第五章 回應人民群眾新期待_第二節 圍繞掌好權力改善黨群關係
第二節 圍繞掌好權力改善黨群關係
一、公權為民所有、所授、所用
任何政黨和執政者都必須明白一個簡單的道理：權為民所有、權為民所授、權為民所用，應當允許權為民所監、權為民所收。必須正確看待和運用手中的權力，始終以黨和人民的事業為重，為人民掌好權、用好權，用人民賦予的權力服務於人民、造福於人民，絕不能以權謀私，公權濫用。
（一）讓執政者對“權力是人民賦予的”有切身感受——公共權力的真正主人是群眾
權力是一種對人財物的支配和控製力量。在現實社會裏，政黨的一切政治活動都是圍繞國家政權問題而展開，社會的一切政治現象都是以國家的公共權力為中心，各種政治因素又都是圍繞這一中心而分化組合的。公共權力具有強製性。公共權力具有利益屬性。誰掌握了權力，誰就有對社會資源的支配權和分配權，這是公共權力具有巨大的吸引力和誘惑力的根源。公共權力具有可交換性。在具體的權力運用中，權力機構、國家機關工作人員可以利用職務和職位的便利，把公共權力當作可以用來謀取私利的資本或商品。公共權力具有擴張性。正如羅素所說，“在人類無限的欲望中，居首位的是權力欲和榮譽欲。”公共權力具有腐蝕性。如果不能進行有效的監督和約束，會有很強的腐蝕性。孟德斯鳩說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”
馬克思主義執政黨所行使的公共權力，同樣是為民所有、為民所授、為民所用的。社會主義公共權力的真正主人是人民群眾。其主要特點是：
其一，馬克思主義政黨是代表無產階級來行使國家公共權力的。任何政黨都是一定階級利益的代表者和實現者，它代表本階級來控製公共權力，必然為本階級謀取利益，它背後所代表的階級，便成為國家公共權力的實際操縱者和控製者，由顯性的人民權力變為隱性的階級權力，在權力運行過程中成為權力的真正主人。“主權在民”雖然也是許多政治學者反複強調的一個基本論斷，但在現實條件下，由於政黨和政黨掌控的國家機器總是代表一定階級的利益，一些政黨在缺乏約束的情況下容易異化為少部分人謀利益的工具，權力的主人已經轉移到少部分人手中。在社會主義製度下，馬克思主義政黨是代表無產階級來行使國家公共權力的，由於無產階級與群眾利益上的一致性，決定了馬克思主義政黨的權力基礎既代表工人階級的利益，同時也代表最廣大人民的根本利益，國家的一切權力屬於人民，人民是國家權力的基礎，執政黨隻是代表人民來行使權力，它擁有的隻是一種執行權，而不是權力的所有權，是人民授權委托其對國家事務和社會事務進行管理和協調，黨和國家的公職人員代表人民去行使國家公共權力，人民才是國家公共權力的真正主人。馬克思主義政黨應當是沒有自身利益的，是全心全意為人民服務的政黨。至於黨員和黨的幹部，按照鄧小平的思想，盡管不能完全排除個人利益，但既然是先鋒隊的先進分子，他們的物質生活水平是不應當超越社會的平均水平的。
其二，群眾對公共權力的授予和讓渡具有自主選擇權。任何權力都有一個獲得、認可和有效行使的過程，所謂天賦神授的權力是不存在的。國家的公共權力屬於人民。國家的公共權力雖然屬於人民，但千千萬萬的群眾不可能直接調動和控製國家的公共權力，這在技術操作上是行不通的，公共權力必須由國家權力機關來行使，國家權力機關又由具體的組織和個人來主持和操作，在權力的行使過程中要分解成權力機關的權力和個人權力。而人民把管理和控製國家、社會的權力賦予公共權力的行使者，並不是一種權力讓渡，權力的所有關係並沒有改變，權力行使者隻是代表權力所有者來行使公共權力。這種基本的權力代表和賦予關係，決定了權力的合法性來源在於人民的賦予和認可，沒有得到人民賦予和認可的公共權力，從本源上就是非法的，一切竊取的或者騙取的獨裁公共權力，都具有非法的性質，或者雖然群眾一度賦予某個組織、某個人以公共權力，但在權力的行使過程中不能體現人民的意誌、不能實現人民的利益，出現權力濫用和以權謀私，這種權力就必然會失去人民的信任，得不到群眾的繼續認可，即使形式上得到過人民的授權和賦予，但本質上也變成了一種非法的權力。因此，執政黨的公共權力，必須通過人民選舉或者委任的方式來取得，無論從來源上和行使過程中，真正得到群眾的合法賦予和認可，這才是黨的公共權力合法性的直接基礎。
其三，公共權力最終指向是為人民謀利益。權力的基礎、來源與權力的目的是統一的，權力來之於民，就應當用之於民。馬克思主義執政黨奪取政權和執掌政權的根本出發點和最終歸宿，就是代表人民的意誌，通過掌握國家公共權力來維護群眾的基本權益。由於執政黨掌握的公共權力，是來源於社會和人民的，必然存在著一種責任關係，即對社會負責，對人民負責，為權力的所有者謀取利益，維護和保證群眾的合理要求與合法權利，這也是執政黨做到權為民所用所依據的根本法理基礎。黨要堅持執政為民的價值觀，為人民掌好權、用好權，最終目標指向也是為人民謀利益，執政為民的價值取向與馬克思主義政黨執政條件下公共權力的最終指向，在服務主體上是高度一致的，也就是說黨執好政與用好權在根本價值取向上是統一的。
（二）人民對美好生活的向往就是我們的目標——牢固樹立執政為民的權力觀
用習近平總書記的話說，人民對美好生活的向往就是我們的目標。對於長期執政的中國共產黨而言，要牢固樹立執政為民的權力觀，做到權為民所用，做到為民、務實、清廉，最根本的就是黨的領導幹部要牢固樹立正確的權力觀。要切身體會到樹立權力是人民賦予的，權力就是責任、領導就是服務，樹立人民意誌是權力最高評判者和最終決定力量的觀點，擺正領導幹部與群眾的主“仆”關係，自覺地利用人民賦予的權力為人民謀利益。
權力是人民賦予的，權力與責任是統一的。某些官員搞不清權力的主體是誰，分不清權力到底是誰賦予的，誤認為手中的權力來自上級機關和上級領導，是由上級組織或個別領導授予的，於是，權力一旦到手就被他們當作可以隨意處置、任意交換的政治收益，由此也就導致一些人拚命去“跑官要官”、買官賣官，出現兩眼向上、不顧群眾、唯上是從的不良傾向。執政黨的權力到底來自哪裏？很顯然，權力隻能來自群眾，且這種權力隻能用來為人民謀利益，而不能用來為個人謀私利。認識到這一點，就能夠從思想上正本清源，使黨的各級領導幹部提高為人民掌權用權的認識和自覺性。
要樹立行使權力的責任意識。權力與責任是一對相互依存、相互作用的矛盾體，權力是實現責任的手段和工具，而圓滿實現責任則是運用權力的目的。沒有權力，責任就無法落實；沒有責任，權力就不可能得到正確運用。權力越大，責任也就越大。把公共權力具體到每個領導幹部身上，就表現為一定的職權，而這種職權就是由一定的職位產生並與其職責相對稱的法定權力。職權作為公共權力的一種表現形式，是伴隨著一定職責的，這種職責就是領導幹部基於一定的職位、在行使職權的過程中應履行的義務或承擔的責任。權力就是責任，領導幹部必須正確運用手中的權力，忠實履行自己的職責，一切工作向人民負責，對自己行使權力的後果承擔決策責任和領導責任，以對黨和人民高度負責的精神，在執政實踐中保一方平安、促一方發展。
