上篇 法治中國的學理思辨_第三章 中國法治的哲學反思

第三章 中國法治的哲學反思

周樹智

內容摘要：學習研究中國共產黨十八屆四中全會作出的建設法治中國的決定，中國法治很值得進行哲學反思。有三個關係問題應引起國人注意和警惕：一是法治與人治的關係問題，二是法治與憲治的關係問題，三是法治與民主的關係問題。法治與人治的關係，就是要以法製治人治，而不能以法治之名行人治之實。法治與憲治的關係，就是要以憲製之憲治限製黨和政府權力，維護公民人權，而不能以憲治之名走“以黨治國”的老路。法治與民主的關係，就在於法治是形式手段，民主是內容實質，走以憲法憲製的憲治法治保護公民民主（人民民主）實現的新路，而不能走以法治形式手段，損害公民民主（人民民主）的老路。隻有如此，我們才能建成法治中國，保障中國特色社會主義偉大事業順利進行，才能實現中華民族偉大複興。

關鍵詞：中國法治 哲學反思 法治中國

2014年10月23日中國共產黨十八屆四中全會作出建設法治中國的決定，具有十分重大的現實意義。學習研究決定，我認為中國法治很值得進行哲學反思，建設法治中國有三個關係問題應引起國人注意和警惕：一是法治與人治的關係問題，二是法治與憲治的關係問題，三是法治與民主的關係問題。

一、法治與人治

建設法治中國，首先應正確認識和處理好法治與人治的關係問題。法治與人治的關係，在於以法製治人治，而不能以法治之名行人治之實。法治在中國是一個古老話題。早在2000多年前的春秋戰國時期，天塌地裂，“禮崩樂壞”，亂世出英才，諸子百家爭鳴，百花齊放，代表者有老子道家、孔孟儒家、墨子墨家等學說，其中有一家就是韓非子法家。韓非子集法家法、術、勢之大成，他提出以法治國，依法重獎重罰，秦嬴政采納了他的以法治國的法家學說，重獎重罰，調動起軍官和兵卒的狂熱性、勇敢性和拚死命精神，一聲令下，萬馬奔騰，萬箭齊發，橫掃六合，以武力統一了全中國。

秦建國後，秦嬴政自稱始皇帝，又以韓非子法家學說以法治國。結果怎麽樣呢？秦朝僅存15年，二世即亡，成了短命王朝。原因和教訓是什麽呢？不就是因為秦始皇沒有正確認識和處理法治與人治的關係嗎？韓非子以法治國，其“法”僅僅是君王整人治民的“刑法”，而君王高居於“刑法”之上，集全國的權力資源於自己一人，任由君王集權獨裁國事行暴力專政統治整治國民，國人死生命運最後由君王一人獨裁決定。因此，“刑法”即“王法”。皇帝地位至高無上，大權獨攬，必然是孤家寡人，皇帝獨裁往往依皇帝個人當時的喜怒哀樂情感意誌轉移而轉移，難免朝令夕改，致使臣民無所適從。所以，秦時法治名為法治，實為刑治和人治，雖然在一個短時期內效率極高，長久行之，則不僅效率低下，而且必然會引發社會普遍不滿，造成社會不穩定，埋下社會動亂和滅亡的禍源。

秦朝之後，2000多年來的中國統治者是不是就正確認識和處理好了法治與人治的關係？答案是：沒有。不僅曆朝曆代封建君王沒有正確認識和處理好法治與人治的關係，就是我們中國共產黨建國執政後黨的個別領導人也沒有正確認識和處理好法治與人治的關係。

中國共產黨十一屆三中全會後，我國進入改革開放新時期。鄧小平痛定思痛總結中國曆史上法治與人治關係的經驗教訓，於1986年首次旗幟鮮明地提出： “要通過改革，處理好法治與人治的關係。”[1]1989年6月16日鄧小平進一步指出：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上麵，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”[1]1992年鄧小平南方談話指出：“還是要靠法製，搞法製靠得住些。”鄧小平講的法製，就是要把黨的領導人的政治活動和全民的政治活動製度化法律化。正如他在1980年8月18日《黨和國家領導製度的改革》的講話裏指出：“製度好可以使壞人無法任意橫行，製度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反麵。即使像毛澤東同誌這樣偉大的人物，也受到一些不好的製度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”“不是說個人沒有責任，而是說領導製度、組織製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種製度問題，關係到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[2]

