機關的權力資源。

執政黨和國家機關如何配置權力，二者的權力邊界在哪裏，是否有清晰的界線，常常很難準確把握。因為執政黨是掌握國家權力的，在整個國家政權體係中，往往你中有我，我中有你，國家權力掌握在一定的人手裏，而掌握國家權力的人大多是執政黨的黨員，所以我們總是能在國家權力運作中看倒執政黨的影子，同時在執政黨的活動中發現國家權力的痕跡。但是，現代政黨政治和民主法治總有一般的規律和法則需要遵守，任何政黨和國家機關都不能隨意違背。也就是說，政黨有政黨的職責，政黨總是要用適合自己的手段和方法去發揮作用，實現目標。國家機關有國家機關的職責，國家機關必然要用屬於國家機關才能用的手段和方法去履職盡責，完成任務。特別是執政黨，需要充分運用執政黨的權力，管好屬於執政黨本身的事情，而不是直接占有國家權力並代替國家機關做事或直接行使國家機關的職能，否則就違背了現代政黨執政的一般規律，也不符合法治國家建設的基本要求。

那麽，執政的黨組織究竟應該擁有哪些權力？毛澤東曾說，黨組織的作用就是一是出主意，二是管幹部。鄧小平指出，中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心，黨的領導地位隻能加強不能削弱。黨要管黨，集中力量管大事，管路線、方針、政策。根據現代政黨執政的一般要求，總結我們黨幾十年治國理政的曆史經驗，總起來說，黨組織的權力主要應當包括：一是把握政治方向，領導製定路線方針政策，就社會改革發展的重大事項進行決策，提出立法建議；二是決定安排重要人事，包括向國家機關推薦重要幹部；三是負責宣傳思想和社會輿論引導；四是領導人民武裝力量和公檢法工作，保證並維護社會穩定；五是領導協調同級各類國家機構和政治團體，領導工會、青年團和婦聯等人民團體；六是領導人民對黨組織和國家機關的幹部實施監督並負責對違法違紀人員依據有關規定予以懲處等。這些是我們黨組織應當擁有的需要保證的基本權力。國家機關應當擁有的可以直接行使的權力主要包括國家立法權力、行政權力和司法權力。立法權力是表達國家意誌的權力，行政權力是執行國家意誌的權力，司法權力則是保障國家意誌的權力。國家機關的這些權力，是憲法和法律賦予的，應得到尊重和保證。

需要說明和注意的是，國家機關擁有的立法、行政、司法三種權力在運行時，有時是統一的，有時有交叉，因此，國家機關內部也需要對各自的權力邊界進行協商和有效劃分，以避免權力的重複行使或權力行使缺失。特別是對立法機關和行政機關共同擁有的立法建規權限要進行科學、規範劃分，以解決行政法規、行政規章同法律之間存在的矛盾衝突或沒有銜接的現象。

總之，隻有科學合理地配置黨組織和國家機關的權力資源，明確黨政之間的權力邊界並使之法製化，才就為實現黨和國家權力運行科學化法治化奠定了基礎。

其次要實現中央和地方權力資源配置的科學化法治化。

合理配置中央和地方的權力資源，應首先科學配置中央部門之間的各項權力。中央各部門既包括黨中央的各部門，也包括國家機關的國務院各部門，都需要正確劃分和行使各自職權，建立權力製約。權力製約包括中央機關和各個國家機關之間權力的分配與製約。從國家權力結構的橫向劃分，也就是同級政權的內部結構劃分，我國目前憲法關於人大監督“一府兩院”的規定，關於法院、檢察院和公安機關辦理刑事案件應當分工負責、相互配合、互相製約的規定等，都可以說是這一原則的具體體現。黨領導國家政權，人大選舉產生並監督“一府兩院”，各部門分工協作、協調配合，從而體現了權力的統一集中性和民主性。

中央機關部門之間的權力科學配置主要在於理順黨中央與國務院各機關之間的關係，其核心是黨如何領導的問題。近年來，中國共產黨對黨的領導方式和執政方式作出規定，實際上解決了把黨的領導活動納入國家法製軌道這一重要問題，從而促進了把黨的領導與人民當家作主統一起來，把黨的領導地位和作用發揮與國家政權機關的法律地位和法定職能統—起來，保證了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