樹立執政為民的權力觀，必須堅決破除“官本位”，擺正主仆關係。受“官本位”意識的影響，黨的一些領導幹部把自己的官職和權位看得比什麽都重，生活的全部目的就是做官、升官，不惜一切來謀官求官，甚至跑官要官買官，以為官越大權越大，隨之而來的名利也就越大，這種“官本位”思想是對黨的性質和宗旨的玷汙，是對人民賦予的權力的褻瀆。古代的有誌之士尚能知曉為官“不患位之不尊，而患德之不崇；不恥祿之不夥，而恥智之不博”的道理，作為共產黨人，更要立誌做大事，不要立誌當大官，千萬要防止把升官發財作為自己的人生目的。任何時候都要盡心盡力、盡職盡責地為人民掌好權、用好權。
鏟除官本位的意識，就要徹底擺正主人和“公仆”的位置。群眾是社會的主人，黨的幹部是為人民服務的“公仆”。黨員幹部沒有高於群眾的特殊地位和特殊權力，如果認識不到這一點，“不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權，特殊化，引起群眾的強烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的幹部隊伍發生腐化。”隻有確立了對待群眾的正確態度，擺正幹部和群眾的正確關係，克服高人一等的特權思想，才能真心實意地為人民服務。
樹立執政為民的權力觀，必須不斷加強思想道德修養，自覺接受監督。樹立正確的權力觀的問題，也是一個加強黨性修養的問題。權力是人民賦予的，因此理所當然要為人民服務。把人民賦予的權力視作為人民服務的手段，這是馬克思主義權力觀的集中體現，是實踐執政為民根本價值觀的必然要求。領導幹部隻有具備了堅強的黨性，才能正確對待和使用權力，自覺地為民盡責、為國竭力、為黨分憂。首先，加強黨性修養，必須樹立強烈的黨的意識，如果沒有黨的意識，不為黨的事業盡責分憂，對黨的事業漠然置之，甚至同黨離心離德，就不可能去用手中的權力為人民謀利益。其次，加強黨性修養，必須提高黨員幹部的思想道德素質，樹立堅定的共產主義理想和社會主義信念，確立群眾是曆史創造者的觀點，擺正個人利益與人民利益的關係，隻有這樣，才能從思想上行動上正確認識和行使手中的權力。思想境界高了，道德修養加強了，對個人的名譽、地位、利益等問題就會想得透、看得淡，就會把自己擺在合適的位置上，就能自覺地把精力最大限度地放在為國家富強和人民幸福勤奮工作上，而不會去斤斤計較個人的得失，不會去利用手中的權力與民爭利、牟取私利。
任何權力都是有邊界的，有它適用的範圍和時效，在其規定的範圍和時效內，它就是合法的權力，如果超出了它適用的範圍和時效，就會變成一種非法權力。黨和國家領導幹部的職權，其邊界表現為他們的職責有著一定的範圍，因為任何一個領導崗位和領導職務，所承載的職責和權力都有著特定的界限，超出了人民賦予的職權範圍，要麽是越權、要麽是專權，都體現為對黨和國家公共權力的濫用。由於權力具有強製性和普適性，可以支配許多人力資源、物質資源，可以左右一定範圍內的組織秩序和社會關係，特別是權力所具有的利益屬性，使一些領導幹部往往忽視甚至漠視權力的界限，不該管的事情也去管，四處亂伸手，到處兜攬和爭奪權利。缺乏對權力界限的正確認識，必然會催生許多跨越權力界限的行為，“有的人，正是從自我放縱到為所欲為，走上腐化墮落道路，甚至成為犯罪分子的。”
鄧小平曾經說過，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”因此，要保證權為民所用，絕不能對權力的行使主體和行使過程放任自流，必須對權力進行全過程的有效監督，努力做到領導幹部的權力行使到哪裏，領導活動延伸到哪裏，監督就實行到哪裏。對於黨和國家的領導幹部來說，要增強自覺接受監督的意識，把權力運行置於有效監督之下，要誠懇接受批評，接受黨內監督、法律監督、群眾監督、輿論監督和民主黨派的監督，要克服一些不正確的思想認識，明白隻要掌握權力就必須接受監督的道理。
（三）“把權力關在製度的籠子裏”——完善權力運行和監督的製度機製
習近平總書記強調，要把權力關在製度的籠子裏。執政黨要為人民掌好權、用好權，以人民賦予的權力為人民謀利益，還必須貫徹依法治國的基本方略，用社會主義法製來保障人民的民主權利，約束和監督國家公共權力。實現黨的領導、人民當家作主與依法治國三者的有機統一。
1.建立完善的權力運行的製度和機製
要把權力關在製度的籠子裏，首先要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的權力運行機製，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益，重點包括以下內容：
第一，完善權力結構。科學合理的權力結構要求對各權力主體進行科學的分解和組合，使之處於相互平衡的和諧狀態，避免權力過分集中；科學合理的權力結構要求科學界定各權力主體的職能和作用範圍，明確權力的邊界，既彼此獨立，各司其職，又相互支持，密切配合，減少權力摩擦產生的成本，控製越權行為。要使權力結構趨向合理、配置科學：一是合理劃分黨與國家機關的權限和政府內各部門的權力範圍，細化黨委與人大、政府、司法等機構的職能分工，進一步明確政府內各部門的職責權限，尤其是對交叉領域的權力進行明確劃分，改變黨委對國家職能機關直接指揮的狀況，避免重複行使權力和出現權力真空；二是明確黨政領導的職能權限，依據有關規定，將黨政領導者的職權和行政行為加以細化和分解，使之具有更強的可操作性；三是通過立法規範中央政府和地方政府的職責權限，既要防止中央政府過度集權，又要健全和完善對地方權力的監督和製約，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關係。
第二，完善權力運行程序。完善的權力運行機製應對權力運行的全過程製定出規範的運行程序和明確的工作規則。設置規範、嚴密的權力運行程序，確保人民對國家事務和社會公共事務的廣泛參與，保障權力運行的公正、公開、透明和權力運行的理性化、合規則、高效能。權力運行程序規範化的基本要求主要有：凡權力運行的各個環節，包括決策、執行、監督，均應規定嚴密的運行程序；政府機構應圍繞運行程序，根據各自的職能與業務性質，製定相關的工作規則。工作規則要細化到行政機構的每個基層單元，使進入權力運行過程的每一位行政人員均能按照崗位職責、工作程序和規則，順利地進入工作角色和工作狀態；運行程序一經規定，任何人、任何部門都必須遵循。
規範、嚴密的運行程序是組成權力運行科學機製的重要標誌。為建立規範、嚴密的權力運行程序，當務之急是要加強行政程序立法工作。在權力運行的每一個環節上，都應作出程序方麵的規定，明確規定行政機關行使權力的方式、方法和步驟，嚴格規範行政機關的行政行為，使權力運行在決策、執行、監督等環節上時間相互銜接、功能相互協同。
