第七章 治理現代化_生態治理現代化越顯重要和緊迫

生態治理現代化越顯重要和緊迫

俞可平 北京大學政府管理學院院長

十八屆五中全會審議通過了《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出：“統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，確保如期全麵建成小康社會”；“堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策”。推進生態文明建設必須實現生態治理現代化，這是國家治理現代化的重要部分，也是“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”的必然選擇。在“十三五”時期，要形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，推進美麗中國建設，離不開生態治理現代化。

生態文明建設具有緊迫性，不僅直接關係到人民生活的幸福與否，而且關係到中國現代化事業的成敗

實現高度發達的物質文明、政治文明、精神文明和生態文明，是我國現代化建設的根本目標，也是實現中華民族偉大複興中國夢的基本內容。物質文明事關人們的民生福利，政治文明事關人們的自由民主，精神文明事關文化道德，生態文明事關生存環境。這四大文明是一個完整的整體，缺一不可。在四大文明目標中，對於已經解決溫飽問題、初步建成小康社會的今日中國來說，生態文明則尤其重要。如果沒有青山綠水，即使滿地都是金山銀山，也很難有人民的美好生活。沒有生態文明，物質文明、政治文明和精神文明再發達，也不可能有人民的幸福生活，而人民幸福是任何現代文明國家追求的最終目標。

當前，推進生態文明建設具有緊迫性，不僅直接關係到人民的生活幸福，而且關係到中國現代化事業的成敗。改革開放後的中國現代化事業，翻開了中國曆史的新篇章，極大地改變了中國乃至世界曆史的進程。改革開放30多年來，中國人民的生活從整體上進入夢寐以求的“小康”階段，國家也迅速發展成為世界的主要經濟和政治大國。然而，人們在享受現代化帶來的甜蜜果實的同時，也品嚐著環境惡化帶來的苦澀後果。我們的現代化成就，特別是高速的經濟增長，舉世矚目；但我們為現代化付出的沉重代價也日益令人擔憂。大氣汙染、土壤汙染、水汙染、沙漠化、資源枯竭、生態失衡等，已經直接影響人們的健康生活。環境問題已經成為影響中國未來發展最嚴重的挑戰之一，由環境問題引發的群體性衝突事件也已經成為影響社會穩定的主要因素之一。

建設現代的生態治理體製，推進生態治理的現代化是建設高度發達的生態文明的必由之路

從世界範圍看，現代化進程中出現某種程度的環境惡化，帶有一定的必然性，西方發達國家幾乎都為此付出過沉重的代價，其中的經驗教訓值得認真吸取。令人痛心的是，當今社會中有

許多方麵重蹈了西方發達國家在環境方麵的覆轍。其實，環境問題雖然跟宏觀政治經濟體製有關，但直接相關的卻是國家的生態治理體製和生態治理能力。換言之，如果生態治理體製落後，生態治理能力弱化，那麽即便在社會主義條件下也照樣會有窮山惡水。

自然環境的破壞和生態的失衡，大多是由不適當的治理體製造成的，特別是由不適當的環境公共政策和經濟發展模式導致的；反過來，當自然環境危害民眾的生活質量和人類的生存條件時，生態問題又會轉變成治理問題甚至是政治問題。環境與治理的這種辯證關係，從改革開放後我國的發展變遷中獲得了深刻的證明。我國的現代化創造了世界經濟史的奇跡，GDP年均增長連續30多年超過9%，但為之付出的代價極其昂貴，其中主要的代價之一就是環境汙染。GDP崇拜和GDP主導的績效考核，在相當長一段時間裏形成了一些地方不計環境成本的增長模式，“先發展，後保護”曾經是許多地方政府的發展思路。

