第三節 經濟治理全球化：美國退出，中國接棒

一、新自由主義全球化理念不可持續

近年來，反全球化浪潮洶湧而至。全世界都在動**不安，仿佛我們過去所熟悉的時代已然走到了終點，一方麵，過往數十年的經濟全球化帶來了全世界所有人之間的高度相互依存，同時伴隨著互聯網、物聯網、大數據、人工智能等重要科技的快速變遷，人們的社會生活和治理方式已然發生了重大轉變；另一方麵，現在的全球治理架構已然無法適應這種根本性的改變，在諸多方麵捉襟見肘，曆史進入了舊秩序已動搖而新秩序尚未誕生的前夜，這一矛盾意味著現有全球治理構架存在著嚴重的缺陷。

近兩年來全世界反全球化社會運動可謂風起雲湧，其中當然夾雜著很多其他因素，比如宗教問題、種族問題等，但在根本上，還是“全球化的成果與風險分配”極端不均的問題，因此出現了“逆全球化”這樣一種社會反撲行為。在西方先進的工業國家，這種反撲尤為劇烈。

這些事件並非相互孤立的，而是共同代表著一種潮流——反全球化。反全球化潮流突起給現存的全球經濟運作模式乃至未來的全球經濟都增加了諸多不確定性。

近幾年，西方世界出現了非常強烈的反經濟自由化、反全球化的政治運動，對各國實行的貿易政策產生了顯著影響。據荷蘭經濟政策研究局統計， 2011年到2016年，全球貿易增長速度一直低於全球經濟增長速度，為過去數十年所未見。以往的常態都是國家與國家間經濟相互依存的程度很高，經濟越來越開放，貿易增長速度大於經濟增長速度。

從上個世紀70年代開始，世界貿易的相互依存度一直呈現上升趨勢，全世界貿易依存度從20世紀初的30%一直上升到近60%，像新加坡這樣的國家甚至接近了100%。但是從金融危機爆發的2008~2009年之後，貿易依存度開始持平甚至下滑。國家之間在資金、金融方麵的相互依存關係的比重過去幾十年一直在不斷上升，而現在卻也失去了上升動力。這些數據充分顯示了經濟全球化的腳步在放緩，甚至在倒退。

具體來說，在1944年到1946年戰後世界體係建構過程中，美國曾經繪製了一幅美好藍圖，而且它也總結了20世紀20年代、30年代甚至是一戰以後整個西方曆史所經曆的慘痛教訓，因而形成了一個強烈共識：絕不能像一戰之後那樣，要求戰敗國作出巨額賠償，相反，還要幫助這些戰敗國進行重建。客觀地說，這在當時是一個巨大的超越。

但是，在20世紀70年代之後，美國領導重建的國際體係就出現了各種破綻，美國開始實行“例外主義、單邊主義”，而且美國以世界老大自居，奉行雙重標準，對國際規則任意地進行選擇性適用，嚴重侵蝕了規則的合法性。例如，美國製定的貿易法案其實質就是違反WTO規則的，這是一部典型的單邊國內法，但是美國卻一意孤行。

特別是特朗普上任以來，推行“美國優先”的一係列動作和舉措，世界為此動**不安。美國曾經做過的承諾、相信的價值理念，一切都要為“美國優先”讓步。在“一切都要以美國的安全利益和經濟利益至上”這種理念的主導之下，美國要拋棄過去的領導責任、政治信用，所有國際承諾、多邊體製、外交政治框架，一切都可以推倒重來。美國等西方國家的傳統政治精英和媒體精英現在都在問同一個問題：戰後由美國一手建構的“自由國際秩序”會不會被肢解？

當年的美國因為自己在任何領域都遠遠超過了所有國家，所以表現得很“慷慨”，而等到今天美國失去了這一優勢之後，也開始浮現出斤斤計較的一麵。在戰後帶頭創建了多邊體製的美國，現在卻成了第一個違反者。比如，按照國際法規定，沒有安理會授權，一個國家是不能夠侵犯他國領土的，而美國卻多次繞開聯合國，通過組建臨時聯盟，以聯盟的名義出兵他國。