第三，完善權力運行的製約機製。對國家權力的製約由兩大部分組成：一部分是國家權力之間的相互製約；另一部分是社會各種政治力量對國家權力的製約，或者說非國家權力對國家權力的製約，主要是政黨、公民團體和各種利益群體對國家權力的製約以及社會輿論對國家權力的製約。對國家權力的製約包括以下三個環節：權力授受過程的製約、權力運行狀況的製約和權力行使後果的製約。關鍵要解決以下幾個問題：一是以決策和執行等環節作為權力製約和監督的重點，確立一套相關的製度來保證決策過程體現科學、民主、開放的原則。各決策機關要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映製度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示製度和社會聽證製度，完善專家谘詢製度，實行決策的論證製和責任製，防止決策的隨意性。二是製定具體的法規和措施，把“以道德製約權力、以權利製約權力、以權力製約權力、以法律製約權力”真正落到實處，並使這些製約手段在實踐中互相配合，融為一體，構成完整、嚴密的權力製約機製。三是建立製約權力的具體製度。權力運行過程的執行階段是最易出現腐敗問題的環節，更應加強製約和監督。如改革行政審批製度，深化財稅投資金融體製改革，推行和完善政府采購、招標投標製度，建立健全權力運行過程公開化製度，強化黨風廉政建設責任製等。
第四，建立權力運行的責任追究機製。建立健全權力運行的責任追究機製，是正確認識和處理職權與責任、權利與義務的根本保證。首先在行政立法方麵，要注意處理好職權與責任、權利與義務的關係，進一步規範政府的責任，對違法失職行為的性質、程度、後果及需要承擔的責任進行具體、明確地界定。其次，對權力運行過程中超越權限的越權行為和權力濫用，凡是觸犯國家法律法規、造成嚴重後果的，要嚴肅追究負有直接責任的主管人員和相關責任人員的法律責任，建立完善的權力運行失誤懲罰機製。再次，對權力運行中的行政執法行為，本著誰審批誰負責、誰失誤誰受罰的原則，建立行政權力運行中的糾錯機製和預警機製。現有立法尚未建立起權力運行自動糾錯和責任追究係統。因此，要製定、完善有關立法，形成一套涵蓋全麵、規範有力的法律製度。
2.建立完善權力監督的製度機製
從各國政治實踐來看，構建一套科學的權力監督和製衡機製，建立一套比較合理的權力分工與合作機製，同時又在體製內引入必要的權力製約和監督機製，能夠有效防止公共權力的濫用。現在可以從以下方麵推進：
第一，健全黨內的權力監督機製。進行權力監督首先是進行黨內監督，健全黨內監督製度和機製。切實貫徹《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規的要求，建立健全集體領導和分工負責製、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、談話和誡勉等黨內監督製度，強化對各級領導機關、領導班子、特別是領導班子主要負責人的監督。要嚴格按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機製，規範重大決策、重要幹部任免、重大項目安排和大額資金的使用經集體討論的程序，防止權力過分集中。大力推行黨務公開，建立和完善黨內情況通報製度、情況反映製度和重大決策征求意見製度，形成黨內情況上傳下達的暢通渠道。切實保障黨員的民主權利，保證黨員對黨內事務有更多的知情權、參與權、選擇權和監督權。
第二，健全專門機構的權力監督機製。各級黨的紀律檢查委員會和國家的監察機構，是進行權力監督的專門機關，而人民代表大會作為國家的權力機關，也肩負著對權力的運行進行監督的職能，調動和協調這些權力監督機構的積極性，建立切實有效的監督製度和監督機製，是對權力進行監督的重要保障。為此，要不斷加強人民代表大會對權力的監督，通過實行代表質詢製、代表視察製、提案答複製等製度形式，對政府工作提出意見和建議，充分發揮各級人大作為權力授予機關的監督作用。同時，要進一步強化紀檢、監察、檢察、審計等職能機構的監督職能，實行多種形式的領導幹部述職製度，健全重大事項報告製度、質詢製度和民主評議製度，不斷創新監督形式，增強這些專門機構的獨立性，充分發揮它們的監督作用。
第三，健全法律對權力進行監督的機製。對國家公共權力進行有效監督的標準就是國家法律、法規，隻有以法律為準繩、以事實為依據才能對權力進行約束和監督。把權力運行納入法律的監督程序，一方麵，確保權力機關的行政法規、決定和命令符合國家的憲法和法律規定，在法的效力範圍內約束和監督權力。特別是通過建立違憲審查製度和責任追究製度，可以有效避免行政機關的法規、規章、製度與國家法律相抵觸，避免以公共權力來謀取部門利益和使個人私利合法化。另一方麵，要通過完善和健全相關的行政法規，對權力進行約束和監督，健全行政法與行政責任糾錯機製，擴大行政複議和行政訴訟製度的涵蓋範圍，把黨和政府領導幹部的權力置於法律的監督和約束之下。
第四，健全人民的民主監督機製。加強民主監督和輿論監督的力度，進一步拓寬群眾監督渠道。一是建立民主監督的有效機製。民主監督的要點在於推行政務公開製度，增強權力運作的透明度，把黨和政府的用權行為納入人民的視野，利於群眾行使自己的監督權；民主監督還要建立健全信訪舉報製度，完善來信來訪的受理形式，建立立體的受理網絡，認真處理群眾舉報的問題；民主監督還要建立保護監督人利益的機製，保證行使監督權的群眾不受侵害，不遭打擊報複，同時也保護領導幹部不受誣陷。二是發揮輿論監督的有效製約作用。就是要在全社會形成民主監督的輿論氛圍，發揮新聞媒體在權力監督過程中的作用，形成對權力行為進行及時
反映、有效製約的民情壓力和輿論力量。三是拓展民主監督的時空領域，保證領導幹部的權力行使到哪裏，人民的監督便跟進到哪裏，監督領導幹部的“生活圈”“社交圈”，避免以工作職權為身邊的工作人員或親屬謀取私利。
3.“打鐵還須自身硬”——提高黨的執政能力
習近平總書記強調，打鐵還須自身硬。要真正做到權為民所用，還需要進一步提高黨的執政能力和水平，加強黨自身的先進性純潔性建設，特別是要提高全黨的執政本領，這是提高黨的執政能力和水平的根本；要理順黨的執政體製，這是提高黨的執政能力和水平的關鍵；要改革和完善黨的領導方式和執政方式，這是提高黨的執政能力和水平的重要條件。
第一，提高全黨的執政本領。提高黨的執政本領，就是要提高製定和實現正確的執政綱領、路線、方針、政策的本領。對於執政黨來說，能否促進社會發展，能否代表和實現群眾的根本利益，歸根結底，都取決於黨能否製定和實現正確的執政綱領、路線、方針和政策。對黨來說，要製定正確的執政綱領、路線、方針、政策不容易，要實現正確的執政綱領、路線、方針、政策就更不容易。它客觀地要求黨，既要能夠正確地把握人類社會發展的大趨勢和客觀規律，又要能夠正確地把握群眾的根本利益、願望和要求，還要能夠正確地把握和處理國內的政黨、國家政權和群眾之間的相互關係。因此，對黨來說，能夠製定和實現正確的執政綱領、路線、方針和政策，的確是一種硬功夫，是一種真本領。
要提高全黨的執政本領，關鍵在於提高全黨的素質。現在全黨有8500多萬黨員，遍布全國各行各業、各條戰線，大部分處在黨和國家機關的重要位置上。黨的執政本領的高低，黨的執政能力的強弱，在一定意義上，是由這千百萬黨員的素質決定的。提高全黨的素質，對於黨的高級幹部、黨員領導幹部、廣大黨員來說，由於各自所肩負的職責不同，應分別有不同的具體要求。
對黨的高級幹部來說，要具有堅定的政治信念，始終保持清醒的頭腦，自覺堅持黨的基本理論和基本路線，經得起各種風浪的考驗；要具有開闊的眼界，熟悉國情，了解世界，解放思想，實事求是，務實創新，開拓前進；要具有寬闊的胸襟，講黨性，顧大局，模範執行民主集中製，公道正派，任人唯賢，善於團結同誌一道工作；要具有較強的領導能力，講究領導藝術，審時度勢，駕馭全局，善於協調各方麵的力量；要具有優良的作風，廉潔勤政，艱苦奮鬥，深入實際，調查研究，謙虛謹慎，聯係群眾，真心誠意地為人民謀利益。
