授人以柄：“皇族內閣”大敗筆

載灃當政，親貴攬權，其中最為人詬病的莫過於1911年的“皇族內閣”。而這事說來，卻也話長。早在1905年，在日俄戰爭的刺激下，慈禧太後派出載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考察憲政，其主要模仿對象是日本。

五大臣歸國後，清廷發布“仿行立憲”的詔旨，其中就提到，預備立憲的基礎要從改革官製做起。這種做法，其實是對日本明治維新的刻意模仿，因為日本在實施憲法前，曾經對官製進行了兩次大改革。

在《請改定全國官製以為立憲預備摺》中，端方與戴鴻慈提出了官製改革的八條建議，其中第一條也是最重要的一條，就是要撤銷軍機處，設立責任內閣。兩位考察大臣的主張是：由總理大臣、左右副大臣以及各部尚書組成內閣，閣議決定政事之後奏請皇帝頒布諭旨；而上諭頒布時也需要總理大臣、左右副大臣和相關部尚書的副署。這個方案的來源，就是德國、日本實行的二元立憲君主製下的內閣製。

在當時，這個方案可謂驚世駭俗。因為中國的皇帝一向自稱天子，乃上天的代表，神聖而不可侵犯。從理論上說，皇帝的權力不受任何的限製，他說的話就是金口玉言，具有最終的決定權，是永遠正確而不可違抗的。但是，國家太大，事情太多，皇帝也不可能凡事躬身親為，因此他需要助手，這就是宰輔。宰輔的出現又引發了另一個問題，那就是一旦皇帝精力不濟或怠於朝政，作為皇帝主要助手的宰輔重臣往往會顛覆王權甚至取而代之。這樣的案例在中國古代並不少見，特別是漢唐時期。

有鑒於此，明太祖朱元璋執政後廢除宰相製度而用內閣取而代之，目的就是要分散相權。但是，內閣大學士也需要一個帶頭人，這就是常說的內閣首輔，而這又等於變相恢複了相權。清朝代明後，基本繼承了前朝包括內閣的基本製度。但在雍正朝時，因為要打仗，雍正皇帝在南書房外的小屋子裏設立了軍機處，以便他處理一些緊急的軍國大事。戰事結束後，雍正並沒有撤銷軍機處，於是朝廷的重要政令都出自軍機處而不再是內閣。

軍機處的設立，實際上皇權的進一步專製化、獨裁化。從理論上來說，軍機處不能算政府機構。因為它沒有正式編製，不過是從內閣與各部大臣中挑選幾個能幹的，來軍機處幫皇帝辦事。而且，軍機大臣並不是政府的正式行政首長，而是皇帝臨時調用的。這有點像明朝的中後期，皇帝不出宮辦事，隻是在裏麵找幾個信任的人來商量，隻不過清朝皇帝找的不是太監而是從外麵調大？臣。

軍機處是皇帝親管，所以它的地位在清朝政治中非同小可。但是，皇帝親管軍機處會帶來一個極大的弊端，這就是皇帝做錯了事情不用負責。有宰相時，宰相做錯了要負責；有內閣時，首輔做錯了也要負責。正因為有下台甚至殺頭的風險，辦事的人才會有責任心。但是，宰相廢了，皇帝兼任了宰相的職責，設立了軍機處又把內閣架空了，這導致皇帝對所有的事情負責。但皇帝做錯了，他又是可以不負責的——誰吃了豹子膽，膽敢去指責皇上呢？由此可見，端方、戴鴻慈提出的責任內閣製，其厲害之處不僅僅是要取消軍機處，更重要的是它要在製度上限製皇權。

與責任內閣製緊密聯係的另一個變革是整理官製，改設九部。中國傳統王朝一般實行“吏、戶、禮、兵、刑、工”六部製。英法聯軍入侵後，清朝在六部之上增加了總理各國事務衙門，執行外交功能。庚子年後，總理衙門被改為外務部並提為六部之首。而在1901年實行新政後，清廷又相繼設立了商部、巡警部、學部和政務處、練兵處和財政處等中央直屬機構。這些新舊機構職能重疊，舊的六部還實行滿漢尚書，顯然已不符合現代社會的需要。

經過一番激烈的爭吵後，奕劻將核定的方案上報，其具體內容是：實行責任內閣製，設立內閣總理大臣一人，左右副大臣二人，以各部長官為內閣政務大臣；中央設十一部，即外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、法部、農工商部、郵傳部、陸軍部和理藩部，外加五院一府，即集賢院、資政院、大理院、審計院、行政裁判院和軍谘府。