探究其思想根源：戰後前四十年，國際社會實行的自由主義起到了調和資本主義破壞性、掠奪性與社會保護、可持續性發展之間的矛盾的作用。然而， 20世紀80年代，在裏根與撒切爾倡導的“新自由主義革命”之下，這一原有平衡已被打破。新自由主義革命推崇市場萬能，把政府說得一文不值，認為政府是一切問題的來源。這一理念顛覆了政府、國家與市場之間的關係，大部分政府的經濟與社會職能被壓縮或架空，政府能做的事情變得很少，諸多跨國企業、國際組織、國際規範都淩駕於政府之上，而政府卻無力去改變。大部分國家都處於一種“政治侏儒”麵對“經濟巨獸”的境地。

同時，新自由主義之下的全球化模式必然導致全球化利益與風險的分配嚴重不均，因此動搖了全球化在各國內部的社會支持基礎。很多國家的勞工和中產階級原有的基本保障都逐漸被侵蝕掉了，普遍出現勞工被擠壓到服務業的現象，很多製造業走向了空洞化；中產階級也不斷趨於貧困化。

另一重要原因，新自由主義指導下的全球化模式為何不可持續？體現在金融淩駕於實體經濟之上，大量的儲蓄資金進入了虛擬的投機活動中，對實體經濟造成了巨大幹擾和洗劫。熱錢興風作浪，資產泡沫的破裂此起彼伏。

為什麽會出現特朗普現象？從一戰以後一直到2013年的數據表明，將近一百年的時間，在經濟大恐慌前夕出現了急劇的兩極分化，不到10%的人搜刮了超過一半的經濟收入，這成為導致經濟危機的一個基本條件，因為中產階級和勞工失去了消費能力，就會導致總體需求不足。

20世紀初期以來的貧富分化趨勢，在“二戰”後得以徹底扭轉，很多資本在戰爭中被摧毀，世界經濟得以重新洗牌開始。戰後90%的人可以得到總收入的65%，而且這種情況延續了很長一段時間，一直到20世紀70年代末。可是自從裏根開啟了新自由主義之後，曆史開始重演，10%的人的收入不斷上升，到2010年占總收入的比重已經超過了50%。可見，新自由主義指導下的全球化模式是不可持續的，其社會基礎一定會鬆動，這也是出現特朗普現象的原因。

“二戰”之後，世界範圍內“百廢待興”，當年創建自由國際秩序可能有單一霸權的實際需要，但是這個秩序一旦建立以後，體係的維係就未必需要單一霸權了。相反，那個單一霸權反而會越來越以自我為中心，削弱這一協作體製的合法性。

過去30年國際經濟秩序已經展現出美國相對衰落、不斷遭受單邊主義衝擊的韌性和彈性，所以說這個體製一直在演進，它並沒有停滯，也不會完全倒退。美國的相對衰落是一個很漫長的過程，但是一係列的現象已經彰顯出嚴峻的勢態。美國逐步退位，世界正好可以借機修補自由國際秩序，改革全球治理機製，這應該是一個極好的曆史機遇。

二、美國的逆全球化浪潮

美國的領導角色從20世紀70年代開始退縮，這是一個漸進的過程，累積到現在已經有30多年了。當然，美國從20世紀90年代開始出現新科技帶動的經濟複蘇，所以在一些新興產業領域處於領先地位，因而才有信心出台一係列自由貿易協定。另一方麵，即使美國不再扮演領導角色，國際自由秩序也依然在不斷演進，而且世界也在適應美國不再扮演領導角色這一事實。

其實美國建構的架構仍有足夠的彈性容納領導權的和平交接。美國當初在製定這些條款時，並沒有想到自己有可能被他國取代，但是有些國際規範和條約乃至組織章程中卻留下了這種更替的空間。某種程度上，既有全球治理體製不見得不能適應新的結構和形勢，甚至也一直在改動中。