對於黨員領導幹部來說，要堅定理想信念，堅定道路自信、理論自信和製度自信，堅持正確的政治方向。要努力實踐黨的全心全意為人民服務的宗旨，密切聯係群眾，堅決維護群眾的利益；要解放思想，實事求是，一切從實際出發，善於開拓前進，具有唯物辯證的思想方法和工作方法；要模範遵紀守法，保持清正廉潔，發揚艱苦奮鬥精神，自覺拒腐防變，堅決反對消極腐敗現象；要刻苦學習，勤奮敬業，不斷加強知識積累和經驗積累，具備做好本職工作的專業知識和能力。
對廣大普通黨員來說，要堅定理想信念，帶頭執行黨和國家現階段的各項政策，勇於開拓，積極進取，不怕困難，不怕挫折；要誠心誠意為人民謀利益，吃苦在前，享受在後，克己奉公，多作貢獻；要刻苦學習馬克思主義理論，增強辨別是非的能力，掌握做好本職工作的知識和本領，努力創造一流的成績；要在危急的時刻挺身而出，維護國家和人民的利益，堅決同危害人民、危害社會、危害國家的行為作鬥爭。
第二，完善黨的執政方式。黨的執政方式，是指黨為實現執政目的和作用所采取的方法和形式。要完善黨的執政方式，就要把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，作為黨執掌國家政權的基本方略。著重實現好以下三個方麵的轉變：
一是實現由執政黨“代替人民當家作主”向“領導和支持人民當家作主”轉變。在黨執政以後，黨、國家政權、社會三者之間的關係表現為：由黨領導國家政權，再由國家政權去組織和管理社會，從而最終實現黨對整個社會的領導。然而，在黨執政後的相當長的時間裏，黨卻采取了直接組織管理社會的辦法，實際上是“代替人民當家作主”。這與黨長期所采取的“一元化”的領導方式有很大的關係。這種“一元化”的領導方式，使各種權力都集中於黨，權力過分集中，以黨代政，黨政不分。黨的“一元化”的領導方式，產生於黨所處的戰爭年代，20世紀50年代後期在“左”的思想指導下不斷強化，在“**”中發展到極端。可見，它的影響時間相當之長，影響程度相當之深。黨的十一屆三中全會之後，這種領導方式才開始有所改變，特別是提出依法治國方略。但在人們思想上和在實踐中，過去的做法和影響遠未消除。必須明白，雖然黨是執政黨，是整個社會的領導核心，但並不等於由黨去直接組織管理社會。這是有害的，也是長期行不通的。今天，執政黨建設的方向，就是遵循執政規律，把黨的領導、依法治國和人民當家作主有機地統一起來。黨不再直接組織管理社會，而由國家政權去組織管理社會，這樣做是符合現代執政黨運作的普遍規律的，也並不會把黨的執政黨地位架空。相反，這樣做可以使黨擺脫具體事務的幹擾，集中精力抓大事，更好地發揮總攬全局、協調各方的作用，更好地整合各種社會力量，更好地凝聚和調動一切積極因素，這才是執政黨最恰當的定位。
二是實現主要以黨的政策為執政依據向主要以國家法律為執政依據的轉變。黨具有依靠黨的政策實現領導與執政的傳統和習慣。在革命戰爭年代，實現黨的領導就是靠黨的政策。在黨執政後，隨著國家政權的鞏固和社會主義法製的建立，黨的執政方式就麵臨著轉變的問題。然而，長期以來，我們在執政實踐活動中仍然沿用了主要依靠政策的辦法，把黨的政策作為黨的主要執政依據。在今天實行依法治國的曆史條件下，就必須實現主要以黨的政策為執政依據向主要以國家法律為執政依據的轉變。為此，既要看到黨的政策與國家法律的一致性，又要看到二者之間的區別。一方麵，黨的政策是國家立法的重要指導思想，法律是黨的政策的法律化，二者體現的意誌和主張是一致的，都是人民意願和根本利益的體現。另一方麵，二者的適用範圍和效力具有很大的區別。黨的政策隻對全黨內部的組織及其黨員具有約束力，對社會組織及其成員具有號召力和指導性，並不具有國家強製力。而法律對所有社會組織和成員包括執政黨、國家政權在內，都具有普遍的約束力和強製性，全社會必須遵照和執行。法律的這種特性決定了，黨在執政的過程中，要努力實現主要以黨的政策為執政依據向主要以國家法律為執政依據的轉變。從主要以黨的政策為執政依據轉變到主要以國家法律為執政依據，並不會減弱黨的政策的影響力，並不會削弱黨的執政地位。相反，由於得到了法律上的保障，它使黨的政策更加具有影響力，使黨的執政地位更加鞏固。
三是實現以人治為治國方式向以法治為治國方式的轉變。在新的曆史時期，依法治國的一個根本目的，就是要逐步實現社會主義民主的製度化、法律化，使這種製度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。這實質上就是處理人治和法治的關係，實現以人治為治國方式向以法治為治國方式的轉變。同樣是作為治理國家的方式，人治和法治存在巨大的差別。所謂人治，主要是指依靠少數領導人的意誌來治理國家；所謂法治，則主要是指依靠國家的法律和製度來治理國家。人治往往與專製相伴，法治總是與民主相連。人治和法治的對立，在於在治理國家的過程中，國家的法律和製度與領導人的意誌的位置具體怎麽擺的問題，究竟是國家的法律和製度服從領導人的意誌，還是領導人的意誌服從國家的法律和製度。人治把領導人的意誌置於國家的法律和製度之上，而法治則是把領導人的意誌置於國家的法律和製度之下。法律屈從於領導人意誌的便是人治；領導人意誌必須遵從法律的便是法治。在治理國家的過程中，法治和人治二者必居其一。應該看到，由於中國封建專製的曆史悠久，人治的思想對人們影響很深，加上中國現行的法製還不夠健全，因此，在我們的國家裏，在黨內，人治的治國方式還有一定的市場。在這種情況下，我們更應下大的決心和功夫，實現以人治為治國方式向以法治為治國方式的轉變。
二、民主權利是群眾當家作主之基
民主權利是人民群眾安身立命之本、當家作主之基。社會主義民主政治歸根結底是以保障人民的民主權利為基礎的，又是以保障人民的民主權利為目標。從這個意義上看，保障人民的民主權利是發展社會主義民主的出發點和落腳點。
（一）加強民主的製度化建設
堅持社會主義民主原則，發展社會主義民主，實質上就是支持群眾在國家的政治生活中平等地直接或者間接地參與管理和決定國家的公共事務，就是要著重加強製度建設，實現社會主義民主政治的製度化、規範化和程序化。完善人民民主製度，主要指社會主義的基本政治製度和政黨製度：人民代表大會製度和共產黨領導的多黨合作與政治協商製度。在此之下的民主選舉製度、民主決策製度、民主管理製度、民主監督製度等等，更多地是立足於法製環境中對民主運行程序和操作規範的界定。缺乏健全完善的製度體係和製度權威，就不可能有真正的社會主義民主，也就不可能保障和實現人民的民主權利。
1.健全執政體係
健全黨的執政體係，關鍵是要處理好執政黨、國家政權、參政黨三者之間的關係，其中，處理好執政黨與人民代表大會的關係，是黨能夠保障群眾當家作主權利的關鍵環節，也是黨能夠執掌好國家政權的內在要求。黨與人大的關係，也是黨與國家政權關係的首要內容。黨與國家行政機關、司法機關的關係，從根本上說，是由黨與人大的關係所派生出來並受其製約的一種關係。黨對國家政權的領導，關鍵是對人民代表大會的領導；黨對國家政權領導的正確與否，關鍵在於黨對人民代表大會的領導是否正確。黨通過人民代表大會這個唯一的國家權力機關，實現黨對整個國家和社會的合法、正確、有效的領導。