為了讓慈禧太後更好地理解這份方案，奕劻還特意附上一份說明：根據立憲國的通例，中央政府即以各部行政長官會合而成，分之則為各部，合之則為內閣；出則各部長官，入則內閣政務大臣。此現擬內閣官製之由來也。內閣既總集群卿協商要政，而萬幾所出一秉聖裁，不可無承宣之人為之樞紐，故設總理大臣一人以資表率。如果擔心內閣總理大臣權力太大，則有集賢院以備谘詢，有資政院以持公論，有督察院以任彈劾，有審計院以查濫費，有行政裁判院以待控訴。凡此五院，直隸朝廷，不為內閣所節製，而轉足以監內閣，皆所以鞏固大權，預防流弊。

但是，這個方案也遭到一些官員的激烈反對。如禦史趙炳麟指責奕劻等人的方案是“將君主大權潛移內閣，暗移神器”，實行新的官製必然“大臣陵君，郡縣專橫”，其結果是“大臣專製”取代“君主專製”。軍機大臣瞿鴻禨則更為狡詭，其在討論時不動聲色，暗中去見慈禧太後時卻乘機放了一把野火，說：“根據這個官製，老佛爺從此就不必為軍國大事而過度操心了。”他見慈禧太後不太明白，便解釋說，內閣製與軍機處的性質不同，軍機處所討論的問題，事前必須請旨定奪，內閣則由會議決定後上奏。在趙炳麟和瞿鴻禨的慫恿下，慈禧太後聽後若有所悟。

1906年11月6日，清廷發布新官製上諭。新的官製沒有采用責任內閣製而是繼續保留了舊的內閣和軍機處，各部院的設置則基本采用了奕劻提出的方案。各部院設置和長官如下：

外務部，總理大臣奕劻，會辦大臣那桐，瞿鴻禨為會辦大臣兼尚書；

吏部尚書鹿傳麟；民政部尚書徐世昌；度支部尚書溥頲；禮部尚書溥良；

學部尚書榮慶；陸軍部尚書鐵良；法部尚書戴鴻慈；農工商部尚書戴振；

郵傳部尚書張百熙；理藩部尚書壽耆；都察院督禦史陸寶忠；大理院正卿沈家本。

從各部長官的人選上看，雖然清廷標榜不分滿漢，但13個部院的長官中，滿人7名，漢人7名，蒙古族1名，看似平分秋色，但認真推敲起來，滿人占據的大都是要害部門。由此可以看出，滿族親貴專製化的趨向不但沒有扭轉，反有愈演愈烈之勢，這實在開了一個極為惡劣的先例。當時《東方雜誌》引用一個日本人的評論，說：“此次中國改革官製，其表麵上不分滿漢，與各部長官不兼任他職外，無改良之可觀。要之歸於改革派之失敗，守舊派之勝利，可謂之龍頭蛇尾之改革也。”

經過近兩年的準備，清廷在立憲派的鼓噪聲中，終於1908年8月頒布了《欽定憲法大綱》、《議院法選舉法要領》和《議院未開以前逐年籌備事宜清單》（後稱《籌備事宜清單》），由此拉開了預備立憲的大幕。

《欽定憲法大綱》大多是模仿日本憲法，其中具備了三權分立的雛形，對國民權利的規定已接近現代法律。若說它沒有任何進步，完全是欺騙，也失之公道。如果說誠意，《籌備事宜清單》還是能說明點問題的。這份預備立憲路線路上，憲政的設計者們將預備立憲期限定為9年，並詳細開列了這9年的籌辦大事和時間表：

第一年（1908年）籌辦諮議局，頒布城鎮鄉地方自治章程，國民普及教育，編訂重要法典等；第二年（1909年）舉行諮議局選舉，頒布資政院章程，人口調查，設立各級審判廳等；第三年（1910年）資政院開院，籌辦廳、州、縣地方自治，頒布文官考試製度等；第四年（1911年）續辦各級地方自治，頒布地方稅章程等；第五年（1912年）各級地方自治初具規模，頒布國家稅製章程等；第六年（1913年）實行戶籍法，試辦全國預算，各級審判廳一律成立等；第七年（1914年）試辦全國決算，各級地方自治一律成立等；第八年（1915年）確定皇室經費，變通旗製等；第九年（1916年）宣布憲法，宣布皇室大典，頒布議院法，頒布上下議院議員選舉法並舉行選舉，確定全國預決算等。