當前還有一個重要變化，那就是以中國為首的新興市場國家已經成為世界經濟的骨幹，是支撐經濟全球化的主要推進力量，也是未來二三十年全球治理體製改革的主要動力來源。G20的治理變化就代表著一個重要轉向。第一次G20峰會是2008年11月在美國召開的，但是美國的領導角色卻在不斷萎縮。2016年在杭州召開的G20峰會，是對G20的重新定位，中國在其中扮演了重要角色，躍升為全球經濟治理議題的主要倡議者與共識營造者。中國開始推動G20任務的升級，從危機後應對全球經濟衰退、保護主義蔓延及金融不穩定問題的短期任務向長期任務轉變，著手設計世界經濟長期可持續性增長及全球治理改革議程。這既是G20峰會本身的一次重要跨越，也充分顯示了原有國際體係的韌性。

2015年，中國取代美國成為了全世界最大的貿易國，中國、印度、德國三國在國際貿易總量中所占比重越來越大，而美國相對比重在逐漸減少，歐洲其他國家萎縮得更為嚴重。僅從世界貿易體製來看，各國影響力已經出現戲劇性變化。

再看全世界經濟增長的動力來源。近年來，世界經濟一直在減速，尤其是2008年、 2009年以後，但還是維持了3.6%到3.7%的增長率。世界經濟增長來源三分之一以上來自中國，其他則來自金磚五國和其他新興市場國家，這些加在一起占到了70%以上的比重。換言之，非西方國家從金融危機以後已成為拉動世界經濟的火車頭。

普華永道智庫預測未來全世界經濟的主角將不再是傳統的G7而是E7，就是七大新興市場（emergingmarket）國家， 即中國、印度、俄羅斯、印度尼西亞、土耳其、墨西哥、巴西。以購買力平價來計算，事實上2013年E7的經濟總量已經和G7並駕齊驅；從長期趨勢預測，到2040年E7的規模將達到G7的兩倍，因為歐洲和美國的經濟增長速度將會變得非常緩慢。以西方為中心的世界，將完全過渡到非西方世界全麵崛起。

發展中國家開始提供國際財政和公共服務。在國際事務中，中國以前都是搭便車，從來沒有充當過領導者的角色，更不用說提供國際公共財政了。但是最近兩年變化很大，中國已經在提供補充性或替代性國際公共財政，而且範圍與數量都非常可觀，雖然有些方麵做得還遠遠不夠，但在有些方麵甚至超過了美國等西方國家原來扮演的角色。

比如，在1997年亞洲金融風暴之後，中國和日本開始合作推動“清邁協議”，這一協議後來又演化成各種雙邊或多邊換匯協議。如果某一國家出現外匯危機，或者某個國家貨幣被惡意做空，各協議國的央行就可以按照協議提供緊急融資。隻要有這樣的機製存在，如索羅斯這類金融炒家就不敢輕易動作了。

再如，發展中國家基礎設施建設需要長期融資，世界銀行與美洲開發銀行、亞洲開發銀行等相關國際金融機構其資本結構三四十年已經沒有什麽變化，融資功能也不斷萎縮，在滿足今天發展中國家所需的中長期融資方麵，所能發揮的作用已經十分有限。

再如，最近十年，中國進出口銀行和國家開發銀行對拉丁美洲、非洲國家的融資總額已經遠遠超過世界銀行與其他所有開發銀行的總和，現在又開始建設亞洲基礎設施投資銀行，這都是中國配給補充性或替代性國際公共財政的具體表現。

統計數據表明， 2015年，大約五分之一的聯合國維和部隊人員來自中國，而印度在同期甚至派出了更多的部隊。在印度洋打擊海盜的行動中，中國海軍貢獻巨大。中國作為聯合國常任理事國在過去的時間裏，從來沒有對聯合國拖欠經費。盡管較難得到確切數字，但是中國在過往數十年裏，向世界提供了大量的經濟援助和人道援助，而且近年還大力推行了一係列舉措，強化相關地區的基礎設施的建設和連通。

