|第二章| 國家建構和國家治理轉型_二、國家治理的類型和轉型
二、國家治理的類型和轉型
現代國家的國家治理，從英國進行“光榮革命”於1689年通過《權利法案》、建立君主立憲製政體、確立了資本主義的國家製度算起，在其三百多年的發展進程中，先後形成了治理的四種類型和三次轉型。
第一種是統治型。和曆史上任何一次的國家更替一樣，作為現代的、新興的資本主義國家，也是建立在暴力的基礎上，並憑借暴力維持自己的階級統治。現代的、新興的資本主義國家，是由代表著資本主義生產方式的資產階級根據自己的利益要求，在與封建地主階級的政治鬥爭中建立起來的，在當今世界上，英國、法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙等國，都是經過資產階級革命建立起現代的、新興的資本主義國家的代表。
在早期資本主義國家階段，資產階級統治者既要鎮壓被推翻的封建統治勢力的複辟反抗，又要麵對來自被剝削壓迫的工人階級和勞動人民的底層抗爭，強化國家機器的統治職能成勢所必然，成為貨真價實的“統治型國家”。例如，法國經曆了長達八十多年的複辟和反複辟的鬥爭，每一次鬥爭都使這部國家機器得以加強。法國大革命自1789年7月爆發後，正在開會的三級會議轉變為製憲議會，成為法國的最高權力機關，製憲議會通過了著名的《人權宣言》。1791年製憲議會頒布了法國曆史上第一部憲法，規定法國為君主立憲製國家，實行三權分立原則。1792年巴黎人民起義推翻王權，宣布成立共和國，從而建立起法國曆史上第一個資產階級共和國，即法蘭西第一共和國。但法蘭西第一共和國成立後，1804年拿破侖·波拿巴稱帝，建立起法蘭西第一帝國，恢複了一些舊製度，尤其是等級製度，隨後1815年法蘭西第一帝國覆滅，波旁王朝複辟。1830年7月，巴黎人民推翻複辟的波旁王朝的統治，建立了七月王朝，實行君主立憲政體。1848年二月革命後，成立了法蘭西第二共和國，路易·波拿巴當選為共和國總統。1852年，路易·波拿巴加冕稱帝，建立起法蘭西第二帝國。1870年在普法戰爭中法國戰敗，法蘭西第二帝國覆亡。而在隨後爆發的巴黎公社革命中，工人起義者遭到了資產階級政府軍的瘋狂鎮壓，3萬多人被殺害，還有5萬多人隨後被處決或者監禁，7000多人被流放到新喀裏多尼亞。對於法國早期資本主義國家所擁有的暴力統治機器，馬克思曾經一針見血地指出，“這個行政權有龐大的官僚機構和軍事機構，有複雜而巧妙的國家機器，有50萬人的官吏隊伍和50萬人的軍隊。這個儼如密網一般纏住法國社會全身並阻塞其一切毛孔的可怕的寄生機體”，經曆一切變化不過是使它的統治職能更加完備。
第二種是管製型。隨著資本主義國家政權的逐漸穩固，資產階級統治者開始轉向對於公共行政事務的治理。資本主義國家也就從赤裸裸鎮壓的統治型國家轉向了更多處置社會公共事務的管製型國家，這是國家治理的第一次轉型。首先，資產階級革命後，英、美、法等國家的人事製度沿襲了封建時期色彩的政治恩賜和政黨分肥，產生出一係列弊端：結構性貪汙腐敗、周期性政治振蕩、行政效率低下、人才選拔通道狹窄等。為了適應市場經濟的需要和政治穩定，英國采納中國科舉製的優點，於1854年通過了建立文官製度即公務員製度的《諾斯科特——屈威廉報告》。從19世紀中葉到第一次世界大戰結束，英、法、美等主要資本主義國家陸續建立了公務員製度，用以協調資產階級內部的矛盾和衝突，節省政府開支，抑製和減少腐敗。人事製度從恩賜製到現代公務員製度的轉變，可以說是一種製度創新，也標誌著現代國家的治理模式有了曆史性改進。其次，對行政事務實行科學管理，即實行政治—行政兩分法。美國學者威爾遜於1887年發表《行政之研究》，主張把政治和行政分開科學管理，另一學者古德諾於1900年發表《政治與行政》，定義了行政與政治的不同作用，闡明這兩者是完全能夠區分的。他認為政治是國家意誌的表達，而行政是這種意誌的執行。在政府裏的政務官負責作決策決定，貫徹執政黨和國家的政治意圖，公務員則隻負責具體的執行辦事。第三，確立以科層製為核心的行政組織理論，即確立法理型的命令—服從關係。馬克斯·韋伯創立了科層製理論，他指出，現代國家是通過法定選舉產生的，具有合法性。因此政府內部科層製結構的上下級關係是命令—服從類型。在法理型命令—服從類型中，個人對領導的服從是根據所認可的法律對職級製表示承認。服從，不是對領導個體的服從，而是體現於對由法律規定的某個職位的服從。
管製型國家公共行政的基本特點，一是嚴謹精準，公務員講專業技術性，科層製擁有完美的技術化程序和手段，不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學化、合理化。二是責任到位，公務員的從屬關係一般是由嚴格的職務或任務等級序列先在地安排的，每個職務本身的規定細致而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權利義務體係範圍。三是
法治原則，公務員講法律條文規定，受製度約束，必須依法辦事。
