第七章 治理現代化_移動互聯應用於城市交通的思路

第七章

治理現代化

移動互聯應用於城市交通的思路

周其仁 北京大學國家發展研究院教授

城市交通的約束條件和管製的必要性

在互聯網時代的大背景下，城市交通改革中出現一係列不同的想法和矛盾，政府、消費者、出租車公司和出租車司機都有各自的考慮，但同時也麵臨著一些共同的限製。

出租車屬城市交通，城市有什麽特點？簡單直白地說，城市的第一個特點就是在有限的空間裏聚集了很多人。而城市不是鄉土社會，人們互相知根知底。城市社會聚起來的是陌生人，數量大且有流動性，互相不熟知，所以建立信任的麻煩大。但因為分工程度高，城市人又非常需要彼此合作。為什麽陌生人非集聚到一起，最根本的解釋是聚到一起收入高。這也意味著城市人的時間比較貴。這是第二個特點。第三個特點是城市人通常比較貴的時間，分布很不均勻，上班、回家、約會、出差，甚至娛樂，都有準時的要求，而這些時間節點的分布不均衡，波峰、波穀差別很大。大家看城市交通，忙時堵得要命，閑時又空空如也。這些特點，是解決城市交通問題的約束條件。

為什麽出租車要管製？首先是安全問題。如果可以隨便用車把人拉走，那麽車輛就有可能成為作案工具。說放開營運似乎容易，一旦出事就一定收回，來來回回最後就“均衡”在管製上了。背後的理由，其實就是城市大量陌生人的互相服務，要以安全為前提。

政府既然管製，就要對被管製對象負責任，起碼要讓被管製的公司和司機吃飽飯。由於交通載荷的時間分布不均勻，導致出租車牌照的最優數量很難確定。若按峰值水平發放牌照，那麽高峰過後，很多出租車就沒業務。因此，出租車牌照似乎難以達到供需平衡。高峰時價格浮動，出高價者先得車，也不是不可以，問題是怎樣實現？如果讓乘客與出租車當街砍價，高峰時段的城市道路就堵死了。在沒有合適的技術手段對付這些難題之前，出租車的發牌數供給不足、進行價格管製等，是這個行當的常態。我第一次去華盛頓的時候，看到出租車分很多顏色，不同顏色的車去不同的區，絕不能跨區運營。後來讀管製經濟學，知道有個“俘虜理論”，政府實行管製，反過來也被管製對象“管”著，反正各有各的籌碼。

移動互聯的新風

現在，移動互聯加入傳統的城市出租車服務裏來，進展很快，提出不少值得研究的新問題。大家看看以下幾點能不能成立：

第一，移動互聯為在陌生人之間建立信任，提供了一把利器。在傳統互聯網上，人們很難知道對方的真實身份，“你不知道我是一條狗”。但移動互聯網基於手機，而在實名製下，每一部手機對應一個確定的人。這對建立陌生人之間的信任而言，是革命性的進步。比如，司機知

道打車的人是誰，打車的人也知道司機是誰，雙方都可以在服務平台上查到對方信息。車開到哪裏了，也可以實時全程監控。為何移動互聯在許多行業所向披靡？我的理解就是它能降低建立信任的成本，突破城市人需要合作但又難以建立信任的壁壘。這一點要引起市長、交管局、出租汽車公司、司機和消費者的足夠重視。

第二，移動互聯的出租車服務能降低空駛率，釋放城市道路資源，緩解城市在某些時段最大的製約。城市為什麽會擁堵，還不是因為造車的成本低，造路的成本高，所以造路的速度永遠追不上造車的步伐。移動互聯的出租車服務可以大大降低空駛率，等於增加道路資源的供應，司機也不用那麽辛苦“掃馬路”找顧客，燃料的消耗、汙染的排放都可以控製，這非常可取。

移動互聯出租車唯一的“問題”，是它對原有的秩序帶來了衝擊。其實所有技術進步都麵臨這樣的局麵。當年汽車的發明衝擊了馬車業務，引發過抗議，有的地方政府就規定汽車不能比馬車開得快。但是從長遠看，新技術、新模式最終是勢不可當的。

我們現在討論的“專車”，將來也可能又變成既得利益者，因為城市交通模式還在不斷改變。最近日本有一群人倡議“都市無汽車”，用安全方便的軌道電車來取代汽車。不知道前景如何，不過一旦要落地發展，所有汽車包括現在熱火得很的專車和出租車，也都會麵臨挑戰，這是“進步”的題中應有之義。

