養人的製度夢魘

任何一個王朝設官分職，都不是為了養人，反過來，養人是為了做事。

在舊式的帝製結構中，官僚體係原本是王朝的支柱，但這個體係卻有自己運行的軌跡和性格，隻要按自己的邏輯走下去，就會慢慢從支柱變成蛀蟲和贅疣。

中國曆史上，曆代王朝亂治交替，周期興廢。每個王朝，無論君主賢與不肖，大抵其興也勃，其亡也忽。用黃炎培的話來說，誰也走不出這個周期律，道理何在呢？

自秦漢之後，中國就是一個官僚帝國。封建製自打春秋時期結束，就隻有短期和局部的複辟，不再有整體的存在。這樣的帝國，無論大一統還是南北分治，或者多國共存，每個政權都是官僚型的帝製。帝王與官僚共天下（朕與二千石共治天下），皇帝借助官僚治理國家，成為製度的本質屬性。所以，皇帝和官僚體係是這個製度的兩個最核心要素。皇帝的統治能力和官僚機器，以及製度的有效性，一般來說，是帝國興衰的關鍵。

皇帝的胡來，可以導致帝國的潰敗；同樣，官僚機器和製度的嚴重不合理，也可以有類似的效果。二世而亡的王朝，比如秦與隋，是皇帝折騰的結果；而西晉的速潰，則主要是製度設置的問題。另外，明代類似的製度問題也導致了動**和王權的更迭，隻是因為發生在朱氏家族內部，人們不將它算作是一個王朝的覆滅。兩者比較起來，官僚機器的分量其實更大。一般來說，隻要皇帝不特別的瞎折騰，王朝就不會突然崩解。而官僚機器如果整體廢弛，則王朝一天都活不下去。當然，官僚機器整體罷工，發生的概率不大，這個機器主要的問題是老化。

平穩傳遞的王朝延續到一定時間，就算皇帝的行為中規中矩，官僚製度一樣會呈現疲態。就像一台機器運行時間長了，就會出現機件老化。這種規律誰也無法抗拒，任何一種製度都一樣。更大的難題是，在古代帝製條件下，這樣的機器基本上不能修補，頂多更換零件（人），一般不可能修改設計。即使還能維持，但再往下走，就無論如何都不行了。或早或晚，都會出現崩潰性的停擺。“其亡也忽”的道理就是說，王朝會出現“老死”的現象。這種“老死”的現象，主要跟官僚體係和其群體有關。

王朝新立時，設置製度、成立機構，當然都是為了幹事的。有其事，才設其官。即使是負責宮廷禮儀、送往迎來的，在一般老百姓看來沒有什麽用處的機構，但對於朝廷來說，也是有其用，才設置機構。當然，製度設官分職，究其實質，官員就是朝廷的雇員，拿薪水幹活。所以，官員也是一種養人的職業。在那個時代，還是最好、最穩定，也最有榮譽感的職業。隻是，任何一個王朝設官分職，都不是為了養人，反過來，養人是為了做事。

機構設置的目的是為了做事，為了做事而養人。但是，隨著時間的延續，製度的性質卻會出現變異。做事的功能越來越含糊，而養人的功能越來越凸顯。在中國曆史上，即使不像北宋那樣——皇帝為了防止臣子借權搞不臣活動，刻意在機構設置上做文章——一個事情被多頭負責，互相牽製，搞的結構疊床架屋，除了養人別的什麽事也做不好，就別的王朝來看，機構膨脹、效率降低也是不可避免的事。如果機構礙於祖製，無法明目張膽地擴張，編製外的胥吏就會大規模膨脹。養人養在官，養在吏，其實都差不多。

一個官僚帝國，官權在民間的製衡是有限的。地方的豪族和大戶，或者我們後來講的士紳，的確對於地方官的濫權有一點製約。但地方官隻要執意胡來，士紳的抵製也大抵限於自保；能夠通過關係將之拿下的，畢竟是少數人才辦得來的事。如果朝政昏暗，地方官來頭大，那麽地方豪族大戶、士紳可能連自保都難。至於一般百姓，地方官生殺予奪，隻要沒把事鬧得太大，遭遇禦史彈劾的可能其實不大。地方官和他們的下屬，包括書吏和衙役，對於境內和過往的商人，具有更多的支配權。所以，借官權生財，在那個時代，是人世間所有行業中一種最便捷可靠的途徑。無論官員是否貪戀他的官職，都會給他帶來錢財。“三年清知府，十萬雪花銀”的說法，其實不是諷刺“清知府”的貪，而是說，即使“清”，也一樣會有這麽多薪水外的收入。

在帝製的曆史上，一塵不染的清官不是沒有，但這樣的人在任何朝代，都是罕見的稀罕物，比例之低，基本上可以忽略不計。在多數朝代，官員的俸祿都是比較高的，靠俸祿就可以活得不錯（雖然他們未必就不貪腐）；有的朝代，實行低俸製，等於就是讓官員靠額外的灰色收入發家致富。地方官不消說，屬於“親民之官”，可以直接盤剝獲利；負責主官不消說，就連雜佐官，隻要能管點事，都很“肥”。即使不怎麽貪，經手的財物也可以讓手“沾油”。中央的官員可以通過中央地方之間的各種公務往來，讓地方官給他們“納貢”；即使是沒有資格給地方官辦事的京官，一樣可以通過“打秋風”的方式，讓地方官“出血”，有所沾濡。地方官進京公幹，一般都得不停地掏錢——一方麵，對所有用得著的高官進貢孝敬，按這些官員的級別和分量意思意思；另一方麵，得不斷地招待同鄉、同年，給人塞紅包。通過這樣的互通有無，官僚群體自我的勾兌，使得官員這個群體，整體上被這個體係養著，皆大歡喜。