管製型國家公共行政的弊端主要在於：其一，效率低下，因為機構繁瑣、層層審批、公文旅行。官僚製度就像一部運轉良好的行政機器，它要求其成員隻是做好自己分內的事，即使在一些情況下過分的程序化可能導致效率的低下也在所不惜；其二，不計成本，政府具有壟斷性、神秘性，不講經濟效益，預算往往逐年增加，甚至出現了年底預算花不完突擊花錢的現象；其三，具有擴張傾向，英國學者帕金森總結為國家患有“機構病”，不斷進行自身機構和人員的擴張、膨脹。總起來說，管製型國家形成一個等級森嚴的官僚製機構，並以這個官僚製機構為中心，政府無所不能、無所不管，由它發號施令，民眾得求它辦事。政府高高在上、冷若冰霜，正像老百姓所怨言的“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，是名副其實的“管製型國家”。
第三種是管理型。針對管製型國家公共行政的弊端，20世紀60年代歐美國家發起了行政改革運動，使國家的行政管理進入了“新公共管理”的階段，這是國家治理的第二次轉型。新公共管理的理論大家奧斯本、蓋伯勒等人提出“重塑政府”或“政府再造”的口號，振聾發聵、風靡世界。新公共管理理論主張，政府“掌舵而不劃槳”，要對政府角色定位，把決策製定（掌舵）和決策執行（劃槳）分離。為了實現兩者的分離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府主要集中於掌舵性的職能，如擬訂政策、建立適當的激勵機製、監督合同執行等。由於政府不再幹預具體的公共事務，而且重視第三部門組織的作用，可以減少機構人員，實現大社會、小政府。新公共管理理論主張，“公共品”如國防、公安、城市基礎設施等必須由政府獨家經營，但政府在采購中容易產生尋租活動，應在政府管理中引入市場競爭，通過招標降低成本。新公共管理理論主張建立“企業家政府”，將企業管理的理念和方法引入公共部門。企業家是最精明的，最知道優化配置，主張對精明管理的官員進行提成獎勵，建立有使命感的公共組織。有使命感的政府比起照章辦事的政府士氣更高、更有創新精神，從而也更有效率。
新公共管理的基本特點在於，一是改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關係，重新對政府職能及其與社會的關係進行定位：政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，公務員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，顧客至上，增強對社會公眾需要的回應力。二是更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共管理的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控製，給一線經理在資源配置、人員安排等方麵充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。三是強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法手段（如成本—效益分析、全麵質量管理、目標管理等）和競爭機製，取消公共服務供給的壟斷性。新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這並不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
新公共管理在日趨流行的同時，在實踐中也存在不少問題，產生不良的影響，因而遭到許多批評和指責。新公共管理的弊端主要是：對市場機製過分推崇，具有嚴重的市場化傾向，過於講究經濟效益，把政府等同於企業，鼓勵了一切向錢看的動機，導致了公共服務意識的弱化；過於強調績效管理，對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估是必要的，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估；有害的私營化，公營部門過分私營化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避政府必須承擔的提供社會福利的責任。由上可見，新公共管理以市場化和企業化管理作為其核心理念，形成一個高效率、低成本、重績效的行政管理機構，可以說它是非常有效的“管理型國家”，但它的服務確實還不到位。
第四種是治理型。針對新公共管理的弊端，20世紀90年代興起了治理理論，使當代國家進入了治理型國家的新階段，這是國家治理的第三次轉型。治理型國家是後工業社會出現新情況、新問題的要求。當人類步入後工業社會的時候，社會利益的多元分化越來越明顯，社會公共事務的治理要求相關治理機構有更靈活更高效的回應，以國家為中心的治理結構和以科層官僚製為主的治理機製已經無法適應社會發展的要求。而且，在後工業社會中人們的價值追求也日趨多元化，他們對國家治理的多樣化也提出了更高的要求，這與現代政治治理模式所強調的整齊劃一和高度規則化的治理形成了一定的張力。在後工業社
