第七章 執政的藝術

尼古拉斯·珀塞爾(Nicholas Purcell)

尼祿至迦利埃努斯(Gallienus)的元首政治

公元193年時，公元69年的那場軍事政治危機再度爆發，行省軍隊的統帥們又一次為爭奪“元首”之位而戰。此時軍隊的力量均勢已由萊茵地區轉移至東部，不過，從各方麵看，公元193年與公元69年的兩場衝突十分相似。公元193年的危機始於皇帝康茂德(Commodus)之死，終於塞普提米烏斯·塞維魯斯(Septimius Severus)奪取帝位。康茂德為安東尼王朝(Antonines)末帝，這個王朝自公元96年涅爾瓦(Nerva)即位後一直在養子或親生子嗣中選定帝位繼承人，以確保王朝傳承有序。塞普提米烏斯·塞維魯斯繼續采用如此傳統確立繼承人，他開創了一個類似的連續傳承王朝[1]，該王朝一直延續至公元235年。[2]很多人認為公元193年的動亂乃3世紀中期混亂局勢的先兆，真相卻遠非如此。考慮到與公元69年動**局勢的相似性，公元193年的戰爭可謂最引人注目的例證之一，彰顯了元首製盛期的穩定性。

一般而言，這一時期很大程度上是“無曆史的時代”，人們對其間的即位、篡位、戰役及死亡等重大事件的敘述實際上隱藏了演化和趨勢。而曆史學家的工作就是對這些演化與趨勢給出解釋，因此必須對它們予以關注。與對毀滅和災難做出解釋相比，對穩定與和平做出解釋乃是更大的挑戰。這一穩定局麵首先由弗拉維(Flavian)王朝皇帝韋帕薌(Vespasian)[3]與圖密善(Domitian)[4]所開創。我們應該謹慎，不要輕易斷言這些成就的取得是由於有意識的政策而非意外的發展。盡管如此，還是有三項成就需要特別強調。其一，帝國的財政組織達到了高度規範化，可以提前計劃數年的財政支出，這在之前是絕不可能的。在此過程中，某種程度的行政管理組織成長起來，不過本章將會力圖證明：不能誤認為這就是官僚製度。其二，在持續60年的行省化進程中，最後一批藩屬王國被吞並，帝國的版圖最終成為一幅由行省單元構成的鑲嵌畫，各行省間的邊界劃分非常明晰。現在軍隊永久駐紮於同樣明晰的帝國邊界，邊界的一側為自我意識日益增長的帝國，另一側則是“非行省”的世界。其三，尼祿統治下的政治混亂很大程度上幫助弗拉維王朝諸皇帝解決了棘手問題，使他們無須麵對共和國大貴族的殘餘，也無須麵對意大利本身的市政淵源。[5]於是，弗拉維諸帝力圖使羅馬上層階級的增補與更換機製正規化。同時，由於有一整套日益精細的公職職位作為皇帝的恩賜，帝國的城市精英們越來越自覺地成為國家製度的一部分，弗拉維諸帝因此得以推進上述正規化進程。這是將世界的征服者徹底改造為世界之都的進程。在該進程的早期階段，塔西佗已對此有所認識，他的相關評論是最成熟、最具洞見的拉丁語討論篇章之一(Annals 3.55)。弗拉維諸帝來自意大利鄉村的市政精英集團。尤利亞(Julii)與克勞狄(Claudii)諸帝時期持久風行的那種舊貴族式奢侈品位和不辨是非的優越感，對他們而言是陌生的；他們也沒有堅持較明智的前任皇帝們所特意奉行的儀式性“憲政”。由於弗拉維諸帝對羅馬政治生活的種種形式缺乏耐心，他們很快就采用了專製方式。其結果是，隨著圖密善遭暗殺，弗拉維王朝最終垮台。

現在已時過境遷，要恢複內戰前狀態已無可能。穩妥而可敬的元老涅爾瓦皇帝被圖拉真(Trajan)所取代，如此安排可能並非完全心甘情願。因為圖拉真隻是第二代元老，其祖上來自行省的意大利散居地。羅馬統治階層補充新人的標準一直在不斷放寬。圖拉真是有意大利血統又講拉丁語的本地人，而且在整個成長時期都積極參與羅馬公務。因此，跟那些由東部希臘語地區城市不斷湧入羅馬的富豪相比，圖拉真這樣的“新人”倒不算太稀奇。那些東部富豪往往是某藩王的後裔，百年以前羅馬曾依靠他們的祖上統治東部。希臘語和拉丁語在融合過程中處於更加平等的地位。新的“普世主義”由圖拉真的繼承者哈德良(Hadrian)所呈現，既通過他本人的外表風格，亦是通過他在帝國各地孜孜不倦的巡幸展現出來。要展現新的文化同質性，最輝煌的表現形式之一便是對世界之都的奢華美化。盡管在眾多行省繁榮進步的刺激下，帝國境內所有城市都在裝飾美化方麵競相展示，從韋帕薌至安東尼努斯·庇烏斯統治(Antoninus Pius)期間，羅馬的美化工程依然以其“普世性”建築風格而著稱。其結果便是普林尼稱之為“時代之光”(nitor saeculi)的帝國建築，它們在我們所描述的古代世界中占有極其重要的地位。這一時代的政治生活充滿了宮廷陰謀以及激烈程度遠勝以往的爭鬥，目的是提升個人在皇帝近臣中的地位。之所以如此，是因為奧古斯都的元首製理想已最終衰亡。在隨後的時代裏，我們首次能夠合情合理地將“元首”稱之為“皇帝”。有一點顯得頗為矛盾，那就是該時期也是元首與元老院之間關係最融洽的時期。雖然皇帝的聲望參差不齊，尊重元老院自主權的原則卻日漸清晰，而且，對該原則的堅持成為曆代皇帝重複不已的模式。隨著皇帝的注意力越來越多地轉向行省，他究竟是像庇烏斯[6]那樣的“好皇帝”，還是像康茂德[7]那樣的“壞皇帝”也就越來越無足輕重。例外的大概隻有康茂德被殺，此事開啟了本章開頭所述及的危機。