從規劃和時間表來看，要辦的這些基本都是大事，對於一個向現代國家轉型的舊中國來說，其難度可想而知。客觀地說，新政和預備立憲的各項措施在辛亥革命前還是取得了一定成效。這也說明清廷已在某種程度上突破了沿襲千年的“祖製”（即從秦漢以來的傳統專製製度），正在自覺或不自覺地朝著現代國家推進。特別到了預備立憲階段，更是深刻地觸動傳統政治體製中最保守、最核心的成分——專製皇權。在這個結構性變化即將來臨時，任何的魯莽和冒進都將給中國的未來帶來災難。但是，正如1909年日本首相桂太郎冷眼旁觀的，“立憲和國會等製度是好的，但需要很長時間的準備，中國現在走得太快，一定會出問題的”。結果不幸而言中。

但是，這個已經是快得不能再快的規劃還是讓各省的立憲派們不滿意。他們認為9年預備立憲期太長，有的甚至要求立刻召開國會，直接立憲。為此，立憲派士紳在1909年後發起了三次規模浩大的國會請願運動，試圖讓清廷縮短立憲期，以盡快召開國會，挽救國家民族之危亡。

1909年10月，各省谘議局第一次開會時，江蘇谘議局議長張謇通電各省，建議組織國會請願同誌會。經多方聯絡，各省代表於12月中旬陸續抵達上海。1910年1月，各省請願代表團向都察院呈遞了由直隸谘議局議員孫洪伊領銜的“速開國會”請願書，“期以一年之內，召開國會，則天下幸甚！”

令代表們失望的是，清廷雖然對代表們的愛國熱忱“深表嘉悅”，但以“國家幅員遼闊，國民智識不一，邃開議院，反致紛擾不安”為由拒絕了代表們的要求。對此，請願代表並不吃驚。當年6月，各省代表們再度進京，發動第二次請願。這一次，請願代表增加為150人，而且還征集到30萬人的簽名，規模大大超過第一次。

第二次請願再次失敗，但代表們仍未氣餒。經討論，他們決定從三方麵入手：一是請願代表範圍繼續擴大，正式請願時各府、廳、州、縣都派代表一至二人到京，近省至少100人以上，遠省至少50人以上；二是分發簽名冊，並約定各省征集至少上百萬的簽名；三是交叉請願，代表團、各省谘議局及各團體同時向資政院請願，各省谘議局及各團體再向各省督撫請願。

這一次，連一向閉塞落後的甘肅也派出代表前往北京參與請願。更有甚者，山西代表到達北京時，在京的山西籍官員全體前往正陽門車站迎接，一時轟動京師。10月7日，請願代表團向資政院整隊出發時，奉天在京學生牛廣生、趙振清等17人突然來到。他們交給請願代表一封信，表示：“國家瓜分在即，非速開國會不能挽救，今第三次請願勢不能再如前之和平”。隨即牛廣生和趙振清兩人要“拔刀剖腹，以明心跡”。經過請願代表苦勸，兩人趁人不備，各從自己腿上和胳膊上割肉一塊，塗抹於請願書上，並高呼：“中國萬歲！”“代表諸君萬歲！”隨後，兩人忍痛踉蹌而去。代表們亦淚流滿麵，為之感動。

資政院於10月3日開院。在10月22日的首次會議上，湖南籍議員羅傑提出：“現在國民之斷指、割臂、剜股者相繼，皆表示國民以死請願之決心，……不速開國會、互選資政院議員，不能承諾新租稅。”此言一出，會場上頓時“聲浪大作，議場騷然”，眾議員紛紛要求擱置其他議案，首議“速開國會”案。議案表決時，議員們全體起立。據當時入場旁聽的《民立報》記者報道：“此次資政院表決此案時，自王公以及民選議員全體讚成，三呼萬歲，外人脫帽起敬，電告本國。”議案通過後，會場上“應聲矗立，掌聲如雷”。個別情緒激動的議員甚至跳起而呼：“大清帝國立憲政體萬歲！”

在危機的日益加重下，民間立憲派認為隻有速開國會，才能挽救這個衰弱的國家與民族。正如日本情報人員遠騰久吉在報告中說的：“立憲派政黨中的絕大多數人相信，隻要有了一個立憲國會，一切都是可以辦到的。憲法一經製定，國會一經成立，失敗誤國的歲月將立刻一掃而光，財政竭蹶就可以補救，國債可以償還，軍備可以擴充，國力將進而充沛，人民權利將被恢複，多年來中國民族所蒙受的民族羞恥將被掃除，國家的威信將廣被全世界”。立憲派這種“畢其功於一役”的衝動，在三次要求立憲進程提速的請願活動中得到了充分的證明。