中央與地方合理劃分權力，發揮兩個積極性，實質是要求在中央與地方之間構建權力科學、合理配置的體製機製，這也是國家權力結構在縱向劃分上的具體表現。—般情況下，不管屬於中央或是屬於地方的權力，都應由憲法或法律作出明確規定。中央在依法維護地方權力的前提下，應對地方權力進行有效監督，如撤銷地方製定頒布的與國家憲法或法律相抵觸的各種地方性法規與決議，改變或撤銷地方出台的不適當的決定或命令等。與此同時，地方在依法維護中央權力的前提下，有權依法討論、決定本行政區域內有關改革發展的重大事項並依法管理本行政區域內的各項工作。

做好中央與地方權力的科學劃分，需要有效推行中央與地方權力劃分法治化，要在保證全國法律、政令統—的前提下，劃清中央與地方的職責和權限，做到凡是應由中央統一掌握的權力，一律由中央統一掌握和行使；凡是適宜於地方辦的事情，就由地方決定和執行。中央與地方的權現劃分明確後，還要使之規範化、法製化，任何個人或組織未經法定程序不得隨意改變。當前迫切的任務就是要按照民主集中製的原則，通過立法程序，製定法律，規範中央與地方權力的“度”，或稱民主與集中相結合的“點”。可考慮製定一部《中央與地方關係法》，或通過修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，具體明確規定中央與地方的職責權限，使中央與地方的權限關係法治化，從而做到在中央處理與地方的權限時有法可依；同時要規定中央與地方權限變更的法律程序，保持中央與地方權限關係的相對穩定性，提高中央與地方權限關係變更的嚴肅性，防止盲目性和隨意性；還要明確規定地方各級政府的法人地位，使其在相應法律關係中獨立享有一定權利，承擔一定義務，對自己的行為後果承擔法律責任等。

需要注意的是，在規範中央與地方權力配置或權限劃分問題上，一方麵，要堅決防止把中央調整權力配置同削弱中央的領導混同起來。中央科學調整權力配置，下放一些權力給地方，目的是為了調動地方各級政府和廣大人民群眾的積極性。但下放權力的同時要充分考慮它可能帶來的其它效應。比如說，一些時候，社會上一些人認為，應該給地方各級黨委、政府更多的自主權，上麵要盡量少管些，給下麵多給些自由裁量權，讓地方有發揮的餘地和空間；有的甚至錯誤認為，中央權力集中，下放權力就是要把中央的權力給地方多分一些，這樣地方擁有了更大的自主權和決策權，中央就不必也無需再管理地方的事務了等等。這種認識，同規範調整中央與地方權限、科學配置權力資源的初衷是背道而馳的，需要堅決反對。當然，我們也要看到，隨著更多中央放權讓利改革措施的推行，可能會帶來一些影響。譬如說一些結構性的政策權限調整，可能會導致中央政府財政實力的下降，從而使中央在調整地區收入差距、協調社會平衡發展等方麵受到一定影響。又如調整中央和地方的權限後，就政府的行為過程而言主要表現為分散主義，地方政府趨向實行“上有政策，下有對策”的辦法，在行政上，有可能造成地方的政策與中央的宏觀調控不能正常銜接，致使中央政府的功能弱化；在司法體製上，地方保護主義可能大行其道，嚴重影響司法的統一性和公正性等。對此我們應在思想上、政策上有充分的準備，防患於未然。

而另一方麵，要堅決防止把維護中央集中統一領導、維護中央權威同中央過分集權等同起來。任何一個組織都需要有權威，對於一個國家來說，必須集中必要的權力，這是國家之所以成為國家的必然要求。但也有一些人常常在這方麵走入誤區，譬如說強調中央政府在一定範圍內對某些權力進行必要的集中是完全合理和適當的，但是如果我們隻強調權力的集中，事事都要中央管，一切由中央決定，地方各級黨委和政府沒有自主權，沒有積極性，隻是被動執行，工作沒有效率，組織缺乏生機與活力，這種情況也是很危險的，這實際上是以另一種形式削弱中央的集中統一領導。對此我們要總結汲取曆史的經驗教訓，決不能再回到過去的老路上去。

落實中央與地方權力運行科學化法治化，還需要地方與地方權限配置和權力劃分的規範化、製度化。當前主要是要按照民主集中製的原則，通過立法程序，製定有關專門法律，或修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，進一步具體規範地方與地方之間的權力和利益關係，使地方與地方的權限關係劃分規範化製度化；要明確規定地方與地方權力和利益調整的法律程序，保持地方與地方權限關係的相對穩定性，增強地方與地方權力和利益關係變更的嚴肅性；同時要明確規定各級地方國家機關對自己的行為後果必須承擔政治責任、經濟責任和法律責任。目前的重點是要進一步劃清省政府與市政府、自治州政府、經濟特區政府之間的職責權限；進一步劃清市州盟政府與區縣旗政府之間的職責權限，使地方的上下級政府之間權責更明晰，從而保證地方政府上下級之間權力運行處於穩定協調的狀態。