皇帝對行省的關注反映了帝國新的同質性，並非預示了危機。混亂肯定存在，比如哈德良在位時就爆發了猶太人叛亂，再比如馬爾庫斯·奧勒留斯[8](Marcus Aurelius)在位時流行的瘟疫。但對整個帝國龐大、靜滯的穩定結構而言，這類事件不過是癬疥之疾。和平安寧的局麵以及更加成熟的經濟使帝國精英人丁興旺起來；帝國提供的諸多機遇也使精英們能夠利用自身財富提升社會地位。對外事務方麵同樣如此。盡管圖密善與哈德良興建的巨大防禦工程鞏固了邊防，公元2世紀的帝國防衛實際上並不比公元1世紀時更完善。衝突皆發生於類似地區，勝利的取得並不更艱難，失敗的發生也並不更多見。同樣的戰爭模式重複不已：對帕提亞的戰爭發生在圖拉真、維魯斯(Verus)與馬爾庫斯統治時期；多瑙河邊境的戰爭發生在尼祿、圖密善、圖拉真與馬爾庫斯統治時期；撒哈拉沙漠邊緣的戰爭則發生在提比略、克勞狄烏斯、圖密善與庇烏斯統治時期。帝國真正的擴張隻有一例，即圖拉真在位時羅馬軍隊越過多瑙河征服了土地肥沃且富藏金礦的達西亞(Dacia)。對帕提亞的直接征服後來以失敗告終，這證明了一個重要事實，即這片東方地域無法被同化。公元193年塞維魯斯在帝位爭奪戰中贏得勝利，並不比當年韋帕薌奪取帝位更艱難。他最終於公元211年死於約克(York)。不過，塞維魯家族的非洲背景恰恰是彰顯這一時代“同質性”的典型例子。塞維魯斯權力的繼承者皆與敘利亞有著密切聯係，盡管其中的赫裏奧加巴魯斯(Heliogabalus)在位時各色奇聞纏身，所有這些繼承者在“異國色彩”方麵皆未勝過塞維魯斯。如果說他們在位期間皇權的效率似乎有所降低，皇位也不像以往那樣穩固，那也並不是因為皇帝個人的墮落或者皇帝性格的孱弱。羅馬世界是依賴隨機而成的體製結合為一體的，該體製所存在的不切實際的弊病從未得到解決，並終於醞釀成了席卷羅馬世界的風暴。

公元3世紀的諸多災難是一係列巧合的結果。帝國的同質性僅僅是一項短暫的成果。帝國行省在重要性上可與羅馬比肩，在繁榮程度上與之相比亦不遑多讓。於是，行省開始獨立行事，與帝國漸行漸遠。駐行省軍隊中招募的本地人員所占比例遠超以往，結果這些軍隊隻對本地區效忠，卻不再忠於羅馬。在社會與文化層麵，軍隊戰士們也與帝國的希臘-羅馬精英日益疏離。長期的政局動**使得皇位更迭加速，皇帝在位時間縮短。同時，境外富餘人口向帝國施加了巨大壓力，又被防守嚴密的邊境所阻，不能以較為平和的方式進入帝國，以填補人口持續減少所產生的空缺，於是形成了罕見的嚴重軍事威脅。而在東方，孱弱的帕提亞王國被新的強權——凶殘好戰且統治高效的薩珊(Sassanian)王朝——所取代。這些問題是笨拙而低效的早期羅馬帝國難以應對的。危機期間的經濟災難席卷帝國大部分地區。但也有不少地方，例如意大利之大部，躲過了大規模的物質破壞。不過，需要強調的是，這場災難是突發性的。公元1世紀與2世紀的羅馬帝國問題重重，政府管理鬆懈且不專業，因此這兩個世紀可以說絕非“黃金時代”。但並非是這些“時代病”加重後造成了3世紀的混亂，公元3世紀所經曆的乃是新的災難。

執政的藝術

《路加福音》(Luke)第二章開篇：“終於在那些日子，愷撒·奧古斯都頒布法令，整個世界皆應被納入稅收係統。”[9]福音書作者想要強調：世界曆史的軸心乃彌賽亞(Messiah)的降臨。因此，他將基督的誕生與羅馬的權勢大體處於“普世”巔峰之時相關聯。我們的看法往往與福音書的作者相同，認為羅馬權勢最強有力的展示即是其行政管理。然而，聖路加實際上弄錯了。現在我們能夠確定，無論是在當時還是其他時候，都不存在這樣一紙法令要求在羅馬世界實行普遍的造冊征稅。福音書作者以單個行省的政策為基礎，誇大了羅馬的“全能”。在認識羅馬政府運作的視角、實踐與影響方麵，現代人依然極易受到該記載的誤導。我們誤解了羅馬帝國政治上的決策模式，而且將職位的等級次序與職業結構這兩者混淆。當我們發現會議記錄或堆積的案牘時，會馬上想到官僚製度。公職的技藝往往與專業素養混為一談。近來的研究已經顯示出羅馬的行政管理失敗到何種程度，或者說，羅馬的行政管理被腐蝕或被顛覆的可能性；又或者說，羅馬的行政管理根本缺乏效率，充其量隻能壓服數千行省人的反抗。羅馬人自認為在實際工作中非常傑出。維吉爾則在《埃涅阿斯紀》中稱：羅馬人的使命是“帶來文明與和平，對戰敗者憐憫，最後對傲慢自大者作戰”(Virgil, Aeneid 6.852-3)。但羅馬人“政治藝術”的運作方式卻很少有人去審視反思。最容易躍入我們腦海的類比往往是具有誤導性的。伊夫林·沃(Evelyn Waugh)在《海倫娜》(Helena)[10]中對羅馬行政管理頗為輕鬆歡愉的描寫可能具有欺騙性，使我們以為羅馬皇權(Imperium)類似於印度王公(Raj)的權力。也可能我們弄錯了時代，把羅馬政治想象成了白廳[11]各個辦公室中的備忘錄式的持續不變的運動，如W. H. 奧登(W. H. Auden)的詩歌所言：

愷撒的雙人床很暖和，

一名微不足道的小職員

正在粉紅色的公文紙上

寫下“我不喜歡自己的工作”字樣。

如此這般的政府運作圖景與總督的中樞或皇帝的宮廷皆不相符。我們下麵將概要介紹另一種理論。

羅馬人的政府理論並不精妙複雜，他們在實際運作上也很簡單。隻需兩種寬泛的類別即可囊括差不多全部的羅馬統治活動：第一，平息團體之間或個人之間的爭端；第二，調集人員、貨物或金錢。本質上就是司法裁判與稅賦攤派。古代社會承認三種主要權威：行政官員、戰士和家長，羅馬帝國的所有政府活動皆與這三者之一相關。第一類：源自希臘城市，包括羅馬昔日身為城市國家時已有的古老官職，以及數以百計實質上自治城市的行政官員。基本上，羅馬帝國全部由此類城市構成。第二類：過去在“城邦”(polis)之中，由行政官員掌管軍事。在羅馬進入帝國時代之後，通常的市民軍隊演變成獨立的製度化常備軍。隨著公元3世紀的帝國越發窮兵黷武，軍隊官員在政府中扮演的角色也越來越重要。最後一類：在一個存在奴隸製的社會裏，在家庭內行使權威的方式自然會跟政府行使權威的方式有所不同，但這種方式還是會在政府活動中發揮相當重要的作用。對於這三種行政管理途徑，下麵將會分別予以考察。然而羅馬維護其統治的最有效方式是否應該算是政府活動？我們對此卻頗有疑慮。這一切主要是通過社會上層人士的參與來實現，包括公共宗教活動、壯觀場麵的展示，對建築、哲學、文學、繪畫等引人注目的庇護與讚助活動，以及整個帝國的民間慈善事業，等等。當我們後麵繼續分析，談到帝國實際的行政管理和運作架構的狹隘性與不穩定性時，我們需要對上述教化與慈善活動的效果銘記於心。