在當前，正確處理好黨與人民代表大會的關係，關鍵要把握好以下三點：一是黨要加強對人大的領導。關鍵在於黨如何正確地對人大進行領導。一方麵，黨對人大的領導主要是政治上的領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導以及向人大推薦重要幹部，而不是包辦人大職責範圍內的具體事務。這樣做的根本目的，是要保證人大作為人民當家作主的國家權力機關的性質，保證通過人大來發揮和實現黨的執政作用。另一方麵，黨對人大加強領導的重要方麵，是在黨的領導下進一步堅持和完善人民代表大會製度。要切實強化人民代表大會的立法職能和監督職能，完善人民代表大會及其常委會的各項工作製度，使人民代表大會真正建設成為憲法所規定的有權威的國家權力機關。要進一步密切人民代表與廣大群眾的聯係。人民代表要經常深入到群眾中去，了解他們的疾苦，傾聽他們的呼聲，從而保證人大作出的各項重大決策，都能建立在對廣大群眾意願和要求的全麵了解和準確把握的基礎之上。二是加強黨與人大的協調統一，但又不能合二為一。黨作為執政黨對國家的領導，主要是通過對國家的重大問題作出決策和向國家機關推薦重要幹部來實現的。在依法治國的曆史條件下，黨就國家的重大問題所作的決策，必須經過國家權力機關法定程序轉變為國家的憲法和法律，成為國家政權機關的行為規範，才能起到應有的作用。就是黨向國家機關推薦的重要幹部，也必須經過國家權力機關經過法定程序予以最後確定。近些年來，有的地方人大常委會主任由該地的黨委書記擔任的做法，這對於加強黨與人大統一協調，具有積極的作用，但同時也要努力避免出現新的黨政不分。三是黨要通過人大而不能越過人大來領導政府和司法機關的工作。黨對政府和司法機關的領導就是一種間接的領導，而不是直接的領導，黨必須通過人大而不能越過人大來領導政府和司法機關的工作。從國家政權機關內部的關係來看，國家行政機關和司法機關是由國家權力機關產生的，它們對國家權力機關負責，並受其監督。因此，國家行政機關和司法機關的直接領導者，是國家權力機關即各級人大，而不是各級黨組織。就當前的實際情況來看，盡管各級政府和司法機關都要定期地向人大報告工作，多數還隻是停留在形式上。而在實際工作當中，各級政府和司法機關遇到重大問題時，更多的是向同級黨委請示、報告，這實際上等於向同級黨委負責。應看到，在實際工作中，各級黨委（大多數通過政法委）直接介入司法機關工作的現象也比較嚴重。因此，必須解決好黨通過人大而不能越過人大來領導政府和司法機關的工作的問題，這是正確處理黨與人大關係的內在要求。
2.完善根本政治製度
憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，它是由全體人民選舉產生的代表組成的國家權力機關，代表人民直接行使權力。人民代表大會製度是中國的根本政治製度，因此，黨領導和支持人民當家作主，首先必須堅持和完善人民代表大會製度。
長期以來，我國政治體製的特點是權力過分集中，社會權力高度集中於國家、國家權力高度集中於政黨、政黨權力高度集中於中央。這使得在一些重大問題的決策和重要事務的管理等方麵，人民代表大會並沒有真正起到最高權力機關的作用。因此，要完善人民代表大會製度，發展社會主義民主，保障人民的民主權利，就要努力保證各級人大及其常委會依法履行職能，不斷強化其立法和監督功能、加強其重大事項決定和人事任免等項職權，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機製，保證立法和決策更好地體現人民的意誌。
從當前來看，完善人民代表大會製度，要著力解決好以下幾個方麵的問題：一要進一步完善人大代表的選舉製度，優化選舉方法和選舉程序，切實保障選民和代表的選舉權和被選舉權，增強選舉的競爭性和選擇性，使選舉的各個環節和各個階段都符合社會主義民主的要求，真正體現人民的意誌和利益。二要進一步完善人民代表大會的工作製度，保證人大及其常委會依法行使職權，加強立法工作，把國家的各項工作逐步納入法製化的軌道；加大監督工作的力度，提高監督工作的實效；依法行使決定權，及時對國家的重大事項作出決定。三要進一步完善人民代表大會的議事製度，提高人大及其常委會會議的效率和決策水平，在實踐中完善會議審議議案、表決議案製度，保障人大通過的法律和作出的決定的民主性、科學性。四要進一步完善人民代表大會的監督製度。雖然人民代表大會及其常設機構具有監督國家機關行使權力的職能，但由於人大及其常設機構沒有事實上的財政權和人事權，其主要負責人往往不能參與同級黨委政府的核心決策，難以擁有監督權威和強製約束力，容易使人大監督工作難於開展或流於形式，這就需要在製度和體製上理順各級人民代表大會與同級黨委、政府機關的關係，建立切實有效的監督製度，充分發揮人大的監督功能。
3.完善基本政治製度
在中國的基本政治格局之中，共產黨是執政黨，是整個國家和社會的領導核心力量，各民主黨派是參政黨，在國家政治生活中發揮參政議政的重要職能。共產黨領導的多黨合作和政治協商製度，是中國的一項基本政治製度。政黨製度關係社會各階級、階層在國家權力結構中的相互關係，會影響到國家權力的運行與實施，影響到人民主權的表現形態和實際效果。因此，在社會主義國家把完善共產黨領導的多黨合作和政治協商製度作為完善社會主義民主政治的一個重要內容，對於執政黨堅持執政為民的價值觀，為人民掌好權、用好權，具有更為直接的現實意義。
在中國的社會結構中，由於社會地位、職業性質、部門差異、收入差別、社會資源占有狀況等因素導致的社會差別仍然存在，社會階層和社會利益團體仍然存在。這樣，人們的政治訴求和利益內容便存在差別，在客觀上就需要有一定的政治組織來表達存在於社會不同層麵的人群的意誌和願望，實現他們當家作主的權利，需要實行共產黨領導的多黨合作與政治協商製度。與西方的資產階級政黨不同，它們隻是代表本階級謀取政權的選舉工具，通過競選把本黨領袖送入議會或者政府，政黨的基本職能便已經完成。而中國的政黨製度下，共產黨是整個國家和社會發展的領導核心，對國家政權機關實施直接的領導，國家的重大決策首先由黨的代表大會或者中央領導層來作出決策，再通過人大的法定程序變成國家意誌，由行政機關去具體執行。實行這一製度，其核心是堅持中國共產黨的執政地位，各民主黨派不是在野黨，更不是反對黨，而是幫助中國共產黨執政的參政黨，共產黨與各民主黨派通過政治協商來達成一致、形成共識。
完善共產黨領導的多黨合作和政治協商製度，首先要以法定形式確定共產黨與各民主黨派的政治地位，在堅持共產黨領導的前提下，為各民主黨派提供更多的機會，實現其積極參政議政的願望，通過探索和製定相關的規則措施，拓寬渠道，把各民主黨派的願望與要求整合到國家政治生活中來。其次，以法定的形式確認共產黨與各民主黨派的合作關係。執政的共產黨在與民主黨派合作共事時，應把他們看作是平等的政治夥伴關係；在與民主黨派進行協商時，應把他們看作是參與執政的關係；在聽取各民主黨派的意見和建議時，應把他們看作是相互監督的關係。再次，要積極探索共產黨與各民主黨派合作共事的新形式。要通過人民政協這一渠道和形式，定期召開由各民主黨派參與決策的民主協商會，重大問題的交流會等，以便共商國是，逐步使多黨合作、政治協商、民主監督製度化、法律化。
