我國食品安全多元規製模式研究_一、我國食品安全規製模式存在的問題

我國食品安全多元規製模式研究

張鋒

食品安全已經成為一個世界性的話題。食品安全問題的惡化，已遠遠超出傳統的食品衛生或食品汙染的範疇，成為人類生存和發展麵臨的重要挑戰。曆史經驗表明，傳統的單一規製很難有效保障食品安全，麵對新情況、新問題、新挑戰，食品安全規製必須更新規製理念，創新規製方式，引入多元規製模式。

一、我國食品安全規製模式存在的問題

（一）行政規製政出多門、權責不清

2003年，根據國務院機構改革方案，在國家藥品監督局的基礎上成立了國家食品藥品監督管理局，從而確立了“全國統一領導、地方政府負責、部門指導協調、各方聯合行動”的食品安全監管格局。《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》（國發[2004]23號）與中央編辦《關於進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發[2004]35號）進一步確立了不同環節由不同部門監管的原則，采取“分段監管為主、品種監管為輔”的多部門綜合監管模式。農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故；農業、發展改革和商務等部門按照各自職責，做好種植養殖、食品加工、流通、消費環節的行業管理工作。

這種“九龍治水”的行政規製模式往往導致部門權力分割，有利的事情大家都搶著做，不利的、需要出力和承擔責任的事情，大家就相互推諉，以致經常出現行政不作為、漠視公民的食品安全的情況。同時，多部門監管也導致重複執法，擾亂正常的市場秩序和消費環境。各部門條塊分割導致規製效率低下，有效的信息不能高效流動。

實踐證明，監管部門越多，監管邊界模糊地帶就越多，既存在重複監管，又存在監管盲點，難以做到無縫銜接，監管責任難以落實。多個部門監管，監管資源分散，每個部門力量都顯薄弱，資源綜合利用率不高，整體執法效能不高。因此，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》對食品藥品監督管理體製進行了改革，將食品安全辦的職責、食品藥品監督管理局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理

職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理。

（二）法律法規不完善、不協調

我國食品安全的法律法規方麵主要存在兩個問題：一是法律層次較低，法律權威不高，真正由人大製定的法律隻有《食品安全法》、《產品質量法》和《農業法》等，其他的大多屬於部門行政法規和部門規章，有的甚至隻是政府文件。二是法律製度缺乏係統性、協調性和可操作性（陳錫文、鄧楠，2004）。一些法律規定隻做原則性的規定，比較模糊和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限製（楊輝，2006）; 《食品安全法》等食品安全法律與刑法等實體法之間缺乏有效對接；與食品安全標準、監測和認證等相關的法律法規嚴重缺位、缺失和衝突，缺乏操作性和可推廣性，給食品安全執法部門的具體執法帶來不少難度。

（三）地方保護主義嚴重

食品生產起點低、標準低和門檻低，很多地方都保有大量的食品生產企業，有的甚至是當地的利稅大戶。地方政府由於受財政、行政和社會等多重壓力，對食品企業的監管往往“投鼠忌器”，這也是中央政府雖然三令五申，地方食品安全形勢仍然嚴峻的主要原因。雖然製定了國家標準、地方標準和行業標準，但是沒有很好地處理三者之間的關係，導致地方標準、行業標準與國家標準不一致的情況時有發生。同時，對地方保護主義、行政幹預食品正常流通的行為缺乏相應的責任追究機製。

（四）重終端監管，輕全程規製

食品安全規製是一個係統工程，從農產品的生產、再生產、流通、儲藏、銷售和消費各個環節都要規製，所以要強化過程監管，特別要注重源頭控製和流通領域的規製。我國現在的情況是，終端監管較多，但全程規製不夠，特別是對源頭控製和流通領域的規製重視程度不夠。

（五）城鄉發展不協調導致農村食品安全規製問題突出

當前農村食品安全規製問題存在巨大的隱患，主要有：

第一，由於農村經濟還不是很發達，大部分農民消費能力相對較弱，食品安全意識普遍較低，使得假冒偽劣食品大行其道，給農村食品安全帶來了巨大隱患。

第二，現行的農村食品流通體係，為假劣食品提供了棲息地。由於農村消費能力薄弱，利潤微薄，經營主體主要為集貿市場、個體副食品商店、小食品批發部。這些經營者安全意識淡薄，進貨時順應農村畸形消

費需求，假劣食品混跡其中。同時，由於農村食品銷售流轉速度較慢，周轉周期過長，變質過期往往成了農村食品的常態。

第三，農民缺乏科學的知識，食品生產源頭存在隱患。據調查，不少農民不知國家明令禁止使用的農藥和獸藥目錄。一些農民在使用農藥和獸藥時沒有技術人員進行有關指導，隻憑感覺使用，一藥多用現象相當普遍。另有一些農民受利益驅動，打過農藥的蔬菜未過休藥期即采摘上市銷售。

第四，對於食品衛生質量，經營者淡薄、消費者默然。一些食品經營業主法製意識淡薄，沒有認真地履行食品安全管理職責，硬件設施簡陋，環境衛生較差等現象普遍存在。

第五，工商監管模式有待完善，執法監督資源不足。一是執法依據不足，監管手段落後，難以發現當前利用高科技、新工藝進行製假、販假的行為。二是監管力量不平衡，城鄉結合部和農村食品安全監管難度大。三是農村食品安全生產場所分散，生產成本較低，缺乏賠償能力，即使發現食品安全問題，也無法嚴格執法和落實賠償。

（六）檢疫檢驗技術落後，檢測檢驗能力亟待加強

現行食品檢驗檢測能力較弱，食品檢測機構普遍存在檢驗儀器種類配置不全和數量不足、可檢測項目覆蓋麵不寬、高級檢驗人才匱乏、檢驗技術和能力不強等問題。多數檢驗機構隻能開展一些常規的檢驗項目，許多抽檢項目無法開展或者不能及時取得有效檢測結果，現場監督缺少必要的快速檢驗設施，有時隻能用手摸、眼睛看、鼻子聞，完全憑經驗進行鑒別。在食品的檢驗技術和能力滯後的情況下，新的食品種類卻大量增加，很多新型食品在沒有經過危險性評估的前提下，就已經在市場上大量銷售。一些方便食品和保健食品中添加各種新型食品添加劑、保鮮劑等化學品，由於目前檢驗手段跟不上，其安全性難以保障。

（七）技術標準不完善，部分技術標準跟不上時代要求

我國目前規定食品安全技術標準的主要法律、法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》和《消費者權益保護法》等，這些技術標準存在交叉、重疊、矛盾、空白，對同一食品，技術標準可能有不同的規定，有些規定甚至是矛盾的。如關於食品的安全標準，《食品衛生法》、《產品質量法》和《農產品質量安全法》的規定相衝突，存在技術標準的不統一。食品標準的缺失、落後和衝突導致法律真空和不必要的糾紛，造成訴訟成本增加，政府司法資源浪費。

（本章完）