本土與海外的城市行政官

從很早時候開始，羅馬就與希臘世界保持著非常密切的聯係，而且跟大多數古代城市一樣擁有由行政官員、議會(元老院)與公民大會組成的“三分式”政治架構。我們需要留意，其中的公民大會非常重要，因為其早期權力造就了“統治權”(imperium)這一羅馬獨有且至關重要的政製概念。羅馬民眾選擇行政官員並賦予他們號令民眾的權利，處罰不順從者的權利，包括對民眾成員施以肉刑和死刑，但該權利所受限製越來越嚴苛。在元首製時代，行政官員的權力，自然還有皇帝及行省總督的權力皆仰賴於此。諸行省(provinciae)的地位開始還比較簡單，屬於執政官或大法官軍事指揮權的範疇。這一狀況在共和國接近尾聲時發生了巨大改變。不僅行省官職的任命與指揮權的行使期限逐步規範化；而且總督與地方長官們毫無疑問受到合理或者不合理獲利機會的刺激，深深卷入外交事務，在當地平息紛爭，管理行省財政並負責司法。他們往往疏於軍務，卻花大量時間在行省內巡視，這成為定期的“巡回裁判之旅”。後來，奧古斯都實際上接管掌控了帝國的全部軍隊，幾乎沒有把什麽軍團留給元老院省份的總督們，[12]此舉在政治上並無困難。某些行省的總督現在不再是能夠統領羅馬士兵的將軍，而是被釋奴和騎士，他們的頭銜“代理人”(procurator)並非來自公法術語，而是來自家內用語。最終，自弗拉維王朝以降，那些不堪軍務重擔的行省總督開始得到某些特別代理人的協助，這些代理人負責總督的司法事務，被稱為“法官”(iuridici)。盡管在尤利亞-克勞狄王朝(Julio-Claudian)時期，偶爾會有某些前執政官行省[13]仍然表現出昔日的獨立跡象，但行省總督的地位無疑已低於皇帝。在此基礎上，一套穩固的等級製度在行省建立了起來，行省間的確切邊界亦得以劃定。如此這般，到了安東尼王朝時期，羅馬帝國可謂一幅由嚴密管理的單元拚成的鑲嵌畫。還有一個有趣現象，那就是公元2—3世紀分割與再分割行省的趨勢已現端倪。然而，這一“擁有確切邊界的帝國”不過是近晚的創造，實際上直到弗拉維王朝時期，帝國的許多邊界依然相當模糊，行省同樣如此。不過，盡管在帝國早期有不少變動，公元2世紀行省政府的不少製度依然與西庇阿·埃米裏亞努斯(Scipio Aemilianus)[14]時期的製度類似：前執政官總督與前大法官總督們依舊統治著大部分帝國。他們的統治有財務官與各類助手協助，助手包括選拔自公共專業組織的書吏和信使。他們也會將自己的“統治權”委托給所謂的代理人。代理人如果是元老、則稱“特使”(legati)；如果是騎士、則稱“長官”(praefecti)。統治帝國的還包括皇帝任命管理廣大行省的“特使”與“長官”，他們的職權實為總督。從這個意義上說，羅馬帝國是由城邦的行政官員們執行運作的。

這就解釋了為何長久以來羅馬保持著一種習慣，即以對待自由城邦的尊敬態度對待臣屬；這同樣也解釋了為何羅馬在如此漫長的時間裏保持著間接統治。到了古代末期，大多數帝國城市及其轄域由本地行政官員統治。行政官員的諸多內部行政活動依然看似獨立，但實際上他們常常會意識到授予自己的權力是有限度的。羅馬同樣長久容忍著地方藩王及其王朝的存在，安東尼王朝之前帝國那種模糊而非正規的權力架構，很大成程度上緣於這些獨立王國與自由城市能夠繼續存在。即便是在公元3世紀，還是有數以萬計的羅馬臣民隻能通過行政官員在本城的權威才能與高層的行政權威發生聯係。城市自治權遭到嚴重削弱的情況首先發生在意大利，那裏早在共和國終結以前已經出台法規，明確劃定了城市行政官員的權力界限。更為重要的是對城市財務的幹預，這在公元2世紀成為普遍現象。對於此類事務，行省總督、元老院或者皇帝一向能夠加以幹預，但限於時間和信息，他們的幹預力不免受到嚴格的限製。城市的政務監督(curatores rei publicae)或者會計官(logistai)由羅馬指定的元老等級或者騎士等級者出任。我們發現，自公元1世紀以來，對這類官員的任命已嚴重偏離了對地方政府的“放任”(laissez-faire)態度，而此前“放任”一直是占主流的傳統原則。在意大利，這一變化可能跟其他行政政策相連，比如為貧困兒童設立慈善基金，再比如在意大利的重要公路沿線地帶將眾多地方行政管理功能集中化，等等。這些新發展證明，一種對政府的新態度正在萌生。然而這種態度從未得到完全的發展，這既是因為公元3世紀的危機，也因為戴克裏先(Diocletian)[15]時期的種種改革使得後期帝國政府走上了不同的發展道路。不過，這種態度與行省演進的最後階段以及行省總督職務之趨於成熟相結合，形成了安東尼王朝時期羅馬帝國的重要特征之一。在這自治權日益式微、政府關懷日益增長的世界裏，小普林尼在比提尼亞(Bithynia)的總督任職經曆並非特例。小普林尼與圖拉真皇帝間的通信為巔峰時期羅馬行政的卓越程度提供了最佳證據。但如果閱讀這些信件，便會對羅馬政府的專斷、隨意和膚淺程度留下揮之不去的印象，即便這是在帝國的黃金時期。