近些年來，我們黨和政府開始調整這種以犧牲環境為代價的增長模式。但是，水汙染、大氣汙染、土壤汙染等已嚴重威脅到人們的生活質量和生命健康，使人們對生態環境變得日益敏感。一些地方的城鄉居民紛紛開始環保自救行動，其中引人注目的現象就是日益關注周圍的環境質量，主動反映周邊的環境狀況，這形成了民意的一個重要焦點。不僅如此，當民眾的環境權益麵臨威脅時，有些地方甚至出現了抗爭行為。近年有些地方發生的大規模衝突事件，不少是由環境問題引發的。由此可見，環境問題已經成為我國一個緊迫的治理問題。

推進生態治理現代化，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局

如何健全我國的現代生態治理體係，推進生態治理現代化，從而推進生態文明建設？總的說來，就是必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的方針，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然的關係為核心，以解決生態環境領域突出問題為導向，保障國家生態安全，改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。具體地說，尤其要注意從以下幾個方麵著手：

第一，堅持“綠色發展”理念。堅決克服“先發展，後保護”的傳統觀念，堅持保護優先，努力做到“發展與保護相統一”“以保護求發展”。要增強全民生態意識，特別是各級領導幹部的生態意識，樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念。真正認識到，人與自然共同構成地球這個生命共同體，人類隻有一個家，沒有良好的生態環境，人類就會失去一切。

第二，完善生態治理的製度體係，推

進生態保護的標準化建設，健全生態治理的行業規範，將生態治理納入法治化軌道。製度化、規範化、標準化和法治化，是國家治理現代化的基本要求，也是生態治理現代化的基本要求。在生態治理製度體係建設方麵，一方麵要努力實現生態文明體製改革的目標，即到2020年，構建起自然資源資產產權製度、國土空間開發保護製度、空間規劃體係、資源總量管理和全麵節約製度、資源有償使用和生態補償製度、環境治理體係、環境治理和生態保護市場體係、生態文明績效評價考核和責任追究製度等。另一方麵要重視標準化建設，生態保護必須有全麵的、具體的和科學的標準，並且從製度上切實保證行業標準得到認真的執行。

第三，擴大公民參與，努力實現生態領域的官民共治和社會共治。民主是現代國家治理的本質特征，公民參與是民主治理的實質性要素，官民共治和社會共治是通向善治的途徑。生態治理也不例外，沒有公民參與，就沒有生態治理的現代化；沒有共治，就沒有生態善治。環境保護涉及全體民眾，每個人都是環境政策的利益相關者，尤其需要公眾參與。進而言之，公眾參與環境保護甚至不是一個自選項，而是一個必選項。我們所能選擇的隻是：以何種方式參與？是主動參與還是被動參與，是合法參與還是非法參與，是有序參與還是無序參與？我們當然應當選擇主動的、合法的、有序的參與。從世界各國的成功實踐來看，參與式治理是民主治理的最新發展和普遍趨勢，生態保護領域應當成為參與式治理的模範領域。

第四，更加重視生態領域的公平正義，努力維護生態保護過程中的公平正義。公平正義作為社會主義的首要價值，應該體現在人類活動的方方麵麵，包括生態保護和生態治理。當前，教育、健康、安全等社會領域的不平等問題比較嚴重，環保領域也開始受到嚴重影響。例如，發達地區的一些汙染企業開始轉向落後地區，城市的汙染企業向農村地區搬遷，一些落後地區通過毀林毀地增加收入，等等。這些做法實際上是生態領域不公正的體現，必須堅決糾正這種傾向，不能落入“落後就要被汙染”的發展陷阱。

第五，以更加開放務實的態度，學習借鑒發達國家在生態治理方麵的先進經驗。毋庸諱言，發達國家在生態文明方麵至今仍走在前列。但它們在其現代化進程中同樣付出過沉重的代價，有許多彌足珍貴的經驗和教訓值得吸取。生態治理雖然也與社會政治體製密切相關，但就其性質而言，具有更多的工具性，不同體製之間的生態治理經驗完全可以相互學習借鑒。無論在哪個國家哪種體製下，人類對青山綠水的需求應當是一樣的，青山綠水的標準在任何國家也應當是基本相同的。因而，發達國家保護青山綠水的許多做法和生態治理的一些措施，值得我們學習借鑒。

（本章完）