明清時代的胥吏，其薪水或者補貼低到幾乎不能養家的地步，但這個群體卻一直在膨脹。無論中央還是地方，正經八百的書吏和衙役數量未必會增加很多，但臨時工卻總是在增加，速度和規模還相當得大。以衙役而論，除了正役之外，還有幫役，幫役之外還有白役。一個縣裏麵，最初的衙役隻有幾十人，但後來可以膨脹到幾百，甚至上千人。盡管衙役在政治上屬於賤民，人們依然對這個職位趨之若鶩，因為隻要沾上官權，就可以借機弄錢。書吏和衙役本質上都是官僚機器上的部件，而且是很重要的部件，一旦缺了機器就會停擺。換而言之，他們也是官僚製度這個“鐵杆莊稼”養的人。體係不明令給薪水，但他們靠在體係上，就可以豐衣足食。

隨著王朝的延續，各級政府部門都不可避免地在悄然改變自己的性質，從辦事，變成養人。這個過程，一般來說，是漸進的——各個機構，辦事的屬性逐漸減少，養人的屬性逐漸增加。無論何種機構，辦事的功能都在退化。

一旦有急務，朝廷隻好設置臨時機構來處理，後來臨時機構變成正式的，也不辦事了，就再設臨時機構。到了王朝末年，機構整體辦事能力退化到一定程度時，這個機構對於王朝的生存不是在幫忙，就是在添亂。比如說，一個縣的政府，原來存在的目的就是幫助朝廷維持秩序，同時征收錢糧，給朝廷“輸血”。這個縣政府從民眾那裏弄來的大部分錢糧，開始是大部分上繳，小部分自肥；而後上繳的份額未必減少，但自肥的份額逐漸增加，百姓的負擔越來越重。到了民不堪命之時，就會因人禍而出現生計問題，如果再遇到災害，就會發生動**。這種時候，朝廷要麽撥款救濟，要麽派兵鎮壓，都會加重朝廷的負擔。這時，這個地方的政權就不是在幫忙，而是在給朝廷添亂甚至“挖坑”了。

由於機構是養人的，隨著形勢的變化，即使這些機構沒有用了，也裁撤不了。明代的兵製，開始是衛所製，但後來衛所的官兵隻能屯田，不能打仗，於是隻好另設鎮守製，招募雇傭兵打仗。但衛所卻不能撤，一直保留到明朝滅亡。明代省級官員原來是布政使、按察使和兵馬指揮使“三駕馬車”，後來發現這樣的三權分立沒法幹活，於是在三權之上加派一個巡撫。在巡撫成為一省實際上的首長之後，其實布政使和按察使都可以撤銷了，兩者的衙門（機構）也可以裁掉了，但實際情況卻是撤不了。而且這種職權重疊、官員互相牽扯的狀況，一直延續到清代。

清代將總督也變成實際上的地方官，總督比巡撫高半格，有些地方，比如廣東、雲南和湖北，督撫同城——一城之內，既有總督又有巡撫，職能重疊、職權打架，但就是不能裁撤一個。更可笑的是，清代不預立太子，因此太子詹事府就沒有必要存在了，但也不能撤，說是留著官職給翰林們做一個升官的中轉站。清朝原來設有漕運總督，督辦由大運河轉運的漕糧事務，但晚清由於太平天國內亂，原來的漕運之路被斷掉，就實行了漕運改海道，這個龐大的漕運衙門已經沒有用了，但依舊不能裁撤。

晚清的戊戌維新，在百日變法之時，並沒有實行一丁點現代意義上的製度變革，僅僅裁撤了一些閑散衙門。比如撤掉了督撫同城的巡撫，裁撤了漕運總督；在京城，撤了詹事府、太仆寺等十幾個閑散衙門。就政府效率而言，這樣的變革即使在舊製度時代，也是合情合理的。但是，由於這樣的改革，僅僅在京城就涉及萬把人的生計，鬧得沸沸揚揚，人心惶惶。為西太後刁難光緒，為難變法，提供了口實。盡管戊戌維新失敗的主要原因是最高權力二元結構，西太後擔心變法提升皇帝的地位和人望，自己失去權力，但中國官僚帝製結構本身的養人難題，也是一種過於難過的關口。

在舊式的帝製結構中，官僚體係原本是王朝的支柱，但這個體係卻有自己運行的軌跡和性格，隻要按自己的邏輯走下去，就會慢慢從支柱變成蛀蟲和贅疣。而且，在舊體製存在的前提下，體製自身很難做修補。中國的官僚帝製，本質上依舊是一種專製體製，這樣的體製，最大的問題之一就是沒有自我修複的能力。若要修補，前提是必須改變體製。多少代王朝自身的變法，都是針對官僚體係的問題。但秦漢之後，沒有哪次變法能夠完全成功的。王莽改製，不改新朝還能維持，一改反而葬送了自己。其餘像唐朝的二王八司馬改革，北宋的慶曆新政、王安石變法，基本上都是失敗。砸人飯碗，在那個時代，是一個不可饒恕的罪過，一旦改革涉及官吏的飯碗問題，就會變得舉步維艱。隻有明朝張居正的改革取得了成效，因為沒有動人、動機構，僅僅改革了稅收政策——把此前非法的攤派，變成了合法的正稅，簡化了手續，在不太觸動官僚階層利益的情況下，減少了因征稅手續繁複對百姓造成的勒索。即使這樣，張居正死後依然因此而遭到清算。官僚帝製框架下的官僚體製一旦生成，就有巨大的惰性，這個惰性就像天文學上的黑洞，可以吞噬任何試圖改變它的人，甚至包括皇帝。

過去曆史上的改革難，改革者下場慘，本質上都是過不了養人難題的關口。