那麽，沒有直接統治，羅馬是如何維持秩序的？答案更多的是社會文化方麵的而非行政管理方麵的。在雅典帝國的失敗之處，羅馬卻通過諸如在團體地位和個體公民地位上的開放政策等手段，獲得了非凡的成功。立國之初，羅慕路斯的城市部眾乃是一群無國籍流浪漢與逃亡者的集合體，他們的女人主要是依靠武力搶奪而來。對於這段曆史，羅馬人銘記在心且豪無愧疚。曆史上，羅馬人曾發明了一套複雜的“部分公民權地位”製度，他們一直樂意將其擴展至整個意大利的所有共同體，羅馬在意大利的權勢因該製度的緩慢演進而得以鞏固。自共和國最後一個世紀以來，羅馬也在其他地方遵循這一政策。非羅馬部隊的將士獲得了羅馬公民權，羅馬公民權被當作個人禮物贈予外國城市的羅馬支持者，在行省興建羅馬城鎮，將各種特權或者公民權授予外國共同體，等等。伴隨著這些進程，一種極為成功的手段發展起來，將臣屬民眾中最有權勢的人物合並入羅馬的體係之中。擁有公民權也就擁有了各式各樣的特權，對聖保羅這樣的個人而言，這些特權往往非常有用。不過最重要的是，公民權使得行省人可以出任公職。於是臣屬也能參與到政府之中，結果就是維持了政局的穩定。行省精英們的擁戴是羅馬最為成功的手段之一。

而在羅馬城本身，帝國的成長間接帶來了數量越來越眾多的奴隸、被釋奴、外國人和意大利人，同時也滋生了越來越大的野心、疑問、貧困與絕望。更何況，除了維持和平這一緊要問題之外，供養數以萬計的大量民眾以及保持城市環境的健康宜居也是極其艱巨的任務。幸而帝國的收益可以投入各種建築工程，首先是高架引水渠。僅憑這些水渠便能夠滿足龐大數量的人口的生存必需。但此類工程所需的除了資金外，還有組織能力。一般情況下執政官不在城內，大法官往往也不在城內，此時羅馬的市政管理(cura Urbis)則委任給其他行政官員。他們履行職務所仰賴的主要資源是通過一套羅馬獨有的程序所收取的合同租金(locatio)。這項工作值得強調，因為收取合同租金一向是羅馬行政官員們的主要政府活動之一；同樣也是因為合同租金的收取，羅馬才能夠進行如此之多的土木工程建設，這些工程的存在乃羅馬統治最有力的證明。而且在相當長時間裏，通過包稅獲取國庫收入也是古代政府的主要運作模式。此外在羅馬，收取合同租金的發展模式是獨一無二的，在波利比烏斯(Polybius)看來，此乃羅馬國家活動中最顯著、最有效的方麵之一，它囊括了所有活動，從喂養一向受到最優先關照的朱諾聖鵝群，到諸行省的稅收，或者主幹道路的路麵翻新，等等，無所不包。波利比烏斯認為此類活動反映了羅馬公務的民主色彩，這無疑是因為才華出眾的平民可以借此參與國家事務。對我們而言，此類活動具有雙重的重要性。第一，這鼓勵了行會(collegia)與合作社(societates)等“半公共”社團組織的組建，羅馬人關於如何建立各行政機構的理念即來自建立此類社團所秉持的精神。事實上，後期羅馬的重要官銜“統領”(magister)就是源自社團組織中的職務。第二，麵對自己所發起的種種活動，羅馬行政官員們無意親自承擔直接監管之責。這點甚至更為重要，因為我們再次看到對“直接統治”的不情願；也再次看到非常明顯的願望，力圖限製公共領域並將官方活動私人化。

在共和國時期，羅馬的行政管理間或會有改善。不過行政官員們的執行機構依然如故，不外是執行簡單強迫手段的屬下們，司法權的執行同樣如此。相反，在奧古斯都及隨後繼承者們統治時期，城市的種種問題進一步惡化，由此推動了一係列連貫的體製創新。其中某些新的權宜之計對元首製政府而言至關重要。而體製變化方麵的演練本身起到了先例示範作用，成為後來大量新添官職之濫觴。奧古斯都的行政變革包括：在各政府“部門”(curae)創立由行政高官組成的理事會，負責管理高架引水渠、城市道路與台伯河岸等；通過人為劃分使職責係統化，比如將羅馬城劃分為14個區，將意大利劃分為11個區；任命對元首負責的高級助手掌管常駐羅馬抑或臨近羅馬的軍隊或準軍事部隊——這些部隊的存在是出於政治與國內安全的考慮。“部門”的創立廢除了任期僅一年的古老原則，此舉提供了一種永久性工作人員，改變了以往單純依賴合同製員工的局麵。正規的行政單位體係減少了庇護人之間的相互競爭，同時也有助於確保一致性與穩定性，並方便了對行政管理活動結果的比較評估。此外，奧古斯都設立了執掌更大權力的職位，即禁衛軍長官、市政長官與消防長官，從而使未來的元首們擁有了三位輔弼重臣。同樣重要的職位還有法官，他們的法庭將發揮重要作用，對將意大利廣大地域的管理集中於羅馬大有助益，也幫助其他行政官員擺脫了大部分司法重擔。我們還知道，至尼祿在位時已出現了管轄司法的市政長官，他們的司法權限可與城市大法官匹敵。意大利的集中化行政管理又為諸行省的治理提供了樣板。有一點很重要，那就是羅馬的“監督”(curatores)們擁有了前文所述的(財務)職能，他們的財務監督權最終侵犯了城市的自治權。

盡管在理論上與實踐上或許有希臘先例可尋，但這一“奧古斯都行政革命”卻是獨一無二的。此外，元老院“部門”之創立一定程度上並非為了提升行政運作能力，而是為了使那些顯赫的元老們從屬於奧古斯都的政權，因為他們的活動有可能獲取卓越聲望，從而對元首構成潛在威脅。作為成功元老的地位象征，“部門”確實頗為興盛，但實際上掌管“部門”者往往是墮落懶散之徒或者無能之輩。最重要的是，如果拋開所有這些革新以及所有額外的職位與增添的職員數量，政府的主要活動依然是收取合同的租金、發放許可以及仲裁業務，盡管有了新職位與更精細的等級劃分，政府所從事的還是同樣的傳統工作。

軍隊

執政當局用於對付被統治者的第二大聯合團體與戰爭相關。在古典城邦及其繼承國，即便是在雇傭部隊發揮重要作用的時代，戰鬥在很大程度上依然繼續由市民軍隊主導。直至公元前2世紀，羅馬的戰爭方式亦是如此。其結果是，城市行政官職往往與軍事指揮密切相關。羅馬的關鍵理念“統治權”(imperium)正是源自這種軍政的關聯，“統治權”貫穿了整個帝國的政府活動，事實上“帝國”一詞即來自“統治權”。[16]