現代法治與人治相比較，現代法治的優點和進步性就在於黨和國家領導人的政治活動行為和全民的政治活動法製化以後，黨和國家領導人的政治活動行為不會因執掌國家政治權力的領導人個人的喜怒哀樂情感意誌變化而轉移，不會因領導人更換而轉移，全國的政局穩定有序，政治文明常態化和可持續發展，國家長治久安，就有了根本保證。搞現代法製比人治靠得住些，這是建設法治中國的一個根本前提條件。

二、法治與憲治

建設法治中國的核心問題，是應正確認識和處理好法治與憲治的關係，就是要把法治上升為憲治，以憲製之憲治限製黨和政府的政治權力，維護公民人權，保證中國共產黨走以憲執政的新路，而不能以憲治之名走“以黨治國”的老路，這是建設法治中國的必由之路。

中國共產黨十八屆四中全會決定明確憲法在我國處於至高無上的地位，強調要建立以憲法為最高原則的法治體係，一切法律都要依憲法原則為依據；強調中國共產黨要以憲執政，黨要在憲法和法律範圍內進行活動。隨後，10月27日全國人大常委會第十一次會議決定每年12月4日為“國家憲法日”，強調要以憲治國。這一切表明，中國共產黨和我國最高權力機關決心繼承我國曆史上的憲治傳統。憲治是我國固有的。早在3000年前我國西周古老經典文籍《尚書》裏就有“監於先王成憲”[3]（《《尚書·說命（下）》）之語，“王憲”一詞意為根據先王製定形成的最高政治規則的憲法治國理政。《國語》裏講：“賞善罰奸，國之憲法。”意為賞善罰奸要依據國家憲法對賞善罰奸的最高規定，也是講憲治。之後，《晉書》中說：“稽古憲章，大厘製度。”稽查古代憲法製定的最高章程為大政製度，即憲治。《唐書》有雲：“永垂憲則，貽範後昆。”強調憲治規則要永遠傳下去，讓後代遵行。中國的此類典籍為數不少。憲治是一種政治行為或政治活動，憲治的本質在於憲製，以憲法製度規範限製政治權力和活動。今天中國共產黨十八屆四中全會繼承我國曆史上的憲治傳統，提出憲法至高無上，把法治上升為憲治，強調要以憲執政，全國人大常委會又決定每年12 月4 日為“國家憲法日”，強調要以憲治國，這都對提高全民敬重憲法和保衛憲法的觀念意識，有十分重要的現實意義和深遠的曆史意義。

可是，有不少學者和黨的高層領導卻對中國共產黨十八屆四中全會提出的憲法至高無上，把法治上升為憲治，強調中國共產黨要以憲執政產生了誤解，以現行《憲法》序言裏規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”、“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度將長期存在和發展”[4]為據，認為中國共產黨應走“以黨治國”的路，因此，這裏很有必要討論一下“以黨治國”這個重大理論和實踐問題。

眾所周知，當今社會已進入民主政治時代和政黨政治時代，國家治理是公民通過選舉政黨合法執掌國家政治權力和政府機關，由政府機關主導實施對公共事務的管理和對公共問題的治理，這種民主管理國家的國家治理方式與封建社會由皇帝一人高度集權獨裁和郡縣官僚專製的國家治理方式相比較，顯然是一大社會進步。

但是，在具體政治實踐中這種國家治理方式又很容易與“以黨治國”混淆起來，很容易形成“以黨治國”的民主政治的異化現象。所謂“以

黨治國”，就是把黨的領導誤解為黨權高於一切，黨在國上，黨政不分，以黨代政，黨包辦代替一切政府行為。這種觀念和行為，始於我們中國民主革命先行者孫中山先生，蔣介石把它發展為“黨國”體製。毛澤東當年在井岡山時就發現了國民黨直接給政府下命令的“以黨治國”的方式和“黨國”提法有問題。他指出：“以後黨要執行領導政府的任務；黨的主張辦法除宣傳外，執行的時候，必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”[5]鄧小平更是堅決明確地反對“以黨治國”的觀念和行為。他在抗日時期就明確地指出：“以黨治國，結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定於共產黨。於是要錢的是共產黨，要糧的是共產黨，政府的一切法令都是共產黨的法令，政府的一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾，這實在是最大的蠢笨！”[6]“‘以黨治國’ 的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨以黨治國的遺毒傳播到我們黨內來”[6]解放後，1956年9月16日在中國共產黨第八次全國代表大會上，鄧小平作《關於修改黨章的報吿》裏指出：“確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”[6]鄧小平這些論述，對我們認識以黨冶國的危害性有很大幫助。

