第二講　唐代 一　唐代政府組織

（一）漢唐相權之比較

漢和唐，是曆史上最能代表中國的兩個朝代。上次講了漢代製度，現在繼續講唐代。

先講唐代的政府。政府與皇室的劃分，自漢以來即然。惟就王室論，皇位世襲法永遠無何大變動，隻是朝代的更換，劉家換了李家；此等事並不重要。但就政府來說，其間變化則很大。政府中最重要者為“相權”。因於相權的變動，一切製度也自隨之變動。唐代政府和漢代之不同，若以現在話來說，漢宰相是采用“領袖製”的，而唐代宰相則采用“委員製”。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權；而唐代則把相權分別操掌於幾個部門，由許多人來共同負責，凡事經各部門之會議而決定。漢朝隻有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝、宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權劃分成幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相禦史大夫；我們也可說，宰相掌握的是行政權，禦史大夫掌握的是監察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱為“三省”：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權會合，才等於一個漢朝的宰相，而監察權還並不在內。

中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始為實際負責官吏。中書令、門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來曆，尚書本是皇宮內廷秘書，已在講漢代製度時講過。中書依官名論，也即是在內廷掌理文件之意。侍中則是在宮中奉侍皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷官。而到唐代，則全由內廷官一變而為政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。其實“宰”和“相”，在春秋時代也僅係封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式的政府執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變成了正式執政官的，便如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府，統治全國的；後來此項職權，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書、門下、尚書之類來代行政府宰相的職權；這是東漢以後魏晉南北朝時代的事。現在到唐代，才又把以前宰相職權正式分配給三省。換言之，亦即是把以前皇室濫用之權重交還政府。

（二）唐代中央政府三省職權之分配

現在再說中書、門下、尚書三省職權之分配。

中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做“勅”。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下勅行之。但實際上皇帝自己卻並不擬勅，而係中書省擬定。此所謂“定旨出命”。在中書省中，除中書令為正長官外，設有副長官“中書侍郎”。中書侍郎之下，又有“中書舍人”，員額有七八人之多。中書舍人官位並不高，而他們卻有擬撰詔勅之權。遇中書發布命令，多由他們擬撰。

中國政治上的傳統觀念，對一意見之從違抉擇，往往並不取決於多數，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有“賢均從眾”之說。（見《左傳》。）那一人賢，就采納那一人的意見。假若雙方均賢，則再來取決於多數。“賢”屬質，“眾”屬量，中國傳統重質不重量。中國人認為隻要其人是賢者，就能夠代表多數。不賢而僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉製度上，便極明顯。所以國家的選舉權，並不付托於社會一般民眾，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博采輿情，為國家選拔真才。這是理論。至於事實之不能全合於理論，則屬另一問題。即如唐製，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂“五花判事”。然後再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補充修潤，成為正式詔書，然後再呈送皇帝畫一“勅”字。經畫勅後，即成為皇帝的命令，然後行達門下省。所以唐代政府定旨出命之權，實操於中書省。皇帝隻同意畫勅而止。

待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予覆核。這是對此項命令之再審查。在門下省侍中、侍郎之下，設有若幹第三級官，謂之“給事中”。給事中官位並不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批注送還，稱為“塗歸”，意即將原詔書塗改後送還中書省重擬之意。塗歸亦稱“封駁”“封還”“駁還”等，其意義略相同。此項塗歸封駁之權則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權。每一命令，必須門下省副署，始得發生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。

詔勅自中書定旨、門下覆審手續完成後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令之權，而於決定命令則無權過問。

（三）中央最高機構政事堂

此種製度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，遇門下省反對即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之“畫勅”亦等於無效。故唐製遇下詔勅，便先由門下省和中書省舉行聯席會議。會議場所稱為“政事堂”。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書、門下兩省長官及侍郎皆出席，若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書、門下始稱真宰相。

唐太宗在未登極前，曾做過尚書令。及太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左仆射及右仆射。尚書左右仆射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機務”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書仆射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書仆射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們隻有執行命令之權，而無發布命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認為真宰相。

但唐製除三省長官外，也有其他較低級官員而得附“參加機務”或“同三品平章事”等職銜的；如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。

當時的尚書省，則略等於現在的行政院，而且是名實相符之行政院。因他隻管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在“勅”字之下，須加蓋中書、門下之印，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋中書、門下之印，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認為違法的，不能為下麵各級機關所承認。故說：“不經鳳閣鸞台，何名為勅。”（中書省武則天改稱“鳳閣”，門下省武則天改稱“鸞台”。）這仍是說一切皇帝詔命必經中書、門下兩省。其實則皇帝的詔勅，根本由中書擬撰。