越來越多的希臘化城市要麽聯合起來組成同盟；要麽在外交事務方麵屈從於外部勢力的控製，所謂的外部勢力開始是國王們，最終則是羅馬。此時在這些希臘化城市中，“將軍”(stratēgos)之類的頭銜往往喪失了最初的軍事內涵。同樣的變化亦發生在羅馬，首先是“大法官”，然後是帝國時代的“執政官”，這些官職最終都成為我們所謂的“文職”。拉丁語構詞的希臘語對等詞匯往往極具啟發性，因此留意一下如下現象，就會發現頗為有趣：希臘語中用來稱謂“大法官”的詞匯其實就是“將軍”。而事實上，自共和國中期以來，羅馬的大法官就主要負責司法。到了尤利亞-克勞狄王朝時期，“工程師監督官”(praefectus fabrum)職位的社會等級有所降低，實際上已非軍職，而且某些類型的“軍事副官”也不過是名義上的軍職。隻有在公元3世紀，這一“非軍事化”進程才開始逆轉，軍職頭銜擴展至與戰爭並無必然聯係的政府領域，此乃帝國最終的“軍事化”進程帶來的結果。不過頗引人注目的現象是：在此之前，有些皇帝的奴仆便擁有了“指揮官”(praepositus)與“隨從官”(optio)一類的軍職頭銜。然而自始至終，皇帝的稱謂都是軍事榮銜“統帥”(imperator)，這開始隻是非正式的職能描述，隨後變成稱謂，最終成為正式的頭銜。在希臘語中，“統帥”一詞為“autocrator”，意為“無須對別人負責之統治者”。“統帥”頭銜使得皇帝本人要承擔很多過去由共和國行政官員負責的軍事職責。盡管我們一般以元老院式頭銜“元首”(princeps)指代羅馬皇帝，但整個帝國對皇帝的感知卻是“統帥”。而且，皇帝的軍事權力也確實遍及帝國政府。

在古代世界裏，要質疑一支常備軍的正義性是不可想象的，而且和平乃士兵們贏得勝利的成果。不過要將現代意義上的“平民”(civilian)一詞翻譯為希臘語和拉丁語殊非易事，這是因為公民軍隊遺留下來的影響使得戰爭機構與和平活動相互混合。對我們而言，平民與戰士間的區別非常清晰，這種差別對我們時代的倫理與實踐皆有著重大影響。但在塞維魯王朝時期才開始的軍隊勢力獨大之前，羅馬帝國內的軍民差別並不存在。奧古斯都創建了一直維持到公元3世紀的軍事係統。軍隊由兩部分構成，同時還有相當規模的艦隊。軍隊的兩部分中地位較高者為30個軍團左右的公民軍隊，約165,000人。每個軍團由一位中等地位的元老統率，軍團統帥受擁有更高元老等級的行省總督節製，行省分兩類：皇帝行省與元老院行省。這些軍團一般在邊境組建，它們也漸漸成為邊境地區的永久組成部分。軍團的大多數兵員招募自當地。雖然某些軍團會變更基地，但總體而言，如此遷移並不多見。比軍團數量更多的是輔助部隊，自克勞狄烏斯在位以來，輔助士兵退伍時一般能獲得公民權。羅馬一向依賴“非羅馬人”的軍事幫助，而雇用輔助部隊並將其整合入羅馬軍隊之舉就成為帝國實現文化同質的最重要手段之一。輔助軍團的規模遠小於正規軍團，其統帥為公民或者騎士等級，他們通常來自意大利或行省的精英階層，以此職務為自己晉身的階梯和機遇。整個軍事係統的財政支持為奧古斯都建立的“國防金庫”，這是羅馬人為了實現財務策劃而采取的最初的亦是最根本的步驟之一。

之後直至公元3世紀以前，來自帝國精英階層的軍事統帥們並非現代意義上的“專業人員”。軍隊的效率與專業技能仰賴軍中的高級以及初級百夫長，他們往往由普通士兵升遷至百夫長之位，而且服役期也跟普通士兵一樣長。據我們所知，百夫長之類的軍官極少能獲得騎士等級，繼續升職成為騎士等級軍官也是很罕見的。騎士等級的指揮官盡管在上流社會的“晉升遊戲”中占有重要地位，但他們的任職往往短暫而駁雜，包括騎兵與步兵中各式各樣的不同職位。即便是元老等級者也與此相類，他們作為初級軍官、軍團指揮官(legate)或者駐軍行省總督為軍隊效力的時間一般隻占他們全部生涯中的一小部分。他們在眾多不同地方擔任這類職務，因此基本上沒有機會成為專業人員。我們所知的幾乎所有軍事統帥都是如此，而且皇帝也盡力使元老們無法太熟知軍務和戰陣，這很明顯已成為通行的帝王禦人之術。這種實際上在非軍事人員中選拔高級軍事將領的手法有助於將軍隊納入更為和平的帝國活動之中。

軍團部隊一向就是羅馬公民團體的一部分。跟其他公民定居地一樣，軍團的共同體社區享有特權，這在非公民地區尤為重要。軍團社區還有望擁有所有古典城市所擁有的設施：高架引水渠、圓形劇場、浴場等，諸如此類。堡壘(castellum)在開始時隻是(軍團)定居地中的普通組成部分。定居地管理機構的管轄範圍可能小到鄉村，也可能大到城市。殖民地(colonia)最初出現於共和國後期，用作公民老兵退伍後的安置城鎮。殖民地擁有自治權，不過羅馬也要求殖民地在出現麻煩時擁有自身防禦能力並能維護羅馬的利益。“殖民地”成為行省城市所渴望達到的最高地位，它們的存在更進一步模糊了軍營與城鎮間的差別。在軍隊出現的地方，人們在堡壘之外聚集起來形成定居點，他們的生活仰賴軍隊，但後來往往有了獨立存在的能力。跟所有軍隊一樣，軍團士兵的不在役時間一般比在役時間更多。當不在現役時，士兵們耕種土地並從事商貿，過的生活跟普通公民大體無異。由於士兵們直接參與了帝國的日常行政管理，士兵與其他公民及非公民之間的密切聯係由此進一步加深。