應當坦率地承認，建國後我們黨同樣犯了國民黨犯過的“以黨治國”的錯誤，許多黨員幹部把共產黨的領導誤解為黨權高於一切，黨在國上，坐官當老爺，黨政不分，以黨代政。正如鄧小平1980年8月18日在《黨和國家領導製度的改革》的講話裏指出：我國的官僚主義，“它同我們長期認為社會主義製度和計劃管理製度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體製有密切關係。”[2]當然，今天的問題已不隻是官僚主義問題，而是比官僚主義問題要嚴重千百倍的政治腐敗問題。不過，問題的根源是相同的，就是“高度集權的管理體製”。這種“高度集權的管理體製”在我們中國還有中國特色，就是“一把手”體製。鄧小平講得最透徹，他指出：“權力過分集中的現象，就是在一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麽事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[2]這段話真是入木三分，一針見血。現在這種“高度集權的管理體製”或“一把手”體製，已普遍化到各單位都存在。

鄧小平分析說：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，……誰也沒有這樣的神通，能夠辦這麽繁重而生疏的事情。”[2]“權力過分集中於個人或少數人手裏，多數辦事的人手裏無權，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤。”[2]鄧小平認為：“革命隊伍內的家長製作風，除了使個人高度集權以外，還使個人淩駕於組織之上，組織成為個人的工具。家長製是曆史非常悠久的一種陳舊的社會現象，它的影響在黨的曆史上產生過很大危害。”[2]針對“一些幹部不把自己看作是人民公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權，特殊化，引起群眾強烈不滿”的現象，鄧小平指出：“我們今天所反對的特權，就是政治上經濟上在法律和製度之外的權利，這是封建主義殘餘影響尚未肅清的表現。”[2]

英國大曆史學家阿克頓講得好：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗。”[7]因為當前政治腐敗現象是由“高度集權的管理體製”造成的，因此，政治腐敗現象的發生必然普遍化。

現實和曆史實踐證明，這種“高度集權的管理體製”或“一把手”體製，不僅是造成黨政幹部政治腐敗的根源，更直接損害和扼殺了憲法規定的公民人權和公民自由平等民主的政治權利。

為了克服“以黨冶國”和“高度集權的管理體製”這一根本製度性體製性問題，鄧小平有針對性地提出以“黨政分開”為核心的政治體製改革的戰略方針。鄧小平明確指出：“黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。”“不搞政治體製改革，經濟體製改革難以貫徹。黨政要分開，這涉及政治體製改革。”“我想政治體製改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[1]

黨政如何分開？如何改善和保證中國共產黨的領導？這裏有許多具體製度和法律設計問題要深入慎重地研究。但是，必須首先明確樹立應該始終堅持的幾個根本原則：第一，黨政有別原則。黨是階級的一翼，共產黨是工人階級先進分子組成的黨；政是國家公共權力機關，執掌國家公共立法權、行政權、司法權。第二，黨政職能責任不同原則。黨的主要職能責任就是黨要管黨，領導本黨黨員為實現本黨信念宗旨和戰略決策而奮鬥。共產黨以實現共產主義和全心全意為人民服務為信念宗旨，人民群眾現在把國家公共權力的領導權賦予共產黨執掌，共產黨就應當負起領導者的責任，對當前重大戰略決策拿出本黨的主張意見，對人民群眾負責；政的主要職能責任就是政要理政，具體負責落實國家公共事務管理和公共問題治理。第三，黨對政的領導原則。所謂黨對政的領導，就是黨應該在戰略決策、路線政策、大政方針上對政府（廣義）實行政治領導，並且黨隻能在憲法和法律許可的條件下和範圍內，通過憲法製度體係的合法途徑和法定的程序，實行對本黨在政府（廣義）裏的黨員的領導和監督，使黨的主張意圖合法地轉化為政府的法律、法規、法令和公眾實踐活動，依憲依法實現黨對政的領導。