1950年至2016年，中國在自身長期發展水平和人民生活水平不高的情況下，累計對外提供援款4000多億元人民幣，實施各類援外項目5000多個，其中成套項目近3000個，舉辦11000多期培訓班，為發展中國家在華培訓各類人員26萬多名。改革開放以來，中國累計吸引外資超過1.7萬億美元，累計對外直接投資超過1.2萬億美元，為世界經濟發展作出了巨大貢獻。國際金融危機爆發以來，中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率年均在30%以上。這些數字，在世界上都是名列前茅的。

中國建構了科技協作與政策協商的機製。中國的北鬥衛星定位係統現在也成為了GPS定位係統的替代產品，而且還具備緊急通訊功能。今天，中國正與“非洲聯盟”聯合推進非洲信息高速公路計劃，“八橫八縱”，以高速光纖為骨幹網絡，總長度達15萬公裏，穿越48個國家、72個城市。這一計劃將推動非洲的數字基礎建設整體上脫胎換骨。作為非常重要的公共財政項目，這既是任何一個非洲國家所無法獨立提供的，也是西方國家不願意提供的。科技發展為人類帶來了巨大的利益和生活的便利，但由此也引發利益協調和社會風險控管的問題，有待於全球治理體係建設的係統的思考和作為。

中國建構了全方位、多層次的政策協商機製。這個立體機製的頂端設計包含兩個平台，一個是G20，包括全球所有主要經濟體，即西方國家、新興市場國家、產油國家，這是最重要的；第二，與之平行的則是“金磚五國全球峰會”，原來金磚五國峰會是封閉的，隻有五個國家，並不包含E7裏麵的所有國家。金磚五國機製運行了九年之後，2017年的廈門峰會，中國主動提議把所有重要新興市場經濟體都吸納進來，包括墨西哥、印度尼西亞、土耳其等國家，成為“金磚國家+”，這一平台將在事實上促使新興市場國家在G20裏麵成為主導力量。

中國政府也全方位與所有區域建立多邊協商平台，包括中國歐盟峰會、中國與中東歐16+1領導人會議、中非合作論壇、中國與東盟10+1峰會、東亞峰會、中國與阿盟峰會、中國與拉美加勒比海共同體部長會議以及2017年啟動的“一帶一路”峰會等等。同時，上海合作組織也將為“一帶一路”的推進提供安全合作屏障，尤其重要的是“上合組織”同時接納印度與巴基斯坦為新成員國，未來還可能接納蒙古、伊朗與土耳其等新興市場國家。

全球治理機製改革的曆史性機遇由於美國的逐漸退位而開始出現。過往三十年推動的新自由主義改革已導致戰後以來的國際經濟秩序的社會基礎出現了動搖，也亟待修補，以使風險與利益分配不均以及貧富分化導致的合法性問題及時得到矯正；另一方麵，受意識形態與國內政治的限製，美國在國際公共財政提供方麵長期處於供給不足、品質欠佳的狀態，很多世界急需的國際公共財政美國都不願意再提供。總而言之，現有的全球化治理機製，已經無法照顧到廣大非西方國家的生存與發展需要，也無法反映它們在世界經濟中作用的提升，跟不上日新月異的科技變化和全球經濟社會結構的變化，這意味著全球治理機製在未來必將發生巨大變化。[55]

中國所麵臨的內外挑戰是非常艱巨的。在日益全球化的世界中，如果缺少涉及大多數政府的規則和規範的複雜係統，沒有一個國家能夠單獨提供全球公共服務或公共產品。中國所要做的並不是獨自應對世界上最複雜的挑戰，而是要建立和維持盡可能包容的秩序，避免別人擔心中國的崛起為世界帶來威脅。這也是中國提出“一帶一路”倡議和“人類命運共同體”理念的時代背景。美國的危機及其領導全球的意願和勇氣的不斷減弱，使中國增強了發揮更加顯著的全球作用的信心和緊迫感。

正如習近平在2018年8月27日“一帶一路”5周年座談會上指出的，共建“一帶一路”正在成為中國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體係、促進全球共同發展繁榮、推動構建人類命運共同體的中國方案。“懷柔遠人，協和萬邦”“不以意識形態劃界”等理念，使“一帶一路”與“人類命運共同體”融為一體。