要研究一個國家的政府體係，就不能將目光僅限於最高層決策以及可以維持政府穩定與效率的官僚製度，還必須對這兩者所發布指示的實際運作情況給予某些評估。我們必須問：實際執行羅馬政府決定的是誰？在屬下人員——強製執行者、當差者與信使——之中，羅馬行政官員不乏直接代理人。但代理人數量極少，隻有在真正統領軍士時，行政官員才會有“統治權”，這也是羅馬官方權力之最終所在。

軍隊所在地不全是那些較為邊遠蠻荒的省份。確實，在公元2世紀中期，羅馬的全部28個軍團中，有3個駐紮在不列顛，4個在萊茵地區，10個在多瑙河地區。然而即便在這邊境吃緊之際，這些軍團也大多被配置在既能在掌控境外土地，同時也能掌控行省廣大領土的地點。實際上，在弗拉維王朝之前，基地位於帝國之內的軍團數量更多。無論如何，從這些軍團或輔助部隊中抽調的分遣隊都廣泛分布於整個行省，特別是行省首府。在東部共有9個軍團，其中最重要的是埃及的駐軍，這些軍團的位置更清楚地表明了帝國管製當地民眾的意圖。另外在較為安定的阿非利加與西班牙各保留有1個軍團。除此以外，在海岸或者河岸城市還有大型的海軍或水軍基地。至於羅馬城本身，則有一支規模龐大且結構複雜的駐軍。而皇帝不管身處何方，身邊必定會有一支大部隊。總有士兵因派遣變動而從一個地方調往另一個地方，他們所去之處首先是在連接各邊境地區的大道附近。在這裏，他們的生計來源可能是某種特許，也可能是當地豪強的慷慨賜予，又或者是敲詐勒索所得——僅有軍事法庭有權審判士兵。士兵們憑借上述特權以及帝國安全的需要為自己的罪行辯護。如尤維納利斯(Juvenal)所言：你的牙齒被打碎了嗎？你的臉上滿是青黑色大鞭痕，還高高腫起嗎？要知道，醫生對你僅剩的一隻眼珠也不怎麽樂觀。不過要是你跑去法庭控訴，注定不會有什麽結果。如果被一名士兵毆打，你隻能自認倒黴。(16.10以次)在我們看來，羅馬帝國政府實行的乃是軍事統治。

確實，對羅馬帝國而言，要以任何(軍隊以外的)其他體製運作都會困難重重。即便是現代國家的行政部門也多半是由軍事模式發展而來，比如英國便是如此。某些相關概念也是來自軍隊並沿用至今，例如假期。幾乎沒有什麽現實可行的權力架構能夠有效應對羅馬行政管理所需處理的巨量事務：事實早已證明，對於一個世界政府而言，城邦製度無力勝任，而且父權製家族的權威也過於狹隘。羅馬帝國有一套參與式機製，存在著類似於現代卡特爾的組織，以承擔前文所述之公共合同；其他組織還包括城市民眾、宗教人員、工匠等等會集而成的行會。這些組織可以通過代表與國家的統治者交涉並發起請願、接受官方回饋等等，由此，所有這些團體都參與了帝國的統治。通過它們的特權與社團影響力，在帝國大城市之類的敏感地區，安全能夠得到切實保障。然而，所有這些組織皆不具備軍隊那樣便利快捷、訓練有素且分布廣泛的體係，因此軍隊便有了前麵尤維納利斯所描述的公眾形象。由於擁有僅對自身負責的法庭與各種特權，且貪婪成性，加之在政府中無孔不入，軍隊遂成為一支暴虐的力量。

士兵們參與公共建築工程，負責丈量土地，並為行省邊界的常規崗位配備人員。軍隊還不時收到禁令，不許士兵參與其他稅賦的征集活動。這一事實充分證明了士兵們對於稅賦的收取而言頗為重要。公元2世紀期間出現了一種為政府活動的秘密間諜，即所謂的“運糧兵”(frumentarii)，他們成為晚期帝國邪惡組織“秘密事務警”(agentes in rebus)的前身。我們還可以輕易舉出更多其他例子，但這些已經足夠了。這裏再談一下兩份紙草文獻中所列的士兵職責清單，以此生動證據作為本節的結束。其中一份清單並不是來自非典型的埃及，而是來自多瑙河地區。我們從中得知，在默西亞省(Moesia)，士兵要負責穀物裝運、開礦、馬匹征用、監獄管理等等。另一份清單來自埃及。而那裏，士兵的職責有港口疏浚，還有造貨廠與紙草廠的管理——其中紙草廠為埃及行政管理的重頭，其他還有一般性的河流警戒任務。新發現的此類文獻證明了政府對鄉村地區所施行的監視，這有助於說明河流警戒一類警察活動的性質。總體而言，帝國境內到處都是士兵。[17]在一位不幸的埃及臣民須繳納保護費的列表中有如下文字：“根據該士兵的要求，繳給他500德拉克馬。”如此悲哀無助的記錄可謂其中的典型內容。至少在埃及，這絕非什麽特例。

家內式行政管理

在所有古代國家中，大多數政府活動得由極少數人承擔。古代政府顯得頭重腳輕，大量對我們而言十分平凡的工作，在古代卻是由最有權威者來完成的；而且相對而言，代表委派或者業務選拔也極少。在公元2世紀羅馬帝國的任何時期，真正手握“統治權”者不過數百人左右，他們的權力或是被直接授予，或是成為代表的方式獲取。理論上講，整個政府的重擔就落在這一小撮人身上。實際上，確有某些元老感到自身的尊嚴應該反映在所負責的事務上，因而他們不應該去爭論瑣碎或者自貶身份之事。但另一些元老卻認為，對“國家”(res publica)每個角落事無巨細地徹底關注乃昔日政治家們的偉大理想。麵對一份公元前220年通過的、針對洗衣工人的監察管理規章，老普林尼曾滿懷崇敬之情地驚呼：“我們祖先多麽在意每一件事!”證據顯示，普林尼的看法在當時頗為流行，如果一個問題引起了官方的注意，那麽，隻有在最高層才能對此有所決斷。其結果是：皇帝及其高官，還有行省總督們在例行的常規司法活動上耗費了大量時間。而且有銘文記錄顯示，次要的行政管理決策也往往取決於很高級別，甚至要上達皇帝一級。某些信件流傳至今，通信者為羅馬帝國中數量極少的決策者，他們討論的卻是些微不足道的小問題。於是，這種狀況的另一結果是：無疑還有數以百計甚至數以千計的事情，本來跟那些引起決策者注意的事情同樣重要，卻隻能不了了之。帝國統治者極不情願增加官員職位，也無意使政府事務複雜化。他們很少製訂長期計劃，即便偶爾有新的行政管理措施出台，那也是為嚴重危機所迫。於是，不堪重負的官員們自然會向助手們尋求幫助。這些助手之中固然有騎士和受庇護的自由平民，但在一個奴隸製社會裏，非自由民(助手們)徹底的忠心與順從則提供了更多、更廣泛的潛在價值。我們現在所關注的，是那些授予家庭內部，但運用於公務的官方角色。

