第五章 運籌帷幄：製定和實施科學的發展戰略_二、實施區域發展總體戰略

二、實施區域發展總體戰略

（一）中國共產黨區域發展戰略的曆史演進

我國幅員遼闊，自然資源豐富，人口眾多，地區發展很不平衡，在長期的曆史發展過程中形成了各具特色的地區經濟。改革開放以來，各地區都有很大發展，但地區發展的差距也在不斷擴大。逐步控製直至扭轉地區差距擴大的趨勢，促進地區協調發展，不僅是重大的經濟問題，也是重大的政治問題，不僅關係現代化建設的全局，也關係社會穩定和國家的長治久安。

我國的區域不平衡問題從建立現代工業之初就存在。在解放前，70%以上工業集中於占國土麵積不到12%的東部沿海狹長地帶，而廣大西部地區工業產值不足全國10%，甚至處於與世半隔絕的狀態。解放後，政府從均衡發展的思想出發，為了縮小東西部的巨大差距，在西部掀起工業建設浪潮。20世紀50年代是中國工業化起步時期，在優先發展重工業的戰略思想指導下，經濟布局分為內地和沿海兩大經濟帶，經濟布局的重心在內地尤其是中部地帶，側重建立重工業基地。工業布局開始由沿海向內地轉移。1966－1976年十年間我國根據各地區戰略地位的不同，將全國劃分為一線、二線和三線三類地區，並開展了以大西南為重點的三線建設，這對生產力向內地的轉移起到了重要的促進作用，為中西部現代化工業體係的構築奠定了基礎。這一時期，川、陝的國防科工係統的總規模躍居全國的第一、二位，在西部的一些地區形成了以重工業為主的現代化工業體係。但是由於西部起點低，工業投資效益較差，國家在西部投入大量資金，就降低了整個宏觀經濟的發展水平。國家的政策選擇處於均衡和效益之間的兩難。

改革開放後，鄧小平提出讓一部分地區和一部分人先富起來，逐步實現共同富裕的戰略思想。黨和國家按照“效率優先，兼顧公平”的原則，對全國的區域發展政策進行了戰略調整，采取了“梯度推進戰略”，即東部沿海地區優先發展戰略。“七五”時期，把國家分為東、中、西三大塊，對東部在財政、投資、稅收以及利用外資等方麵均給予地區性的優惠政策，使沿海地區經濟迅速崛起。在東部沿海地區相繼興辦了4個經濟特區和上海浦東新區，開放了14個港口城市，積極發展東部外向型經濟。這一戰略的實施，促進了東部地區和整個國民經濟的快速發展，加快了國家積累。與此同時，原有的東西部經濟差距被進一步拉大。

在世紀之交，黨中央果斷作出西部大開發的戰略決策。1997年江澤民在黨的十五大上強調：“中西部地區要加快改革開放和開發，發揮資源優勢，發展優勢產業。國家要加大對中西部地區的支持力度，優先安排基礎設施和資源開發項目，逐步實行規範的財政轉移支付製度，鼓勵國內外投資者到中西部投資。進一步發展東部地區同中西部地區多種形式的聯合和合作。更加重視和積極幫助少數民族地區發展經濟。從多方麵努力，逐步縮小地區發展差距。”西部大開發戰略是我國區域發展戰略新的裏程碑，西部大開發戰略不僅對西部區域經濟的發展將起到巨大的推動作用，而且也為東部的繼續發展創造了機會和條件，有利於東西部不同地區的合作與協調發展，有利於縮小東西部地區的發展差距。

在全麵、協調和可持續發展的科學發展觀指導下，黨的十六屆三中全會提出“統籌區域發展”重要戰略，反映了我們黨對區域經濟發展規律認識的不斷深化。所謂“統籌”，是指統一謀劃、相互兼顧、共同發展。一是把握區域發展的協調性。針對目前區域發展中的不平衡，要求政府加強對區域發展的協調和指導，全麵部署和兼顧東中西部各大區域的發展，努力尋求協調發展的方法和途徑，實現優勢互補和共同發展，以獲得相對均衡的區域發展局麵。二是把握區域發展的全麵性。要求政府不能顧此失彼，不能把區域發展單純當作單一的經濟增長過程，而應作為一個包括政治、經濟、文化等各個層麵共同發展的過程；既促進經濟繁榮，又實現社會全麵進步。三是把握區域發展的持續性。要把製定科學的發展規劃作為實現持續發展的重要前提，把改善生態環境作為實現持續發展的重要環節，把提高人的素質作為實現持續發展的根本舉措。做到當前與長遠、現實與未來統籌兼顧，推動各區域走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。“統籌”戰略的提出，既標誌著國家發展戰略的重大轉變，也成為解決區域發展不平衡的指導思想。