但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝絕不該不經中書、門下而徑自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治製度下一種通融性。往往每一製度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷製。因此中國皇帝不致如英國皇帝般逼上斷頭台，或限定他不得為種種活動。事實上唐代也確有不經中書、門下而皇帝隨便下命令的。“不經鳳閣鸞台，何名為勅？”此是劉禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔勅的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書“勅”字，也不敢用朱筆，而改用墨筆。當時稱為“斜封墨勅”。此即表示此項命令未經中書、門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認為這是一件值得大書特書之事，因此在曆史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱為“斜封官”，因其未經正式勅封手續而為一般人所看不起。

舉此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專製，也不能說中國人絕無法製觀念。但中國政治史上所規定下的一切法製，有時往往有不嚴格遵守的；此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓。隻因鬧得不大，皇帝私下隻封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職。太祖欲派趙普為宰相，但皇帝詔勅一定要經宰相副署；此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項勅旨即無法行下。宋太祖乃召集群臣會商辦法。當時有人獻議說：“唐代皇帝曾有一次下勅未經宰相副署，此在甘露事變時。當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書仆射參知政事者蓋印。今可仿此方式辦理。”同時即有人反對，謂：“唐代甘露事變，雖曾用此方式，但為亂時變通權宜辦法。今大宋升平，不應采此方式。”如是再四商討，始決定由當時開封府尹副署蓋印行下。當時宋都開封，開封府尹即等於國民政府建都南京時之南京市長。恰巧當時開封府尹是趙匡義，又係宋太祖的嫡親胞弟，後來即為宋太宗。這才算完備了這一詔勅的法定手續。

根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權、相權絕不分別，一切全由皇帝專製。我們縱要說它是專製，也不能不認為還是一種比較合理的開明的專製。它也自有製度，自有法律，並不全由皇帝一人的意誌來決定一切的。我們現在應該注意在它的一切較詳密的製度上，卻不必專在“專製”與“民主”的字眼上來爭執。

再說回來，唐代中書、門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則隻有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱為“執筆”。討論結果，由他綜合紀錄，等於現在之書記長。此項主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合紀錄，而且最後文字決定之權亦在他。這是唐代宰相一職，在采用委員製中的“首席”來代替領袖製的一種運用與安排。

（四）尚書省與六部

國家一切最高政令，一經政事堂會議決定後，便送尚書省執行。尚書省是政府裏最高最大的行政機構。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部製度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。唐開始時是吏、禮、兵、民（戶部）、刑、工，唐太宗時改為吏、禮、民（戶）、兵、刑、工，至宋朝初年次序是吏、兵、刑、民（戶）、工、禮；宋神宗時王安石變法，其次序為吏、戶、禮、兵、刑、工，這次序遂為以後所沿襲。此六部：

吏部：主管人事及任用之權。官吏必先經過考試，再由吏部分發任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。

戶部：掌管民政、戶口等事。

禮部：主管宗教、教育事宜。

兵部：掌軍事。

刑部：掌司法。

工部：主管建設。

六部各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進步。漢代九卿如光祿勳，就官名本義論，等於是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名為“吏部”，掌理人事，名稱恰當。又如漢代管軍事的為衛尉，衛仍對宮廷言；唐代稱為“兵部”，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇家私的祭祀；唐代改為“禮部”，便確定為政務官了。我們隻論漢、唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進步。漢代九卿，就名義論，隻是辦理皇室內廷事的家務官；唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務的機構，不像漢代隻似皇帝的侍從。此為中國政治史上一大進步。無論從體製講，從觀念講，都大大進步了。

尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機構，其建築亦相當宏大。總辦公廳名為“都堂”，兩旁為左右兩廂，吏、戶、禮三部在左，兵、刑、工三部在右，由左右仆射分領。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即為本司，如吏部之第一司為“吏部司”是。其餘各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商；下午各歸本部分別辦公。如有“參知機務”或“同平章事”銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。唐代有名巨著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織、用人、職務分配等而名。此書對當時政府各部門各組織之各項政權及人事分配，均有詳細規定。此書遂成為中國曆史上行政法規之巨典。此後宋、明、清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬。千餘年來，國家推行政務，大體以此書為典範，無多變更。此後中央政府之變動，隻在中書、門下發命令的一部分；至於執行命令的尚書省六部製度，則從未有大變更。此《唐六典》一書，係唐玄宗時，大體依唐代現行法規而纂輯，可說是當時的具體事實與現行製度，與本之理想和希望者不同。