在所有行政官員中，皇帝是負擔最重的。費爾古斯·米拉(Fergus Millar)以確鑿證據證明了皇帝對某些特定事情的詳盡關注，以及皇帝實際上對於所有事務都要單獨承擔責任。由於事無巨細皆須負責，皇帝完全沒有剩餘時間去醞釀我們所謂的“方針政策”。皇帝的“方針政策”就是：開始處理自下而上達到自己麵前的所有申訴、請願、使團等等事務。因為人們對皇帝行事的唯一期望就是作為一位裁判，至於政府的全局事務，如教育、經濟、軍事、行政等，則隻是偶爾占用皇帝的精力——皇帝對這些事務的處理實際上也毫無章法。盡管如此，還是有大量歸皇帝支配的物資需要一定的管理，於是，我們在皇室家庭內便發現了最明確的範例，即行政官員的私人侍從獲取了公共事務的職責，並由此擁有了巨大的政治權力。

某些共和國後期元老也擁有如此巨大的財富，他們信賴門下的奴隸或者被釋奴，結果這些奴隸與被釋奴們便控製了富可敵國的大量金錢或者大片土地。自然，該現象亦千真萬確適用於奧古斯都皇室，因為奧古斯都本人的地產與財富毫無疑問是“帝王”級別的。尤利亞-克勞狄皇室的私有地產有很大部分是奧古斯都分配給自己家族的份額，其中最重要的是分給李維婭(Livia)[18]和小安東尼婭(Antonia the younger)[19]的部分，還有的是利用政策之便通過繼承與沒收等手段積累起來的。由於卡利古拉、尼祿、圖密善、康茂德和塞普提米烏斯·塞維魯斯對羅馬上層階級的摧殘，這些皇家“遺產”(patrimonium)使得皇帝控製了帝國之內相當大比例的地產，其控製手段為直接的所有權，而非利用政製法令的簡單政治性控製。所有權所需要的是一種不同類型的行政方式，而且是一種演變極快的行政方式。

此外，還存在其他因素。在埃及，王室領地乃是自法老時代以來就一直存在的現象。皇帝作為法老的繼承者，至少在該行省可以直接管理比例很大的土地。盡管(在整個帝國的管理係統中)埃及是個很特殊的例子，但對於如何為皇帝經營其他前王室領地而言，埃及在很多方麵所起的作用的即便算不上模範，也無疑屬於先例。特別是在帝國東部，皇家領地在那裏早先成為了羅馬人民的公地。了解一下在羅馬共和國的最後歲月裏，如此大片土地是如何管理經營是頗為有趣的。加拉提亞(Galatia)就是個極好的例子，在奧古斯都統治時期，加拉提亞末王阿明塔斯(Amyntas)的廣大地產轉變為皇家財產，所涉土地規模極大，連行省的組織都深受影響。皇家地產的監管者擁有極大的潛在實權，這方麵最明顯的例子就是某些有著明確地理邊界的地區，如當時被稱為色雷斯切索尼斯(Thracian Chersonese)的加利波利(Gallipoli)半島，該地就成為了一處單一的皇家財產。在這類地方，皇帝代理人們行使職權的方式必定與行省總督們有所不同。我們知道一個例子：提比略在位期間，在猶太省(Judaea)的一名皇帝代理人自作主張地對羅馬士兵下達命令，就如同自己擁有“統治權”一般，結果該代理人受到懲罰。(Tacitus, Annals 4.15)如我們將看到的，這樣的許可很快就規範化了。在阿非利加省，皇家地產達到了最大規模。關於其規模等級與經營管理，公元2世紀的碑銘證據——其中最重要的是《曼奇亞納法》(Lex Manciana)——揭示了大量相關內容。皇家地產遍布於所有行省，除農業用地之外，還包括礦山、采石場、森林等，而且皇帝們擴充自身產業的步伐也頗值得注意。特別是塞普提米烏斯·塞維魯斯，他在各行省中大大增加了皇室的財富。來自西班牙南部的油罐上原有的私人印記被皇家印記所替代，該現象有力揭示了皇帝如此擴展財富的步伐是何等突然，何等徹底，以及如此所為在經濟上的重要程度。這些地產上的居民與皇帝之間，分隔著由“代理人”與“管家”等組成的等級係統，但這些居民完全有同樣的機會像普通行省居民一樣通過總督(向皇帝)申訴或者請願，當然也可能像普通行省居民一樣缺乏如此機會。

這樣的變化極為重要，因為有了這些變化，最初的家內製度才有可能在之後兩個世紀中成長起來，形成我們稱之為“代理人服務”的製度。通過該製度，一個騎士等級的人能夠在行省與羅馬城中出任一係列重要政府職位，他可以負責各種各樣的皇家任務，從掌管整個行省到經營礦山，他還可以擔任元老們行使公務的助手。發展到最後，在任何時候都有170個左右的此類職位，這也正是“羅馬之卓越行政”，或者說“這頭難以捉摸的野獸”之所在。不過很清楚的是，這些職位並未構成一種與正規晉升模式相連的等級順序，而且任職者無須具備更多的專長、知識、獻身精神或職業水準，也無須擁有比元老等級同僚們更多的才幹。對他們的期望同樣包括在司法與財政方麵的小心謹慎，但不包括真正的務實和效率，因為這些品質完全不是貴族行政官員之所需。一位阿爾卑斯山某地區的代理人描述自己的工作為“監督法律的執行並落實皇帝們的利益”。若論增加帝國統治效率的手段，這些職位的重要性要小得多，它們更重要的作用是作為一種將上層階級吸納入政府生活的手段。通過這些職位能夠獲取更高社會地位，同時它們的存在也能夠確保有權勢者對帝國的忠心。因此，我們怎麽強調如下觀點皆不過分：羅馬最偉大的執政藝術不在於其“卓越行政”，而在於其“吸納”能力。