會中，在社會資源的配置方麵，政府與市場一樣表現出乏力的跡象，一方麵，市場在限製壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、統計成本等方麵存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置。另一方麵，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。
當代之所以興起治理的理論並要求轉向治理型國家，顯然是因為治理比統治、管製、管理具有更廣泛的適用範圍，治理中的權力主體是多元的、廣泛的，其手段也是多樣的、相互的，強調溝通和協調。概括地說，治理和統治、管製與管理之間存在著以下幾個方麵的不同：
第一，主體不同。治理的主體遠遠要超過統治、管製、管理的主體。統治、管製、管理的主體主要是指以公共權力為後盾的公共組織或公務人員，國家成為中心和關鍵之所在；而作為治理的主體，國家權力組織並不是唯一的中心，其他的社區組織、誌願者組織和私營組織等都可以是權力的中心，都可以參與，共同進行決策和管理，主體和權威出現了多元化。
第二，權源不同。在權力的來源上，統治權、管製權、管理權都統一來自國家權力機關的自上而下的一級一級授權，並由被授權的權威機關行使。治理權則並非由上級權威機關授予，而是來自公眾認可或社會契約賦予，甚至由人民直接行使，這便是自治、共治。
第三，對象不同。統治、管製、管理在大政府時代可以說政府控製著社會生活的方方麵麵，人們的一切都是其調控的對象；當進入到小政府的時代，政府的作用範圍大為縮小；對於治理而言，由於主體多元化了，從現代的大企業、公司到學校、社區組織，它們的治理可以取代政府的控製，治理的範圍和對象相當的靈活。
第四，手段不同。統治、管製、管理采取的手段和方法主要以具有強製性的行政、法律手段為主，有時甚至是軍事性手段，以實現對社會的強力控製。而治理的手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調各種機構之間的自願平等合作。“治理的主要特征不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作。”治理的手段是複合的、合作的、包容的、協商的，有效性得以增強。
第五，運作方式不同。統治、管製、管理的層級是金字塔形的，權力順著科層製的流向自上而下地垂直分布，以政府的權威對社會事務實行單向度的、強製的、剛性的控製，其作用的對象隻能表現為接受和服從。而治理，由於參與主體的多元化，在邁向共同目的地的過程中，各個主體間的協調和溝通十分突出。治理的層級是扁平化的，所擁有的運行機製，不僅依靠政府的權威，而且依靠合作網絡的權威。治理強調公民和社會機構的參與，其權力運行向度是多元的、相互的。治理的權力更多的是做水平的運動，權力的流向是雙向或多向的互動。
第六，追求目標和評價標準不同。治理追求和實現的是“善治”（good governance），而統治、管製、管理追求的不過是“善政”（good government），善政的構成要素包括嚴明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務。這種善政是建立在傳統的社會統治結構和韋伯式官僚體製之上的，包含於傳統的政治與行政的理念之中。而治理達到的善治，已經超出了傳統的統治範疇，它強調了政府與公民對公共生活的合作治理，是政治國家與市民社會的一種新穎關係，兩者關係處於最佳狀態。善治的構成要素被歸納為六個方麵：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性 （accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）、有效（effectiveness）。很顯然，“善治”比“善政”擁有更多的民主、協商、合作的要素，對公民的權利和地位也給予更多的尊重和重視。
治理理論的興起和治理型國家的實踐，不僅僅是對傳統行政方式的革新，更是一種社會曆史性的變革。這種根本性的思想變革是社會發展的必然結果和曆史訴求，將會指導國家變革。隨著治理思想的實踐和平民化，將會逐漸形成一種後工業時代的社會價值觀，它建立在對工業社會和傳統政府批判的基礎之上，並同經濟全球化、世界一體化相呼應，在信息技術和社會信息化的基礎上得以傳播和發展。同時，和統治、管製、管理相比，治理顯然具有更大的優勢：一是更能夠發揮人類處置自身公共事務的正能量；二是更能調動全社會的積極性；三是更加科學、民主、有效率。眾人拾柴火焰高，從某種意義說，治理還特別符合中國共產黨強調的群眾路線。
治理型國家，將是國家治理的終結，之後將進入人類未來社會的治理。為此，可以將國家治理的發展走向用下圖加以表示。
（本章完）