中國曆史上關於政治製度方麵有兩大名著，一為《周禮》，一即《唐六典》。前書為中國先秦時代人之“烏托邦”，純係一種理想政府的組織之描寫，亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃為政治理想之全部製度化，而沒有絲毫理論的痕跡，隻見為是具體而嚴密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代之政治天才，尤其在不落於空談玄想，而能把一切理論化成具體事實而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部曆史書，不能作為先秦時代的製度史看，而大體上實是一部理論思想的書，應為講述先秦政治思想之重要材料。至於《唐六典》，則確已是唐代實際的行政法規，為唐代政府所真實遵循。雖富理想，而已成事實。隻由《周禮》而演進到《唐六典》，這一步驟，也可認為是中國政治曆史上一極大的進步。但我們談《唐六典》的，仍不應僅當它是一部曆史書，為記載唐代現實製度的書；而應同時當它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化製度化了。製度的背後，都應有理論和思想，一切製度決不會憑空無端的產生。若我們忽略了中國已往現實的政治製度，而來空談中國人已往的政治思想，也決無是處。

（五）唐代地方政府

以上講的唐代中央政府，現在續講地方政府。

唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢為差。中國曆史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。

唐代地方行政最低一級為“縣”，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上為“州”。唐之“州”與漢“郡”是平等的。州設刺史。在漢最先本為監察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。唐縣分上、中、下三等：六千戶以上為上縣，六千戶以下、三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分二級：萬戶以上為大縣，其長官稱“令”。萬戶以下為二級縣，其長官稱“長”。可見唐代的縣比漢縣為小。唐代的州也分上、中、下三級：十萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。這較諸漢郡，相差更遠。漢郡戶口在百萬以上的並不少。即此可見唐代地方長官，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。

其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守、縣令長自行辟署任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦隻得以升遷來獎勵地方官。於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央九卿地位相埒。漢製三年考績一次，三考始定黜陟；因階級少，升遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。

（六）觀察使與節度使

說到地方行政，便須附帶述及監察製度。漢代丞相為政府最高首領，副丞相即禦史大夫，主管監察。禦史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內。這已在漢製中說到。唐代設“禦史台”，所謂三省、六部、一台，禦史台成為一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察製度與漢代相異之點。

唐中宗後，禦史台分左右禦史：左禦史監察朝廷中央政府，右禦史監察州縣地方政府；此即所謂“分巡”“分察”監察中央的謂之“分察”，監察地方的謂之“分巡”。中央方麵最要者為監察尚書省內之六部，中書、門下兩省則不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏、禮、兵、工、戶、刑，每兩部各設“禦史監察”一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監察之禦史，稱為“監察使”，後改“巡察”、“按察”諸稱，最後稱為“觀察使”，意即觀察地方行政。在漢製，刺史規定六條視察，大體範圍，不得越出於六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使、觀察使，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察；實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官。地方行政權掌握在手，其地位自較原置地方官為高。姑設一淺譬：如今製，教育部派督學到某幾大學去視察。此督學之地位，自不比大學校長。彼之職務，僅在大學範圍內，就指定項目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學在外，停駐下來，而所有該地區之各大學校長，卻都得受其指揮；他可以直接指揮各大學之內部行政，而各大學校長俯首聽命。這一製度，無異是降低了各大學校長之地位。故唐代監察使，論其本源，是一禦史官，而屬於監察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把州、縣地方官壓抑在下麵。如是則地方行政本來隻有二級，而後來卻變成三級。於其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權，對地方行政極有流弊。

假使此項監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應付，臨時得以全權支配；這即成為“節度使”。“節”是當時一種全權印信，受有此全權印信者，便可全權調度，故稱“節度使”。節度使在其地域，可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區用人大權亦在節度使之掌握，於是便形成為“藩鎮”。而且唐代邊疆節度使逐漸擢用武人，於是形成一種軍人割據。本意在中央集權，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧即已如此，而唐代又蹈其覆轍。安史之亂即由此產生。而安史亂後，此種割據局麵，更形強大，牢固不拔。其先是想中央集權，由中央指派大吏到外麵去，剝奪地方官職權。而結果反而由中央派去的全權大吏在剝奪地方職權之後，回頭來反抗中央，最後終至把唐朝消滅了。這與後來清代的情形也相仿佛。清代地方最高長官本為“布政使”，就如現在的省主席。清代總督、巡撫，就名義論，應該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結果常川駐紮地方，其權力壓在布政使上麵，馴致中央集權，地方無權。而到後此輩巡撫、總督，卻不受中央節製，中央也便解體了。這是中國政治史上內外政權分合一大條例。

總之，中國是一個廣土眾民的大國家，必須得統一，而實不宜於過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目。現在專說唐代，似乎其中央行政比漢進步，而地方行政則不如漢。中央的監察官變成了地方行政官，這是一大缺點。而由軍隊首領來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一製度上。