我認為，要真正改善和加強中國共產黨的領導，不僅應真正貫徹落實鄧小平提出的以“黨政分開”為核心的政治體製改革的戰略方針，而且還必須真正貫徹落實具有中國特色的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政黨製度。為此，當前在理論上先應認真作“正名”工作，因為現在這一有中國特色的政黨製度有其名而無其實。孔夫子說得好：“名不正，言不順，言不順，事不成。”[8]（《論語·子路》）所以，先應認真地為“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政黨製度”作一下“正名”工作，使其名符其實。第一，如何正確理解“中國共產黨領導”？現在一些人把它理解為“大權獨攬，協調各方”，實踐結果是“最高領導人一人說了算”。顯然，這不是對“中國共產黨領導”的正確理解。“領導人”一詞，現在很高大很神聖很神秘。應該說，領導人比一般人誌向更高遠，責任更重大，所以，眾人敬仰擁護，的確很偉大。但是，“領導人”並不是很神秘的，應該值得迷信的。說白了，其實，“領導人”一詞正確通俗的理解應該是：某人（或某些人）因某些事是某些人的領頭人、發起人、倡導人、會議協商的召集人、主持人和組織人。因其是多重身份的統一體或一體化，所以，眾人敬仰擁護他們。這就是說，在“中國共產黨領導的多黨合作的政黨製度”裏，中國共產黨因某些事是多個友黨的領頭人、發起人、倡導人、會議協商的召集人、主持人和組織人。第二，如何正確理解“多黨合作”？現在一些人把它理解為“多黨參政”，實踐結果是“多黨參政隻有發言權，無決策權”。顯然，這不是對“多黨合作”的正確理解。正確通俗的理解應該是在“中國共產黨領導的多黨合作的政黨製度”裏，在中國共產黨領導下多黨合作共事。第三，如何正確理解“政治協商”？現在一些人把它理解為“中國共產黨決策通報會”，實踐結果是“多黨成了花瓶

子擺設品”。顯然，這不是對“政治協商”的正確理解。正確通俗的理解應該是在“中國共產黨領導的多黨合作的政黨製度”裏，“政治協商”是貫徹落實中國共產黨領導的多黨合作的政黨製度的組織形式，在中國共產黨領導下多黨合作共同協商國是。第四，現行《憲法》序言裏規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度將長期存在和發展”，可惜在現行《憲法》具體章節裏對“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度”並無具體規定，結果就無法把這一製度具體落實到實處。因此，我建議修改現行《憲法》時，在《憲法》具體章節裏應對“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度”原則作出具體規定，同時，製定《政黨法》，這才能使此項製度實現憲治化法治化，才能把這一製度具體落實到實處。

為了克服“以黨冶國”這一根本製度性體製性問題，真正改善和加強中國共產黨領導，最重要的還是要改革和加強中國共產黨的自身建設，真正建立起中國共產黨自內而外有序民主的領導製度體係。改革和加強中國共產黨自身建設，最關鍵的問題是正確處理黨的各級領導者與黨員群眾的關係，黨的各級領導者要善於領導黨員群眾。現在有很多黨的各級領導者把黨領導黨員群眾誤解為“我下命令，你們去執行”。這是黨的領導嗎？隻要冷靜想一想，你肯定會給出正確答案：這絕對不是共產黨的領導。共產黨的領導，是以正確的馬克思主義理論作指導的，是建立在集體正確決策之上的，並且是以黨的領導者帶頭實行為前提的。這就是說，黨的領導者和黨員群眾在黨內的政治地位是平等的，黨的領導者要站在黨員群眾之中去領導黨員群眾，以身作則，事事先行，領導黨員群眾向前行，而不能是黨的領導者高居於黨員群眾頭上稱王稱霸。共產黨要擴大自己的領導，一是要正確處理共產黨與友黨的關係，二是要正確處理共產黨與非黨群眾的關係，也隻能依靠建立起中國共產黨自內而外有序民主的領導製度體係，而不能是共產黨的領導者高居於友黨和非黨員群眾頭上稱王稱霸。

現代憲治與傳統憲治的關鍵區別是：政黨政治或政黨民主政體取代了王憲、王法和人治的舊政治體製，黨國體製（或“以黨治國”體製）其實質是傳統憲治。

當然，要真正克服傳統憲治體製、實現現代憲治體製，隻能走全麵深化政治體製改革之路。隻有通過全麵深化政治體製改革，才能真正克服“以黨治國”的舊體製，才能真正使中國共產黨走上依憲執政、依法執政的現代民主憲治新路，才能以現代民主憲製的憲治規範限製各單位黨的一把手個人手上的權力，維護公民人權和公民自由平等民主的政治權利，才能真正改善和加強中國共產黨領導，這是建設法治中國的必由之路。