（二）擴大基層民主
推動基層民主，保證人民在基層政權建設中的主導權、參與權、知情權、監督權、選舉權等，是維護人民權利，實現執政為民、權為民所用的基礎性內容。擴大基層民主，進一步加強基層政權、基層群眾性自治組織和企事業單位的民主建設，保證人民實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保障群眾依法享有廣泛的權利和自由，真正使群眾能直接行使民主權利，依法管理自己的事情，維護自己的根本利益。
基層民主是群眾在生產和生活中實行直接民主，依法自己管理自己的事情，基層民主可以提高民主素質，增強民主意識，促進社會主義民主政治建設，把黨執政為民、為民掌權用權的價值觀落到實處。在基層民主建設中，城鄉基層政權機關和群眾性自治組織，都要健全民主選舉製度，讓群眾參與和決定公共事務和公益事業，對幹部實行民主監督，特別是隨著村民自治製度的不斷完善，企業中職工代表大會運作的不斷規範，基層直接選舉範圍的擴大，必將使基層民主得到更快的發展，為社會主義政治文明建設奠定一個堅實的基礎。
擴大基層民主，應以民主選舉為起點，實現人民有序的政治參與。選舉權是最基本的民主權利，能不能實現科學、充分的民主選舉，對人民行使其他民主權利起著決定作用和先導作用。在基層民主建設中，落實人民的民主選舉權，要真正體現群眾的意願，要真正體現競爭性、選擇性，要科學規範選舉的形式和操作中的技術問題，對候選人提名、組織競選、候選人名額的分配、候選人產生的比例等等，都要有一個合理的科學界定，形成健全的製度和規定；建立科學規範的民主選舉程序，從提名候選人、醞釀正式候選人、候選人介紹、選舉的程序、等差額選舉結果的統計等程序上，做到規範化、程序化；建立科學的民主選舉結果分析機製。雖然中國的民主選舉參選率和投票率都非常高，但這種選舉結果究竟在多大程度上代表人民的聲音、反映人民的意願，特別是在選舉製度、機製、技術尚不完善的情況下，選民對候選人缺乏足夠的、全麵的了解，導致許多地方的基層民主選舉隻是走走過場，使民主選舉的結果未能真正反映出人民意誌。
擴大基層民主，要發揮群眾的民主監督作用。要加強基層民主政治建設，健全基層自治組織和民主管理製度，保證群眾依法行使民主權利，實行民
主監督。要進一步完善鄉（鎮）和縣級政務公開；堅持和完善鄉村集體企業廠務公開；醫院、學校和其他與群眾利益密切相關的公用事業單位也要實行辦事公開製度。要進一步推行村務公開、民主管理，凡是涉及農民切身利益的問題，如土地征用與補償、農村稅費改革、退耕還林還草、對農業和農民的直接補貼等，一定要堅持公開，讓村民知情。對於那些搞不公開、假公開以及繼續“暗箱操作”的，要進行嚴肅處理。要進一步開展村民或村民代表評議黨員、幹部製度，民主評議行風製度等，發揮群眾監督和輿論監督的作用，使人民利益和民主權利得到切實保障。
（三）完善群眾參政機製
群眾參政機製包括間接參政機製和直接參政機製。間接參政機製，是指群眾不是直接參與政治運行、政治決策，而是通過自己的代表參政，間接地反映自己的利益要求，從而影響黨和政府的決策。主要有人民代表大會參政機製、民主黨派參政機製、群眾團體參政機製等。直接參政機製是指群眾直接參與國家政治生活，表達自己的利益要求，反映自己的意見和呼聲，是群眾當家作主的表現。
1.完善人民代表大會參政機製。人民代表大會通過對各級人大代表直接或間接的選舉，以及通過人民代表的工作，來實現著廣泛的群眾政治參與。我們的人民代表大會是‘議行合一’的，是立法機關，同時也是工作機構。這一特征，使它與群眾的政治參與直接地融合起來。對人民代表的普選是當代中國規模最大的選舉。為了保證人民選舉出的代表能集中和代表人民的意誌，人大代表應當由人民選舉，向人民負責，並由人民撤換。人民代表應通過各種製度與原選舉單位和人民保持密切聯係，如代表持證視察製度，代表接見選民日製度，代表對原選舉單位的述職報告製度等，這些都是人民代表聯係群眾、了解民意的重要途徑。人民代表大會這種組織形式，應當能夠把人民內部不同階級、階層的共同利益集中起來，能夠反映和協調各方麵的特殊利益，從而把全國人民的力量凝聚起來。
2.完善民主黨派參政機製。中國的各民主黨派是代表社會主義勞動者、代表中國特色社會主義的建設者，代表擁護社會主義的愛國者的政黨。中國的八個民主黨派中，民盟、民進、九三學社、農工民主黨以知識分子為主體，知識分子本來就是工人階級的一部分，是社會主義勞動者，他們明顯是社會主義勞動者的政黨；民革主要是代表原來的國民黨左派以及和國民黨有聯係的人士，現在還包括他們的一些子女，其中很多人也都成了社會主義的勞動者，也有一部分是擁護社會主義的愛國者；民建原來主要是代表民族資產階級、私營工商業者，其中大部分人也成為社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者；致公黨主要是以華僑為對象；台盟主要是台灣籍的擁護社會主義的勞動者和愛國者。社會主義社會雖然不存在根本利益對立的階級，但在工人階級和社會主義勞動者內部還有不同的階層、社會群體，在社會主義內部各階層、各群體之間還存在著具體利益和要求的差別。中國各民主黨派目前就是代表不同階層或社會群體的具體利益和要求。民主黨派應當進一步完善製度化的參政渠道，包括：以會議的形式進行政治協商；通過國家權力機關參政議政；在各級政府機關中擔任職務；通過人民政協組織參政議政等。
3.完善群眾團體參政機製。中國的群眾團體是在中國共產黨的領導下，以憲法和有關法律為根本準則組織起來的，反映不同階層、不同層麵的群眾利益與要求的一種群眾性組織，是中國共產黨和中國政府聯係群眾、教育群眾、團結群眾的紐帶和橋梁。在中國，工會、共青團、婦聯是重要的社會群眾團體，他們都有各自的具體利益，需要通過各自的組織表達和維護自己的具體利益，黨和政府也需要工會、共青團、婦聯經常反映群眾的意見和要求，幫助黨和政府改進工作。工會、共青團、婦聯應當成為廣大群眾有組織、有紀律、有領導地參政議政的民主渠道。包括：政府有關工作要在聽取工會意見後再作出決定；政府設立的有關機構應吸收工會代表參加；政府有關文件應同工會聯署發布；政府指定一位負責人聯係工會；政府與工會召開聯席會議或座談會，聽取意見和建議等。除此而外，各種新的社會群眾團體和社會組織不斷湧現，黨組織要與時俱進，關注和引導這些組織健康發展，充分發揮它們在黨聯係群眾、教育群眾、團結群眾中的紐帶和橋梁作用。
4.完善群眾自治組織參政機製。中國從1987年開始的村民自治成為中國民主化進程的偉大新起點，村民自治歸根到底是要求凡是關係到村民群眾利益的大事，由村民自己當家，自己作主，自己決定。通過自治，提高了農民的政治素質、政治能力和政治信心。擴大基層民主，保證群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐。實踐證明，基層群眾自治是群眾廣泛施行民主權利的重要形式，是群眾自我管理、自我教育、自我監督的重要形式，但同時也要看到，民主意識、民主能力的培養是一個長期的漸進的過程，基層民主自治要在黨的領導下，紮紮實實推進，確實提高民主自治水平。
