第五章 堅持製度治黨_一、搞好製度配套銜接

第五章

堅持製度治黨

製度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。製度治黨是全麵從嚴治黨的根本保障。習近平指出：“堅持思想建黨和製度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠製度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力。”堅持製度治黨，要讓製度建黨思想深入人心，把製度建設貫穿於從嚴治黨工作的各個環節、各個方麵，搞好製度的配套銜接，增加製度認同，增強製度執行力，真正形成用製度規範行為、按製度辦事、靠製度管人的良好機製，不斷提高黨科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平，推動從嚴治黨取得新實效。

一、搞好製度配套銜接

在製度建設中，光有製度還不行，還要注意製度與製度之間的配套銜接，做到彼此呼應，形成製度合力，增強製度的整體功能，有效提高製度的預防性、係統性和可操作性。

經過多年努力，我們黨已經形成了一套比較完善的製度，但也存在著一些問題。主要有：

一是製度建設缺乏整體規劃。在製定從嚴治黨相關製度的實踐中，缺乏整體的規劃，存在一些過於注重實體性、忽視程序性，過於注重單體性、忽視係統性，過於注重原則性、忽視操作性等問題。有時因某一方麵、某個環節出了問題，就出台了相應的製度予以規範約束，這一方麵說明了黨內製度製定的及時，另一方麵，由於不是按照事先規劃有序進行製定，而是某個部門針對某一方麵的問題而研究製定的，從表麵上看針對性很強，措施也比較得力，但從全局來看容易造成頭痛醫頭腳痛醫腳的結果，致使少數製定的製度前瞻性不強，一些製定的製度理想主義色彩較濃，對黨員幹部的約束往往超越了實際情況，導致在現實中難以執行；此外，一些製度的規定過於籠統、原則，彈性空間較大，操作起來困難，比如關於領導幹部個人財產、收入申報的問題，通常都規定得較為原則，缺乏量化的、具體的、剛性的規定，各地的執行力度不一，給製度的執行帶來了困難。還有一些製度的某些內容規定缺乏全麵性，存在片麵強調製度的製裁懲罰功能的傾向，而忽視了製度的指引、評價、協調和預測等功能。

二是製度體係仍不健全。當前，我國以黨章為核心，以各準則、條例、規定等為主體的黨內法規製度體係已基本建立，但從總體上看仍需完善。相關製度就其製定的量來說是比較龐大的，然而就其係統的科學性而言，還存在許多不足。相比我國已經形成的以憲法為根本、以各部門法為保障的完整的法律體係，我國的黨內法規製度還有較長的路要走。當前，在從嚴治

黨方麵製定出台的製度很多都是出於特定時期特定階段工作的需要，但形勢在經常發生變化，尤其是市場經濟條件下，黨所麵臨的內外部環境已經發生了深刻的變化，因此，就迫切需要製定製度的機構要適時對現存製度進行清理，並根據清理情況及時對相關製度作出廢止、失效或者予以修改等處理，調整那些不適應新形勢新任務新要求的製度並補充完善新的製度，以更好落實黨要管黨、從嚴治黨的方針。近年來，全國各地相繼在從嚴治黨製度方麵進行了探索，並積累了很好的經驗。但這些探索在很多情況下，不僅沒有現成的法規製度作為保障，甚至因情勢的需要，有的還要突破法規製度的規定，這導致對法規製度的權威性帶來直接衝擊。

三是相關製度之間的協調性還有待加強。由於黨內從嚴治黨相關製度製定主體的多級和多部門以及各製定主體對於製度的製定存在認識方麵的差異，因此造成了從嚴治黨相關製度之間的協調性還有待加強。主要表現在：製定製度的主體分散，工作各自為政，職責交叉，缺乏工作的整體合力，甚至出現了相互矛盾、推諉扯皮、“製度打架”的現象，導致製度執行者在製度執行過程中猶豫不決、不知所從、難以執行，製度也就難以真正有效發揮其應有的作用。還有一些製定的製度不夠完備，不夠係統，缺乏具體實施細則方麵的配套製度，從而在客觀上給被監督者留下了鑽空子、打擦邊球的餘地，或造成了事實上的製度麵前不平等，給別有用心者提供了腐敗的土壤。為增強製度之間的協調性，保證製定的各項製度行得通、做得到，必須使各項法規製度彼此銜接、環環相扣，真正發揮法規製度的整體合力。

搞好製度配套銜接，應從以下幾個方麵努力：

第一，注重製度本身的銜接。製度設計要遵循“符合現實需要、滿足大多數人利益、全體人員共同遵守”的原則來堵塞製度漏洞，不使其顯性化。假如製度在製定過程中沒有集思廣益，沒有科學的、客觀的製定，那麽執行機關在執行製度時就會受到很多阻礙，使得製度不能有效的實施。單項製度內部銜接還有一層含義，就是在實體、程序、保障性等規定的本身找問題。在實體性方麵，應防止可能的相互矛盾。同時，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步驟、順序、時限等要素構成。如果這些要素不全或存在問題的話，這個製度是不健全的。因此在單項製度內部銜接上不僅要有程序性的規定，而且要有保障性的規定。設置一項製度，不僅要規定應該如何做，而且要規定不執行或違反了又應該如何處置，頒布製度的同時就要把製定、執行、監督部門的職責明

確起來，防止有令不行、有禁不止的現象發生。另一方麵，要製定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原則性、指導性的基本製度公布後，權力機構要同時公布檢查、監督和獎懲措施，執行機構要拿出貫徹實施的細則，對違反黨的製度者必須加以處理。

第二，注重製度相互間的配套銜接。新中國成立以來特別是改革開放以來，中央製定頒布了一批重要黨內法規，為黨要管黨、從嚴治黨提供了重要製度保障。但是由於統籌規劃不夠，黨內法規老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化現象比較突出。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視加強黨內法規製度建設，先後製定頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體係2013—2017年工作規劃》、《中央黨內法規製定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關國內公務接待管理規定》、《關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》、《關於全麵推進公務用車製度改革的指導意見》、《關於嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》等一係列法規和條例，細化從嚴治黨的法律法規。我們必須堅持繼承與創新，認真運用黨長期以來所積累的製度製定基本經驗，同時努力借鑒國外有益做法，加強全局性和前瞻性問題的研究，注重實體性與程序性、單體性與係統性、原則性與操作性的統一，做到在繼承中發展，在發展中創新，解決新問題，總結新經驗，從而建立健全從嚴治黨各項製度，提高製度的預防性、係統性和可操作性，增強製度間的配套和銜接，努力消除製度間的不協調現象。

第三，注重製度與法律的配套銜接。中國共產黨作為執政黨，其黨內製度是黨外製度建設的重要保障。正如鄧小平所說：“沒有黨規黨法，國法也就很難保障。”同時，健全黨外製度也有助於推動黨內製度的建設。黨內製度與黨外製度的銜接還有一個重要方麵，就是要善於把黨內製度轉化為國家法律法規。黨的十八屆四中全會對全麵推進依法治國作出了重大部署，是我國法治建設進程中的重要裏程碑，標誌著黨對執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識和實踐上升到新的高度，必將對黨和國家的事業產生重大而深遠的影響。法治不僅是治國理政的基本方式，也是管黨治黨的基本方式。我們要運用法治思維和方式，把從嚴要求和依靠製度結合起來管黨治黨，努力使黨內製度與國家法律相銜接，適時將經過實踐檢驗、適應形勢發展的黨內製度轉化為國家法律法規，使黨員幹部將法治當成一種信仰，增強製度約束力和強製力。

（本章完）