第三章 行動先導：深入貫徹五大發展理念_著力破解城鄉發展不協調的症結性問題

著力破解城鄉發展不協調的症結性問題

彭建強

作者簡介

彭建強，男，河北省社會科學院副院長、農村經濟研究所所長、經濟增長理論室主任，河北省社會科學聯合會副主席，重點學科首席專家、研究員。

核心觀點

◆ 城鄉發展不協調問題的症結在於城鄉要素流動與城鄉人口流動不協調。

◆ 破解城鄉矛盾和問題需要采取有效的政策措施，使農村勞動力和農村人口向城鎮流動與農村資金、土地等生產要素向城鎮流動相一致，使農村非勞動人口向城鎮轉移與農村勞動力向城鎮轉移相一致。

現階段，我國經濟社會結構正在發生深刻變化，統籌城鄉發展、加快構建城鄉經濟社會發展一體化新格局，已成為從根本上轉變發展方式、實現科學發展的必然要求和重要內容。從現實來看，破除城鄉二元結構障礙，麵臨多種傳統的和非傳統的矛盾和問題困擾，特別是關係到不同社會群體利益關係的重新調整，既需要改革的智慧，也需要改革的勇氣，更需要強化城鄉發展一體化的公平理念。深刻認識城鄉協調發展的本質含義，把握其核心和關鍵，著力破解城鄉發展不協調的症結性問題，對於紮實推進城鄉一體化發展，具有重要的現實意義。

城鄉發展不協調問題的症結在於城鄉要素流動與城鄉人口流動不協調。近年來，我國農村經濟社會發展取得了巨大成績，但城鄉發展不協調問題十分嚴峻。其症結在於城鄉之間要素流動與人口流動存在結構性不協調或不平衡，導致城鎮化進程中城鎮與農村人均占有資源要素的實際差距仍在擴大，從而導致人均收入和生活水平的差距難以有效愈合，城鄉發展不平衡局麵難以發生根本改觀。上述不協調問題表現在兩個方麵：一是城鄉之間物質要素流動與人的流動不協調。城鎮化進程中，生產要素

特別是優勢生產要素由農村流向城鎮是必然趨勢。但是，隻有當物質要素流動與勞動力和人口流動相一致時，才是健康、合理、協調的流動，才是有助於解決“三農”問題的資源優化配置。近年來進城農民越來越多，但與農村勞動力和農村人口向城鎮的流轉相比，農村資金、土地等物質要素向城鎮流轉得更多。二是城鄉之間勞動力流動與人口流動不協調。當前我國城鎮化率的快速提高，更多地是進城農民工這些勞動力的增加，而不是勞動人口和非勞動人口的等比例增加。農民工作為勞動力進城了，但他們的家庭人口還大都留在農村生活。從結構指標看，這是一種不協調、不和諧的城鎮化，製約著社會結構的實質性轉換。農村“留守兒童”“留守婦女”“留守老人”等社會問題，正是這一不協調的現實反映。

破解城鄉矛盾和問題需要采取有效的政策措施，使農村勞動力和農村人口向城鎮流動與農村資金、土地等生產要素向城鎮流動相一致，使農村非勞動人口向城鎮轉移與農村勞動力向城鎮轉移相一致。通過協調城鄉之間物質要素與非物質要素、生產要素與非生產要素的流動配比關係，促使城鄉人均占有資源要素逐步達到協調平衡，逐步縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化發展目標。具體政策措施包括三個方麵。第一，促進農村勞動力和農村人口進城。構建城鄉一體的勞動力市場，促進農民工進城就業，實現農民工與城鎮職工享有同等待遇，保障和提高農民工權益；統籌解決農民工家屬進城問題，包括子女就學和社會保障，讓農民工家庭作為一個社會生活基本單位，在城鎮能夠生存發展下去。當務之急是加快推進戶籍製度改革，包括改革附加在戶籍身份上的“因人而異”的福利政策為普惠政策。第二，促進資源要素向農村配置。在公共資源配置領域，優先並大力增加向農村配置；在市場配置資源領域，通過政策幹預和財政

補償，引導資源要素向農村配置。例如，在解決城鄉資金流動不平衡問題上，在農村資金通過商業化金融渠道過多地流向城鎮的同時，可以通過財政渠道和政策性金融渠道向農村予以回補，加大財政對“三農”的投入，通過政策調控和金融創新，引導更多信貸資金投向“三農”，采取各種手段鼓勵和引導社會力量服務“三農”。第三，雙向推進“人口進城”與“要素下鄉”。既要讓符合條件的農業轉移人口逐步變為城鎮居民，也要讓農民有一個幸福生活的美好家園。

破解城鄉體製機製障礙的實質是調整城鄉關係。無論是農民進城，還是要素下鄉，都涉及城鄉利益關係的相對調整，需要將利益的天平向農民傾斜。從靜態來看，隻是對“蛋糕”的重新分配，因而是一種公平政策；但從動態來看，通過建立協調關係和良性循環，促進城鄉經濟社會的可持續發展，可以進一步把“蛋糕”做大，因而也是一種促進長期效率的政策。我國經濟發展模式和城鄉關係麵臨的非傳統挑戰，迫使我們必須通過強化公平理念，才能更好地促進效率，隻有合理分配“蛋糕”才能更好地把“蛋糕”做大。從當前和今後我國經濟發展所麵臨的國際環境來看，必須通過強化國內循環來增強可持續發展的動力，轉變過分依賴投資和出口的經濟發展模式，擴大國內消費需求，盡快提高社會低收入群體特別是農村居民的收入，讓農民有錢可花（增加農民收入）、讓農民有錢敢花（為農民提供社會保障）。構建城鄉發展一體化新格局，涉及工農城鄉關係的全麵調整，牽一發而動全身，所以需要多方麵政策措施綜合配套、協調推進。例如，戶籍製度改革要與勞動就業、社會保障等多方麵配套製度改革協調推進；改變農民生活方式要與改變農民生產方式相適應；促進農村人口進城、提高城鎮化率，需要提高城鎮綜合承載能力，特別是還要有產業發展做支撐。

（本章完）