5.完善谘詢、智囊組織參政機製。當今世界，谘詢、智囊組織參政機製是知識分子參政的有效機製，各個國家都非常重視智囊人物的谘詢作用，谘詢機構在西方稱之為“頭腦加工廠”，他們對政府決策起著很大的作用，他們的才智、經驗是科學決策不可或缺的組成部分。隨著社會主義現代化建設的大規模展開，黨和政府對谘詢、智囊組織給予了高度重視，大力提倡知識分子積極參政，完善各類谘詢、智囊組織，領導機關和領導幹部要認真聽取群眾意見，充分發揮各類專家和研究谘詢機構的作用。
6.完善大眾傳媒參政機製。在現代社會，最具效力和最具規模的輿論性媒體是新聞、出版、新媒體等大眾傳播媒介。中國憲法規定了中國群眾有言論、出版的自由，使群眾通過傳媒參政合法化。作為群眾性利益表達的一種渠道，大眾傳媒可以使普通群眾直接向決策中樞表達要求，這是群眾性利益表達的一種比較直接的途徑，是廣大群眾行使自己當家作主權利的有效途徑。報紙、廣播、電視、網絡、手機等大眾傳播媒介覆蓋麵廣、傳播速度快、公開程度大，群眾通過新聞工具對國家政治、經濟、文化施行監督權、批評權，是一種全方位、多層次、立體化的參政。在堅持新聞黨性的同時，增強人民性，使大眾傳媒尤其是網絡、手機代表的新媒體真正成為反映現實、傳達民意的工具，成為吸納群眾參與國家大事的正常渠道。
7.完善其他形式參政機製。在政治參與諸形式中，存在一種非正常的參與形式。主要有遊行、示威、罷工、罷課、集會等。實踐證明，“大民主”作為黨的一種領導社會的方式，並沒有給國家帶來真正的民主，反而嚴重衝擊了社會主義製度的正常運作，擾亂了基本的社會關係和政治關係。但是，得到政府批準的遊行、集會仍是合法的。在社會主義現代化建設過程中，在依法治國成為中國基本治國方略的背景下，要逐步把這種形式納入法治化軌道。
群眾有序的政治參與程度，已成為衡量社會政治體係民主化和現代化程度的重要標準之一。當前，完善群眾執政參與機製，還需要抓好以下環節：
一是落實群眾知情權。就是群眾對於國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上當前發生的與普通群眾權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。要落實群眾的知情權，必須徹底破除行政神秘主義色彩，增加政治透明度，實現政治的公開、公正、透明。政府隻有擴大政務公開，切實承擔起信息情報公開義務，才能使群眾的知情權得以實現。落實知情權，要充分發揮新聞媒體的作用。要落實群眾知情權，實行政府信息公開化，必須改革新聞製度，核心是讓新聞媒體擁有知情權和報道權，從法律上保護新聞媒體的消息和信息披露權。
二是提高群眾政治參與意識。群眾政治參與的擴大有賴於群眾素質的提高，群眾的責任感、權利感和義務感對民主政治都有著重要的作用。隨著市場經濟的發展，必然導致人們的主體意識、權利意識、平等思想、自由觀念的生成與增強。市場經濟的發展一方麵激發了人們追求權利和自由的積極性，激發了人們的權利意識和權利要求，另一方麵造就了一支從外部約束政府的社會力量——公民社會。中國傳統政治文化在幾千年的曆史長河中形成了以儒家政治思想為主線的政治文化傳統，在中國群眾心裏積澱了“權威崇拜”“清官思想”“與世無爭”等複雜的以小農意識為主體的政治意識和政治思想。家庭意識、鄉土意識、重禮俗而不重法製、對權力既崇拜又疏遠的心理狀態、膽小怕事和盲目服從的文化積澱對封建傳統意識的形成也產生了一定的影響。時至今日，中國還沒有根本擺脫經濟文化落後的狀態，更不具備高度民主所需要的高度發達的經濟文化，中國生產力還不發達，人民生活也不富裕，全民族的科學文化水平還比較低，文盲、半文盲占全國總人口的四分之一。眾多的群眾缺乏民主意識、民主知識和民主習慣，勢必影響他們實際參政和議政的能力，因此，加強科學文化建設，不斷提高群眾的政治覺悟、思想道德水平和科學文化素質是提高群眾政治參與意識的基礎。
三是政治參與製度化建設。政治參與是一把“雙刃劍”，它既可以有利於社會的穩定，促進經濟發展；又可能造成社會不穩定。為了使政治參與更好地發揮正麵效應，促進政治的穩定和經濟的發展，首先，政治參與必須在黨的領導下有序進行。這是一條重要的政治原則。其次，群眾政治參與必須有利於中國社會主義政治製度的鞏固。要通過群眾政治參與，改進人民代表大會製度建設，真正落實中國現已形成的與人民代表大會製度相配套的一整套法律法規體係，如選舉法、各級人民代表大會組織法、代表法等，保障每個群眾選舉權的落實，實現基本的政治參與。要通過擴大群眾政治參與，改革和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商製度。要通過擴大群眾政治參與，健全社會團體體係，發揮他們在利益表達和政治參與中的媒介作用；第三、群眾政治參與要法製化。把人民的各項民主權利以法律的形式加以確認和保護，保證國家各項工作都依法進行和逐步實現社會主義民主的製度化、法律化，使這種製度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。
案例鏈接
民主進步中的理性博弈
——廣東烏坎事件深層分析及啟示
2011年12月，廣東陸豐市發生了舉世矚目的“烏坎事件”，一場以暴力反抗基層權力組織的群體性事件，最後以談判和民主的方式解決，並於兩個多月後,烏坎村村民以一人一票的方式投票，產生了新的村民委員會，受到輿論普遍肯定。被國內外輿論稱為“具有重大標誌性意義”。
一、烏坎事件的演變過程
烏坎村位於廣東汕尾市陸豐東海鎮，毗鄰烏坎港為邊陲漁村，富甲一方，號稱“汕尾第一村”。曾先後兩次被授予“全國先進基層黨組織”光榮稱號，並被評為“全國文明村鎮建設先進單位”。
2011年9月21日上午，烏坎村400多名村民因土地問題、財務問題、選舉問題對村幹部不滿，到陸豐市政府上訪，下午和第二天，一些村民發生打砸行為，官民、警民之間開始了“拉鋸戰”。11月21日，400名左右村民再次上訪，打出“打倒貪官”，“還我耕地”等標語。當天下午及第二天發生幾次數百人在村內聚集活動。11月24日，村民薛錦波、張建成、洪銳潮、莊烈宏等，因涉嫌故意毀壞財物罪和妨礙公務罪被警方拘捕。11月27日，村民設立路障防止警方進入，而警方則封鎖了該村，雙方形成對峙局麵。12月11日，被羈押在汕尾市看守所的薛錦波突然死亡，圍繞死因與屍體下落的爭論，使官民矛盾激化。
12月21日，廣東省省委副書記朱明國帶工作組進駐烏坎，將原來定性的烏坎事件為境外勢力幹擾修改為村內利益糾紛。烏坎的村民維權行動開始走上和解之路。在隨後的兩個多月時間裏，廣東省工作組在烏坎村召開群眾通報會，承諾了解決土地問題的時間表。對烏坎村第五屆村委會換屆選舉作出整體無效認定，並表示將盡快組織村委會重新選舉。2012年2月1日，烏坎村迎來了熱鬧的投票選舉日，村民們用自己手中的選票選出了作風正派，有能力，真正為村民辦事的領導班子。
梳理“烏坎事件”的演變過程，可以發現其具有以下特征：