在民眾的請願熱潮下，各省督撫也受其感染。10月25日，由東三省總督錫良領銜，湖廣總督瑞澂、兩廣總督袁樹勳等18位督撫及將軍都統聯名上奏（明確持反對意見的僅有兩江總督張人駿一人），請求立即組織責任內閣，明年召開國會，以免人心沸騰。1910年11月4日，清廷不得不做出讓步，攝政王載灃宣布將原定為9年的期限提前3年，改於宣統五年（1913年）召開國會。

對清廷來說，國會請願運動是把雙刃劍，處理好了能夠凝聚人心，處理不好則可能引發群體分裂。總地說來，載灃的處理還算是積極，但數月後的“皇族內閣”則徹底埋葬了這一成果，令立憲派士紳為之寒心。

劉體智在《異辭錄》中說：“宣統初元，郵傳部陳璧以罪免，載洵欲代之而未得，幾哄於王前。載濤、溥倫、毓朗輩亦逐逐思逞。或為之謀曰：‘今漢尚書四人，盡去之，無以服人，曷若圖諸滿缺？’未幾，農工商部尚書溥頲、禮部尚書溥良，次第外簡。三年，內閣成立，設大臣十人：外務梁敦彥、度支載澤、陸軍蔭昌、海軍載洵、民政善耆、司法紹昌、學務唐景崇、農工商溥倫、郵傳盛宣懷、理藩壽耆，王公四人，宗室一人，覺羅一人，滿一人，漢三人，而蒙古漢軍尚不與焉。光緒之末，京師諺雲：‘近支排宗室，宗室排滿，滿排漢’，至是益信。”

《異辭錄》中說的三年（1911年）之事，即為曆史上所稱的“皇族內閣”事件。當年5月，清廷裁撤舊內閣與軍機處，設立責任內閣，名單如下：總理大臣奕劻（宗室），協理大臣那桐（滿）、徐世昌（漢），外務大臣梁敦彥（漢），民政大臣肅親王善耆（宗室），度支大臣載澤（宗室），學務大臣唐景崇（漢），陸軍大臣蔭昌（滿），海軍大臣載洵（宗室），司法大臣紹昌（覺羅），農工商大臣溥倫（宗室），郵傳大臣盛宣懷（漢），理藩大臣壽耆（宗室）。

內閣總共13人，滿人占到9人，其中皇族7人，漢族竟然隻有4人，舉國為之嘩然。在這個極為敏感的問題上，載灃等人犯下了不可饒恕的巨大錯誤，因為這在無形中證明了革命黨人反清排滿和實行種族革命主張的正確性。這種愚蠢之舉，等於給革命黨人添油加分。對此，就連在海外為立憲鬥爭並與革命黨人矛盾甚深的梁啟超也憤懣至極，謂將來世界字典上決無複以“宣統五年（1913年）四字連屬成一名詞者”。

當然，如果去掉“皇族”二字，這次的改革倒也並非一無是處。首先，以責任內閣替代之前的軍機處和內閣，這本身就是一項重大進步，因為它構架了一個符合現代社會的中央政府製度模式，民國後的內閣製和這次采取的製度在結構上是同質的。其次，新設立的各部院製確定了現代社會各部委的基本名稱和職能設置，較之傳統的六部製，無疑是一個重大突破。第三，在責任內閣的框架搭好之後，皇族成員可以隨時撤換，但結構本身卻是不可更改的，如武昌起義後袁世凱改組內閣，皇族成員全部剔除即為證明。換句話說，鐵打的營盤流水的兵，內閣成員可以換，但製度確定以後，卻是不能倒退的。

另外值得一提的是，親貴攘奪權力主要體現在中央這一層麵，地方上自太平軍被剿滅之後，督撫大員即以漢人為主，而州縣一級的漢人官員更是占據絕對優勢。作為最大善意的揣測，這次組成內閣的成員仍舊為之前的中央主要大員，這或許是清廷出於穩定的考慮而非其他。事實上，早在6個月前，《時報》就已預測了這個結果。

但同樣不容忽視的是，首次組建新內閣勢必為全國士紳所矚目，清廷不經意間犯下的致命錯誤無形中被放大數倍，就連溫和的立憲派士紳們也為之大失所望並引發了極大的怨恨。由此，革命黨人所極力鼓吹的“驅除韃虜”號召也就愈加響亮了起來。