2005年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議，通過《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，將促進區域協調發展作為工作重點之一。指出：全麵建設小康社會的難點在農村和西部地區

，落實區域發展總體戰略，實施西部大開發，振興東北等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展，形成東中西優勢互補、良性互動的區域協調發展機製。這“標誌著中國區域發展戰略的第三次轉向，即從局部區域優先發展戰略轉向區域協調發展戰略。”

2006年3月27日，中共中央政治局召開會議，專門研究促進中部地區崛起工作。會議提出，充分發揮中部地區的區位、資源、產業、人才等綜合優勢，進一步形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局。把中部建成中國重要的糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備製造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐。積極促進中部地區崛起，在邁向市場一體化的中國經濟地理格局中，是承東啟西的關鍵。國家發改委2007年4月10日宣布，在發改委設立國家促進中部地區崛起工作辦公室，中部崛起進入了更具操作性的實施階段。東部加快發展、西部大開發、振興東北、中部崛起構成我國完整的區域經濟發展戰略，中國經濟的四大區域正在共謀打破行政區劃的局限和體製的堅冰，朝著市場一體化的和諧中國新格局邁進。

（二）實現區域發展總體戰略需要正確處理的幾個方麵的問題

在協調區域發展的關係上，黨和政府堅持用曆史的、辯證的觀點，認識和處理地區差距問題。縱觀我國區域發展戰略的發展曆程，是在充分考慮我國國情的基礎上，從實際出發，適應現代化建設需要，努力把握發展的客觀規律，汲取人類關於發展的有益成果而提出的。在新形勢下，實現區域發展總體戰略，需要處理好以下幾個方麵的問題。

第一，區域協調發展的基本原則是發揮兩個積極性。黨和國家協調區域發展的方針政策，是立足於發揮兩個積極性：既發揮經濟發達地區的積極性，也發揮經濟不發達地區的積極性。黨中央明確提出：經濟發達地區要充分利用本身的有利條件和現有基礎，能快的還是要搞得快一些，使經濟更快地再上一個新台階，帶動和促進經濟不發達地區發展，為國家的現代化事業做出更大貢獻。區域協調發展不是抑製經濟發展較快地區的發展，不等於各個區域都要同步發展。在我們這樣一個地域遼闊、人口眾多、生產力發展水平不平衡的國家，要在一個時期實現同步發展是不現實的。因此，中央政府在加快發展東部地區方麵的基本方針一直是明確的。在沿海地區相對發展得快一些的情況下，不但中央要給予支持，內地的中西部地區也要顧全大局，給予積極支持。沿海地區，有條件的要繼續加快發展，努力率先基本實現現代化。

為了逐步實現共同富裕的目標，國家應該加大對欠發達地區和困難地區的扶持。實現共同富裕，是社會主義製度的本質要求，是廣大群眾的普遍願望。在允許一部分地區、一部分農民先富裕起來的同時，必須進一步扶持少數民族地區、老革命根據地、邊疆地區經濟的發展，幫助貧困地區的農牧民盡快脫貧致富。強調區域協調發展，不是搞平均主義。沒有沿海地區的率先和加快發展，就沒有中國經濟今日的輝煌，中國的經濟總量也不會在2007年底超過德國成為世界第三大經濟體。然而，同時也要看到：西部不開發、東北不振興、中部不崛起，就沒有經濟持續發展、民族團結和諧的中國。因此，在發展中一定要充分調動積極不發達地區的積極性。支持經濟發達地區加快產業結構優化升級和產業轉移；重大項目布局要充分考慮支持中西部發展，鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展；加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展扶持力度；幫助資源枯竭地區實現經濟轉型。

第二，發揮市場機製和宏觀調控的雙重作用，推動良性發展。西部發展緩慢、東北和中部落後的主要原因是改革相對滯後和市場化程度相對較低。因此，西部大開發、振興東北，關鍵在於掃清體製上的障礙，提高市場化的程度。要充分利用國際國內兩種資源、兩個市場，努力建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體係，充分利用市場機製對區域間的各種經濟和社會資源進行合理配置，調動各方麵的積極性，以切實提高經濟效益。其次，要加強政府的宏觀調控。市場機製是配置資源要素的主導力量。但市場機製的作用不是萬能的，它具有盲目性、自發性和滯後性的缺陷，單靠市場機製解決不了地區發展不平衡的問題。由於東西部地區在自然條件、區位條件、經濟基礎等方麵差異很大，隨著東部地區經濟的快速發展，在市場機製的作用下，生產要素必然大量地向東部地區流動。在這種情況下，政府就要加強宏觀調控，通過所掌握的資源和作為經濟社會發展調控者的身份來發揮作用，並通過製定政策、完善法律法規等手段，有效發揮統籌協調作用。