再次要有效實現黨政權力運行的科學化規範化。

依法治國要求依法治權。用法律和製度規範權力運行，目的是為了用好權力，真正提高權力的正當性和有效性，使權力始終為實現和維護人民的利益服務。

一要不斷推進黨的領導程序法治化。黨領導國家政權機關是無容置疑的，但黨如何領導國家政權機關，就涉及到黨領導國家機關的途徑、方式和手段等問題。按照依法治國和依法執政的要求，黨組織必須按照一定方式、遵循一定程序、通過一定媒介等來實現對國家政權機關的領導。要注意的是我們黨組織必定不是國家政權機關，一定不能隨意向國家政權機關發號施令。為此應通過憲法或建立健全相關法律製度，明確規定黨對國家政權機關領導的方式和程序，保證黨對國家政權機關的領導由過去黨政合一、主要依靠政策直接進行控製轉變為實行黨政職能分開、主要依靠憲法和法律進行間接領導的軌道上來，真正建立黨對國家政權機關依法實施政治、思想、組織領導，國家政權機關依法獨立行使憲法和法律賦予的權力的新型的法治化的黨政關係。

二要不斷推進立法程序法治化。立法機關是國家立法權力的組織體現，是民意表達的主要機構，立法機關的價值取向是民主與科學，所以立法機關行使權力的內容、方式和程序，都要以實現和保障民主與科學為核心。與此相應，我國國家立法機關的議事程序，均體現民主集中製的原則，表決時，對一切重大問題必須經過充分討論，然後按少數服從多數的方式作出決議。立法程序不僅僅是立法活動過程的一種形式，而且也是使立法工作民主化、科學化的重要保證。隻有使立法過程的秩序、步驟和方法切實有法可依，才能使立法真正反映多數立法參加者的意見，使立法的內容更加接近和符合客觀真理。因此建立健全完備的立法程序是規範立法活動必不可少的。當前，重點應具體規定立法的步驟和方法，規定一些切實保證立法者行使權利的方法和必經程序，使立法參加者的立法權利不流於形式；同時要具體規定一些提出和通過法律草案的規範，使一些法案久拖不決的現象及時得到解決；另外要將多年來實踐證明能夠體現民主集中製原則並行之有效的一些基本經驗加以法律化和製度化，保證我國立法工作始終在民主與科學的軌道上前進。

三要不斷推進行政程序法治化。我國國家行政機關是國家權力機關的執行機關，其職責就是怎樣才能迅速準確地執行權力機關已做出的決議，這就決定了行政機關管理活動的價值取向主要是行政效能，所以有關行政程序方麵的法律法規，基本都是要有利於保障行政效能的實現。現代行政強調程序行政，程序保障是最有效的保障機製之一。據有關統計，行政行為在權力行為中是最經常、量最大的行為，約占整個國家權力行為的80％。使行政權力沿著規範性和程序性的軌道運作，是現代法治社會對行政機關的基本要求。而我國行政權力行為的運作常常表現出無序性和隨意性，許多行政行為缺乏程序約束和規製，成為目前改善行政效能、推進行政法治化的嚴重障礙。因此，除了國家應適時頒布統一的行政程序法或者統一的行政程序法典之外，地方應積極製定出符合社會主義市場經濟法製建設要求和本地實際的行政程序法規，並且這些地方性的規範應明確關於行政許可、行政處罰、行政強製等一般和特殊的具體程序規定，從而作為行政權力主體實施行政行為的補充性程序規範。

四要不斷推進司法程序法治化。司法機關進行司法活動的價值取向是社會公正。我國司法程序的相關規定都是圍繞如何保障司法公正的實現來進行的，無論是審判機關行使審判權，還是檢察機關行使檢察權，盡管其各自程序不同，但都體現著維護和保障社會公正的精神。因此，加強司法程序建設，就是要堅決克服目前司法實踐中存在的種種主觀性和隨意性，依法規範司法權力的實施，嚴格司法程序，切實保障司法權力在法治的軌道上運行。

（本章完）