第一，從發生過程來看，有較長時間的醞釀、發酵期。早在2009年烏坎村村民就開始上訪，但在兩年多時間內問題並未得到解決，矛盾日積月累。
第二，從方式策略來看，群體行為的非理性特征突出。伴隨著集會、遊行、示威，部分村民采取了打砸、圍攻行為，發生警民衝突、形成對峙局麵。
第三，從實施主體來看，參與者為特定群體。這一事件的參與者均為烏坎村村民，屬“利益攸關方”。
第四，從群體心理來看，對當地政府的不信任感明顯。這種不滿的產生主要基於訴求長期沒有得到回應，有關部門未能及時解決問題。
二、烏坎事件發生的深層原因分析
烏坎事件，從根子上說，導火索還是農民利益被侵犯，集體土地在村民不知情的情況下被販賣。正如時任廣東省省委書記的汪洋所說：“烏坎事件的發生有其偶然性，也有必然性，這是經濟社會發展過程中，長期忽視經濟社會發展中發生的矛盾積累的結果，是我們工作一手硬一手軟的必然結果。”廣東作為改革開放的先行地，經濟發展快，開放程度高，社會轉型快，流動人口多，目前廣東省1.1億人口中，大概有三四千萬是外來人口，由此形成的問題和矛盾當然要比其他地方更為突出。同時，在廣東，且不說公民社會，至少民間社會的根基在中國可以說是最深厚的。尤其是在粵東這樣的地方，民眾權利的意識在曆史上就是相對比較強烈的。強烈的權利意識加上有凝聚力量的社會基礎，導致民眾表達自己利益要求的事件多發。近幾年來，烏坎村村民們越來越意識到村幹部們正在對村裏的土地玩“監守自盜”的把戲，越來越感覺必須站出來維護自己的權利。由此，出現了維權抗爭，要求政府幫助他們解決問題。廣東省所出現的問題，既具有典型性，又具有警示性，在全國具有普遍意義。沿海地區這個問題得到解決，無疑將會對全國起示範作用，將會對全麵改革產生積極影響。
從烏坎事件來看，村民自治在一些地方很大程度上沒有得到落實。當前，在許多地方村民自治仍然未能得到充分的尊重和保障，一些地方農村基層黨組織軟弱渙散，黨群幹群關係緊張，一些基層黨員幹部宗旨意識喪失，民主意識不強，濫用職權，甚至利用手中不受製約的權力上下勾結、官商勾結、以權謀私，對涉及土地征用、工程發包、山地出租等重大事項決策搞“一言堂”“家長製”，明目張膽地侵占集體利益，嚴重損害村民權益，以至於在許多地方都出現了“村幹部當家作主、村民被治”的鄉村專製體製，在全國範圍內導致了大量的群體性事件。眾所周知，烏坎村事件也是因為村支部和村委會大肆侵犯村民利益而爆發的。最近幾年來，在村民不知情的情況下，烏坎村黨支部書記竟將村裏的幾千畝（一說上萬畝）土地陸續販賣出去，賣地所得達7億多元，而給村民的補助款卻非常少，其餘全被當地官員和村幹部所私吞，十幾位村幹部都蓋起了被村民稱為“別墅”的二層樓，村支書也成為一些市府官員的“財神爺”和座上賓。這種“村民被治”和村民利益遭到嚴重侵犯的現象，實際有其更深刻的製度根源。廣東省委、省政府在對烏坎村事件的合理解決中，充分尊重和肯定村民自治，支持和幫助村民當家作主，從而也開始調整了黨的領導與村民當家作主的關係。
烏坎事件也反映出地方政府處理群體性事件的能力有待提高，起初，他們的工作方向和處理方式事實上沒能順應民意的合理訴求，以致矛盾嚴重激化。烏坎事件確實經過了一個矛盾長期累積且未能依法得到解決的過程。本應該引起高度關注，給農民一個認真的交代的，而一些地方政府想得更多的是怎麽控製，怎樣壓住。村民從2009年6月21日就開始向上反映村支部和村委會大肆侵犯村民利益問題，如果在這兩年多的時間內，陸豐、汕尾的有關部門和官員，能夠“以民意為重，以最大決心、最大誠意、最大努力”對待烏坎村民的合理訴求，堅持“法律至上”，依法解決烏坎的實際問題，多進行解釋溝通工作，事情或許就不會脫離理性的軌道，打砸工廠等一係列事件或許就不會發生。但地方政府麵對群眾“懲治貪官、退回贓款”的合理訴求，不是迅速調查、懲治貪官，而是以拖待變。待矛盾激化後，汕尾市政府又公開把烏坎事件定性為有境外敵對勢力策劃操縱，使整個事件性質發生了變化，迅速升級為“敏感事件”。但烏坎村民敏銳把握了這一危險的趨勢，喊出了“擁護中央”“維護權益”的口號，實現了烏坎事件的“去標簽化”。慣用的維穩思路在此次事件中遭到顛覆。在此環境下則要求黨政部門順應“市民社會”“法治社會”的發展趨勢，善對民意、順應民意、潤滑矛盾，促進事件的解決。
三、烏坎事件對提高基層執政能力的若幹啟示
烏坎事件最後以一種較為開明的方式得到解決，沒有釀成更大更激烈的衝突，為我們在新時期如何應對群體性事件，提供了可資借鑒的樣本與經驗。因此，對此事件作一些必要的分析，對於未來解決此類社會矛盾，提高黨在基層的執政能力，具有重要的啟示作用。
（一）重視和維護群眾合法權益是預防和處置群體性事件的基礎。
烏坎事件表麵是群眾與村委會的衝突，直接誘發因素是土地問題，實質是農村群眾為維護權益與基層政府長期糾紛所引發的事件。根據社會燃燒理論，當巨量的矛盾被擠壓在一個相對有限的時空當中，並指向同一個對象而得不到及時化解時，勢必產生“井噴”現象，引發矛盾衝突事件。烏坎村事件正是土地問題、財務問題、選舉等多種矛盾聚集在一起指向村幹部，而當地基層政府又不能及時化解矛盾，矛盾的積累必然引發群體性事件的發生。
（二）正確認識群體性事件的性質是妥善處置的必要前提。
我國的群體性事件的參與者大多數是人民群眾，主要是利益表達、不滿情緒的宣泄和某種程度的價值（包括權利）追求，不具有政治目的性，未觸及政治體製和社會製度層麵，基本上屬於“人民內部矛盾”的範疇。“人民內部矛盾”是指人民群眾在根本利益一致基礎上產生的矛盾，為非對抗性的矛盾，人民內部矛盾隻能用民主的、說服教育的方法，也就是團結——批評——團結的方法去解決。分清群體性事件的性質對妥善處置具有十分重要的意義。現實中一些地方官員在群體性事件發生後，出於推卸責任、快速處置或認識能力局限等方麵因素，往往冠之以“一小撮人煽動不明真相的群眾”“有組織，有預謀”“境外敵對勢力遙控指揮”等“大帽子”，采取非常措施，甚至隨意動用警力，無形中把人民推向了對立麵，結果往往適得其反，使事態進一步惡化。
（三）實事求是、直麵矛盾、積極解決問題是處理群體性事件的正確態度。
首先承認矛盾和問題。承認工作有失誤的實事求是的態度，體現了有錯即糾的政治勇氣，體現了我們黨一以貫之的宗旨：對群眾利益負責，就是對黨的事業負責。廣東省委、省政府的真誠表態，讓一度情緒激烈的當地村民趨於平和，化解了激烈的情緒，為問題的徹底解決，為當地的穩定和諧，創造了基本條件。其次，直麵矛盾的另一麵，積極解決矛盾。烏坎事件的工作組領導表態：“隻要你們有誠意和政府一起來解決問題，什麽事情都可以談，都可以找到出路。”政府的理性溫和，村民也給予理性配合、進退有度、見好就收，形成了官民良性互動局麵。誰都知道，掩耳盜鈴解決不了問題，但光看到矛盾，若不能以正確的態度對待，同樣也解決不了問題。很明顯，錯把民眾的正當訴求當作不穩定因素，到頭來恐怕隻會激化矛盾，損害社會穩定。廣東省工作組打破政府不認錯的慣例，以承認社會、市場和黨政權力博弈的合理性，進行真誠談判，凸顯了廣東高層柔型管理的理念，為事件的處理奠定了好的基礎。這是執政理念的一個重要變化，在社會管理觀念上是一個重大的創新，並給今後留下許多有研究價值的空間。
（本章完）