第三，真

正關注社會公平，促進多元發展。改革開放以來，“公平”作為一個目標取向，經曆了一個提出、實施和真正被關注的過程。1993年11月通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，第一次明確提出“效率優先，兼顧公平”的原則。但是，長期以來公平隻是當作“兼顧”的目標，並沒有真正被“兼顧”到。直到1999年開始實施“西部大開發”戰略和“振興東北”戰略以來，對實施社會公平才有了實際行動。2005年10月通過的《建議》提出，要“更加注重社會公平”，這為進一步的區域發展戰略指明了目標取向，即在效率和公平的選擇上，將更加突出“公平”的地位。在目前的中國，經濟發展是解決中國所麵臨的所有挑戰的關鍵和基礎。然而，經濟發展不是解決社會問題的萬能鑰匙，經濟的增長並不必然導致社會穩定與和諧。經濟不發展不行，然而經濟發展中不充分關注社會公平，看不到經濟繁榮背後隱藏的社會不和諧的因素也不行。

整齊劃一不是公平，公平要求政府有的放矢，有所側重，促進區域經濟多元發展。區域發展總體戰略，國家的投資和政策對不同的區域不同的經濟部門應該有不同的側重。西部地區重在“開發”，主要的投資項目集中於公共產品供給，如，交通、環境保護、教育、醫療等等，實施生態工程，為未來的進一步發展提供一種動力支持；而中部地區重點在提升其經濟增量，主要是大力發展現代農業、重工業、能源和原材料等對東部地區有比較優勢的產業；而東北地區則重在“振興”，加強糧食基地建設，做好國有企業改革和資源枯竭型城市的轉型，以及較東部沿海地區有比較優勢的產業；而東部地區要增強自主創新能力，注重資源節約和生態保護，提升自己的外向型經濟的水平和國際競爭力。

第四，加強區域合作，實現和諧發展。區域經濟合作是不可阻擋的潮流，也是中國經濟可持續發展的重要支撐。問題是，如何協調至今仍沒有處理好。我們認為：

其一，要打破地域阻隔，改變東西部各自為政的隔離狀態。區域經濟協調發展，必須從政府職能上根本解決市場分割的問題。要通過健全全國統一市場，完善區域互動機製，發揮各地區比較優勢，深化分工合作，促進經濟資源的整合，在更大範圍內實現優化配置，加快建立一個公平、開放、規範的大市場，營造良好的區域市場環境。加強區域合作，關鍵要加強各區域機構之間的合作。2006年，商務部推出“萬商西進工程”，用3年時間推動萬家境外和東部沿海企業到中部地區開展投資、采購和經營協作。交通部門規劃到“十一五”末，中部各省與相鄰東部地區間將至少建成兩條以上的高速公路通道，與相鄰西部地區間至少建成一條高速公路通道。為了促進經濟區域合作，必須跨越行政區域建設，消除區域之間自由流動的體製製約和區域壁壘。

其二，要樹立合作與競爭的意識。區域之間一方麵要重視合作，樹立以合作促發展的思想，要處理好區域利益與地方利益關係，通過合作創造共贏，另外一方麵創造競爭能力的培養，強調優勢互補，而且要把這種競爭意識納入到全球化的視野中。我國區域經濟發展戰略應該培養“地區經濟航母”，參與全球化競爭。在培養“地區經濟航母”參與全球化競爭的同時，也應因地製宜培養有個性的區域競爭力，使處於不同發展階段的區域都有可能參與全球化競爭，從而獲得發展機會。積極適應區域經濟發展特點和發展階段，不斷提高產品服務、經營政策與當地經濟及市場需求的適應性，不斷增強經營資源在區域、時點以及項目擺布上的有效性，各個區域的經濟活動才能不斷激發活力、保持旺盛生機。

其三，共贏互利協作。隨著市場經濟的不斷深化，地區之間的相互協作需要以共贏為前提，今後恐怕很難再出現當年全國支持深圳、支持上海浦東發展的局麵。在政策製定、市場布局、產業整合等方麵要統籌兼顧，力圖實現“雙贏”和“多贏”的效果。目前，我國比較典型的有深廣攜手、滬寧合作，近期還有京津聯合。例如，在地區“十一五”規劃中，深廣攜手在廣東省政府的協調下，兩地就形成了廣州主內、深圳主外的格局，力爭把廣州建設成為帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現代化大都市；把深圳建設成為富有創新活力、具有中國特色的、風格的、氣派的國際性城市。滬寧合作早已納入地方政府的地區發展戰略，從地區市場管理、地區中小企業發展、地區環保均進行了實質性協作；京津打破了多年的僵持，開始從地區交通網絡、地區基礎設施建設加強全麵協作，注重中心城市、周邊城市的協調發展，充分兼顧經濟體內各城市的利益，盡可能做到一體化運作，呈現從分工鼎立走向了相互協作共贏互利的趨勢。

（本章完）