當然，當下的情況是出租車司機眾多，涉及大量現實利益，政府處理的時候的確要妥善，因為既得格局一旦大變，會觸犯既得利益。城市交通也不是專車一家可以包打天下的，在可見的未來，還是離不開出租車服務。所以這裏的問題，用老話說就是“手心手背都是肉”。希望各方可以退一步，從常識的角度，回到城市交通的整體約束條件下，探討在新技術、新商業模式衝擊下如何改善城市出行問題，立足現實，麵向未來。

從程序合理性出發的問題解決思路

我們過去討論問題比較注重本質合理性，即事情最合理的狀態是什麽樣的，應該是什麽樣的。但是現代城市出行問題麵臨的是空間、人口、時間和新技術等攪在一起的問題，有完全不同的利益和角度，使得人們尋找完全一致的本質合理性變得有困難，所以要特別注意程序合理性。所謂程序合理性，就是即便在本質合理性方麵一時難以達成一致意見，也要有一套辦法來麵對現實問題，推進實際問題的改善。

從程序合理性的角度，對移動互聯出租車的出現，可以考慮以下幾點。

第一，包容性管製方針。中國人口眾多，空間資源有限，城市管理經驗還不足，不依靠新技術是沒有出路的。當年傳統電信遭遇IP電話（網絡電話）衝擊，也是民間小企業先進入，但一下子就被打壓下去了。後來有進步，兩

年前鬧微信收費，總算有驚無險。一定要有個全民共識，即新技術雖然會衝擊舊秩序，但包容一點兒，長久帶來的利益會更大。包容性管製要強調心態開放、手段靈活、留有餘地。通俗一點說，至少“君子動口不動手”，討論歸討論，什麽意見都可以說，但除非有很大的把握，不要貿然一刀就把新事物砍下馬。

第二，放權給城市。出租車是一個高度地方化、城市性的事務，少有跨城的互動效果。中國有600多個城市，各個城市的擁堵程度、道路資源、交管局的關注點以及出行的供求狀況可能都不相同。這本是一個大國進行製度創新的很好的環境。應該把適合放下的權放下去，把相應的責任也放下去，讓各個城市去解決出行問題，避免一下子做出一個全國性的方案。幾百個城市將互聯網和傳統出租車行業結合，會產生很多不同的方案。交通部可以對各個城市進行評估，選出好案例進行表揚，然後參照其經驗進行全國立法。城市事務由城市決策，成熟了再立法，先城市立法再慢慢上升為全國法律，這會是比較合理的解題步驟。

第三，法無禁止則可為。如果講道理，那各種意見總都有些道理。但要講法律，現行法規中有哪一條說移動互聯打車是非法的？並沒有這樣一句話。要明確，移動互聯出租車服務，不是現有法律定義過的任何出租車服務，現有法律沒有也不可能有那麽了不得的先見之明，把移動互聯出租車預先就納入管製範圍。不要隨意擴大原來法律的適用範圍。法無禁止則可為，這是創新最重要的製度保證，也是程序合理性中重要的一環。當然，人們總會擔心新技術帶來負麵影響。那就收集信息，提出分析，供修法或立新法參考。現在互聯網打車出現的時間不夠長，數量也不夠多，誰也不能打包票說不會出事。但是，若專車帶來人身財產的損傷，有刑法管；若存在欺詐行為，歸合同法等裁定。不管用什麽手段，隻要危及他人生命財產安全，總是有法可依的。如果沒有對他人或公共利益的損害，不應貿然就禁止。新業務在競爭中衝擊老業務，不是“損害”，否則多開公交、多修地鐵、發展新型城市交通都可能衝擊出租車收益，動不動就遊行抗議就沒有市場經濟了。法國的巴師夏寫過一則經濟學寓言：蠟燭商要起訴太陽，因為太陽光幾乎免費普照，所以減少了人們買蠟燭的需求。問題是，太陽真的侵犯蠟燭商權益了嗎？

我國古代的治理，有一條叫民不舉官不究。但現在不少事，民不舉，官非究不可。我以為不能動不動就宣判“非法經營”，說這也“黑”，那也“黑”。過去國家包辦一切，所有人都是國家這個超級公司的雇員，你說這個不讓幹，總要安排人們幹點別的什麽。現在絕大多數是民營，你不讓幹這個又不讓幹那個，還不管人家的飯，那就要非常慎重。民間在市場上每找到一條新路，就能增加就業，還交稅，這涉及國民經濟的大局。

（本章完）