三、法治與民主

現代法治與民主的關係是建設法治中國的最根本的問題。現代法治與民主的關係，就本質分析，應該說法治是形式手段，民主是內容實質，就是要以法治保障保護實現人民民主（公民民主）。

中國曆史上自古以來就很講究憲治法治，但缺少近現代意義上的民主法製傳統，近現代意義上的“民主”本義為“民作主”。而早在3000年前我國西周古老經典文籍《尚書》裏就有“天維時求民主”[3]（《尚書·多方》）之語，意為上天發現塵世出現混亂危機時，就給庶民們尋求一個主人，為民作主，以治理天下，維護、恢複社會秩序。“民主”概念，在我們中國人的老祖宗那裏定義時就界定偏了，“民主”被界定為“民之主”。春秋時期的管仲在《管子》一書的《霸言篇》裏提出：“夫霸王之所始也，以人為本。本治則國固，本亂則國危。”[9]這裏講的“人”，也是指庶民們。就是說，作為霸王的國君的治國之道，應“以庶民們為本”，本治則國固，本亂則國危。這就是中國曆史上的民本主義。不過，他講的治國之道，其實質是治民之道。《管子》一書的第一篇即《牧民篇》，講得很明白，在他看來，治民就像官員管牧馬牛羊一樣。孟子講：“民為貴，社稷次之，君為輕。”[10]（《孟子·盡心上》）他的“民貴君輕”說，把民本主義講得更明白。不過，孟子主張“勞心者治人，勞力者治於人”[10]（《孟子·滕文公上》），和管仲一樣。荀子講：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟，君以此思危，則危將焉而不至矣？”[11]（《荀子·哀公》）荀子把民本主義講得最深刻。不過，正是他提出的“外儒內法”之道，被後來近2000多年曆朝曆代皇帝奉為治民治國的法寶。我們中國古人傳下的“民主”（“民之主”）觀和民本主義，最好的結果就是為後人傳遞了“當官要為民作主”的清官政治文化傳統。

“民主”概念的近現代意義，現在大家都已經明白了，它是指公民自己作自己的主，或自由平等的自己作自己的主，或人民民主，即“民作主”。與我們中國古人的“民主”“民之主”概念雖僅一字之差，但卻去之萬裏之別。正是在“民主”的近現代意義上，鄧小平指出：“舊中國留給我們的，封建專製傳統比較多，民主法製傳統很少。解放以後，我們也沒有自覺地係統地建立保障人民民主權利的各項製度，法製很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限製、批評和打擊，有時又重新滋長。”[2]因此，我們今天要建設法治中國，就必須清除封建專製傳統，清除“當官要為民作主”的清官政治文化傳統，不能再走以法治形式手段，損害公民民主（人民民主）的老路。

為此，我建議具體立法落實《憲法》規定的公民民主權利：其一，具體立法落實82憲法第2條：“中華人民共和國的一切權力屬於人民”， “人民有權依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[3]建設人民大眾自下而上有序民主地參加選舉、決策、管理和監督的參與政治的製度體係。

其二，具體立法落實82憲法第34條：公民選舉權和被選舉權規定及普選製，完善“人大”和“政協”為最高立法機構製度體係。

其三，具體立法落實82憲法第35條公民言論自由權利規定，製定《不同意見保護法》。

其四，具體立法落實82憲法第35條公民結社自由權利規定，製定《民間組織保護法》。

其五，具體立法落實82憲法第41、45條公民批評建議權利規定，製定《反腐敗法》。以政府體製外部的人民大眾力量監督黨政官員與黨政體製內部監督黨政官員二者合為一體，治理政治腐敗。

我相信隻要我們不再走以法治形式手段損害公民民主（人民民主）的老路；而走以憲法憲製的憲治法治保障保護公民民主（人民民主）實現的新路，我們就一定能建成法治中國，保障中國特色社會主義偉大事業順利進行，中華民族偉大複興就一定能實現。

參考文獻：

[1]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年版，第177、311、379頁。

[2]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第328、329、332、333頁。

[3]《尚書》。

[4]《中華人民共和國憲法》，法律出版社2004年版。

[5]《毛澤東選集》（合訂本），人民出版社1966年版。

[6]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第11、12、218頁。

[7] [英] 阿克頓：《自由與權力》，商務印書館2001年版，第342頁。

[8] 孔丘：《論語》。

[9] 管仲：《管子》。

[10] 孟軻：《孟子》。

[11] 荀況：《荀子》。

（作者工作單位：西北大學哲學研究所）

（本章完）