如此一來，這些問題就很重要了：這些騎士等級的代理人是什麽人？他們又來自何方？至於他們做了什麽，倒不是特別要緊。認識到這一點，我們對於想象中“羅馬官僚製度”的追溯就應該轉向其他領域。一位新近的學者聲稱：“我們所說的‘帝國行政部門’，用來指代那些愷撒的被釋奴和奴隸更合適些。”同樣，共和國時期的元老也依賴自己的奴隸與被釋奴，這為後世的愷撒們提供了先例。奧古斯都及其繼承者的“家內成員”[20](familia)獲取了巨大權力。尤其在克勞狄烏斯與尼祿統治時期，元首的家內奴仆對元首的惡劣影響可謂眾所周知。元首的被釋奴使用的頭銜來自他們的主要職務，如信件秘書、會計秘書等，諸如此類。因為這些頭銜與皇帝關係緊密，如果其他人在家中也使用同樣頭銜會被視為謀逆。由於人們對這些元首“奴仆”所表現出的敵意，他們的職位後來逐漸改為全部由騎士等級者充任。盡管如此，皇帝的家內奴仆，即所謂“愷撒的家內成員”(familia Caesaris)依然有著極大的勢力。

要在羅馬世界找尋官僚製度是徒勞的。我們現在應該更近距離地觀察羅馬行政官員們真正關心的事情——司法裁判與稅賦攤派。然後作為結論，我們能大體概括政府活動的性質，並試圖發現真正凝聚帝國的究竟是什麽。

由於羅馬官員在司法裁判上花費了大量時間，羅馬的法律自然會變得複雜精密。人們總是傾向於將裁判權歸於盡可能高的權威，這一司法運作的自然法則增加了行省總督、羅馬高級長官以及皇帝本人的工作負擔，也促進了人們對羅馬法的接納。甚至在奧古斯都統治時期，斯特拉波(Strabo)已經記載道：盡管克裏特(Crete)有著可敬的法律傳統，但該地還是跟其他行省一樣接受了羅馬的法律。而且，就算是對羅馬帝國內的狀況抱有最尖刻的現實主義態度，我們也不能忽視存在一套法律框架所帶來的優勢，而這正是昔日諸希臘化王國所缺乏的。法律至少給帝國臣民們提供了理論上的可能性，使他們能夠糾正與抑製羅馬統治的恣意霸道。同樣，法律成長於羅馬，成長過程中伴隨著各種問題，開始是城市的問題，後來是帝國的問題。法律專業知識成為了晉身政府管理階層之階。專業的法律實踐最終成為眾多行省人在政府中謀取職位的活動之一。羅馬法可謂帝國統治最強固的遺產，其最偉大的編纂成就便是查士丁尼在位時東部帝國的法典。這裏沒有篇幅詳述羅馬法的逐漸演變過程，但法律解釋的長期積累以及大法官們的“年度法令”中所包含的判例是需要特別強調的。因為正是這些文本在哈德良時期經過編纂，形成了法律係統的基礎。此外，還需要注意的是，公元2世紀後期與3世紀初期，皇帝所扮演的兩個重要角色——法律之源與偉大法學家的庇護者。不過，為了達到我們的討論目的，以下有著相互關聯的兩點非常重要，需要特別說明。第一點，對現代政治思想家而言，司法部門與立法部門的分離乃極為重要的自由主義原則，但在帝國時代的羅馬，此類意識並不存在。羅馬的法律完全出自法官之手，與立法者無涉。第二點因循第一點，就如同我們對羅馬行政決斷的了解，羅馬的法律措施也顯示出同樣的多樣性與隨意性，而且同樣缺乏普遍性。事實上，行政決定與法律措施這兩者很難彼此區分。在古代世界，並不存在與“成文法”對等的概念。其結果是，法律並不總是完全普遍的，社會的弱勢群體可能無法享受法律的益處。例如，猶太民族主義作家們就以一種曖昧的關聯把羅馬的虛偽比作不潔的豬：“就像一頭豬躺倒在地並伸出它的蹄子，似乎在告訴別人‘我是潔淨的’(因為豬蹄是分蹄的)。[21]就像這個邪惡的帝國隻知道掠奪和壓迫，卻裝作是在主持正義。”

通信係統被描述為國家的神經係統。盡管匪患在意大利從未完全絕跡，但如果跟羅馬統治以前以及羅馬統治以後做對比，羅馬統治時期通信活動的頻繁度、道路與港口的安全性等皆會令人印象深刻。皇家驛站係統由奧古斯都創立，在隨後數世紀間不斷完善，成為了龐大、權威而複雜的政府係統。這也意味著驛站係統成為行省居民最沉重的負擔之一，他們必須長年不斷按照過往官員的要求提供食物、牲畜以及住處。眾多地區不同時期的銘文資料為此提供了有力證據。但是有一點也是毫無疑問的，那就是帝國的道路與港口乃羅馬統治最必不可少的“器官”。

信息的傳輸、檢索與保存仍然是確保政府的穩定性、持久性與有效性的最基本要素。馬克斯·韋伯[22](Max Weber)認為文檔乃官僚的生產工具，而羅馬帝國又以其官僚係統的複雜精密著稱。那麽，羅馬帝國的文檔是怎麽樣的呢？以下現象是頗為有趣的：在19世紀以前，羅馬帝國統治的這一方麵並未讓當時的研究者感到驚異。在埃及發現的大量紙草文書(papyri)使得人們有了如下觀念，即跟那些發掘者的祖國所盛行的官僚製度一樣，羅馬也擁有一套官僚製度。自那以後，埃及行政管理的極度複雜性才得以進一步揭示。並且其他幹燥地區出土的證據也表明，行政文書工作的總量在其他東部省份同樣巨大，杜拉·歐羅波斯(Dura Europus)的發現就是顯著的例子。相關的數據相當驚人。在公元3世紀某一特定時期的埃及，一名地區行政官員所轄的部門在大約一個月內就消耗了434卷紙草。杜拉·歐羅波斯城堡中則有10間以上的房屋用於存放文檔。因此，如果不太慎重，我們很容易得出結論說，這樣的社會無疑應算作官僚社會。然而，該結論必須麵對兩大難題。第一個難題：固然如此積累文件是古代政府非常極端的一麵，但埃及和美索不達米亞兩地的這種做法在帝國東部是否普遍典型？(就算答案是肯定的，)這種東部的典型特征是否也適用於整個帝國？誠然，在其他地方紙草文檔無法保存至今，但陶質的東西卻是不會毀壞的，在埃及的下層行政管理中同樣被廣泛使用的陶器碎片提供了更好的證據，證明埃及的這套係統僅是特例。 第二個難題更為要緊：這些涉及幾十名官員且堆積如山的文件在多大程度能夠成為證據，證明存在著類似於現代國家的官僚行政係統？要回答這個問題，就必須了解為何這些記錄被累積存放，以及它們如何被分配使用。這些現存的古代行政管理文檔是來自辦公處，還是來自雜物室，或是來自功能介於這兩者之間的某處？