|第六章| 政府治理是國家治理的關鍵_三、中國政府治理建設的途徑和任務

三、中國政府治理建設的途徑和任務

當代中國的政府治理建設，其動力既來自市場、社會以及國際力量的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基於這種認識基礎上的自我改善。政府是推動經濟社會進步，實現國家現代化的主體力量，又是接受現代化過程衝擊和考驗的客體對象。中國的政府治理是一個開放性的係統工程，必須從政府自身、政府外部的各因素以及政府與公民、社會之間的互動中去尋求建設發展的途徑和任務。具體而言，包括以下幾個方麵：

一是改革政府機構，建立強而精的政府。改革開放以來的政府機構和人事製度改革以及行政法製建設等都屬於中國政府治理的範疇。自黨的十四大確定要建立社會主義市場經濟體製後，黨的十五大又把行政改革的目標確定為“按照發展社會主義市場經濟的要求，建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體係，完善公務員製度，建設高素質的專業化行政管理幹部隊伍”。中國應堅持這個目標，逐步地精簡機構和人員，理順職能與內部關係，完善法律和法規，改革行政管理的流程和內部製度，使能適應社會化、專業化、合理化、科學化的行政管理體製建立得更加完美，運轉更加協調，從而提高政府治理的行政效率和公共能力。

二是培育社會中介組織，建立政府與社會的合作。除了要理順政府組織內部的結構與相互關係之外，更為重要的是要處理好政府與社會的關係。任何一種理論都不可避免要涉及政府的地位和作用，尤其是以公民權利為本位的國家，政府的地位更是受到限製。我國曆來有重政府、輕社會的傳統，要改變這種狀況，要順利實現計劃經濟向市場經濟轉型，實現政府職能的轉變，就必須培育和發展社會中介組織，完善社會的自組織結構，培養社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關係。

三是重視公民的參與治理積極性，實現治理民主化。在西方，參與治理被作為一種公共行政改革的基本模式，受到理論界與實踐者的高度重視。公民，不僅是作為顧客，是上帝，要求享受各種服務和權利，而且也應成為公共服務的監督者，必須在參與治理中實現自己的權利和價值。此外，西方人士從管理心理學的角度，論證了公民和低層公務員作為最直接、最了解公共需要的群體，通過吸收他們參加決策過程與治理過程，發揮他們的積極性，可以提高公共服務的質量和效率。當前，中國在實施政務公開方麵進行大量的努力，在基層民主自治方麵也取得了可喜的成就，應大力發展和支持政府治理民主化的實踐，逐步健全人民參與治理、監督公共行政的係統配套製度。

四是變革行政管理具體方式，實現政府治理製度創新。“政府掌舵而不劃槳……政府授權而不必躬親……”西方國家在公共行政改革中提出的企業型政府範式，其實質上是改變傳統的行政管理方式，從而實現提供更高效的公共服務和公共產品。在具體方式上，通過市場機製在公共服務領域的運用，通過合同出租、私營化、合營化等各種靈活多樣的方式，來實現和擴大政府的公共職能。中國也要明確公共生活領域權力主體多樣化的現實，靈活地運用行政指導、行政合同、行政規製、行政許可以及各種經濟法律的手段來實現公共職能，最大限度地以最低的成本求得最大效益的收獲，最大限度地滿足人民的公共需要。

當代中國政府治理建設，處於全麵建成小康社會決勝階段的大背景之下。在全麵建成小康社會決勝階段，中國經濟麵臨著下行壓力，為了更好地發展，需要加強供給側結構性改革，增強持續增長動力。圍繞著解決重點領域的突出矛盾和問題，必須加快破除體製機製障礙，以供給側結構性改革提高供給體係的質量和效率，進一步激發市場活力和社會創造力，這為推進中國政府治理改革提供了新動力，但同時表明，經濟要發展，確實也離不開搞好政府治理改革。為了推進中國政府治理建設，必須完成以下七項任務：

一是推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展。這項改革任務包含的要點比較多：第一，要以敬民之心，行簡政之道，切實轉變政府職能、提高效能。第二，要繼續大力削減行政審批事項，並且注重解決放權不同步、不協調、不到位問題，對下放的審批事項，要讓地方能接得住、管得好。第三，要深化商事製度改革，開展證照分離試點。第四，要全麵公布地方政府權力和責任清單，在部分地區試行市場準入負麵清單製度。第五，對行政事業性收費、政府定價或指導價經營服務性收費、政府性基金、國家職業資格，實行目錄清單管理。深化價格改革，加強價格監管。第六，修改和廢止有礙發展的行政法規和規範性文件。創新事中事後監管方式，全麵推行“雙隨機、一公開”監管，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時公布查處結果。第七，推進綜合行政執法改革，實施企業信用信息統一歸集、依法公示、聯合懲戒、社會監督。

二是大力推行“互聯網+政務服務”、推進政府信息化建設。2016年的《政府工作報告》指出，“加快政務信息化建設，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。”“互聯網+政務服務”說起來是信息化建設，但實質是一種國家能力的建設，對政務公開、政府職能轉變和行政體製變革具有重要推動作用。現在，整個互聯網技術也更加發達，以此為基礎的大數據正在深刻影響著經濟社會生活。多年來，政府在信息化建設方麵投入力度不斷加大，許多政府部門硬件設備獲得極大改善，但在農村、基層和偏遠地區硬件設備則相對薄弱。加快信息化建設更為重要的問題在於，必須解決部門利益阻撓，使得信息內部掌握而不對外公開，從而造成信息孤島現象。還要調整信息建設機製，克服以部門為中心的信息建設導致不能互聯互通，對軟件開發和係統維護不重視的問題。2015年8月，國務院常務會議審議通過的《大數據發展行動綱要》，確立了把政府大數據建設和創造健康發展的大數據作為核心內容，指明了信息化建設的基本方向。

三是推進大部製改革，優化行政層級和行政區劃設置。大部製改革是一個係統工程，不僅是橫向，也包括縱向改革；不僅是中央政府機構的改革，也是包括各個地方政府在內的行政機構改革。大部製改革，不光是整合出幾個大部門的事情，在地方搞大部製，主要還涉及國家現行行政層級比較多的問題。現在中國大陸有31個省區市，有的省管上百個縣，最多的有一百五六十個縣，目前提出的省直接管縣（市），就是想裁掉地級市這一級的行政管理層級，從而減少一個行政層級。但是，按照現有的國家行政區劃設置，省級政府搞了大部製改革後，又怎能管得過來？一個省通常管轄四五十個縣還可以，要是管轄了七八十個甚至一百多個，就不一定能管過來和管得好了。因此，黨的十八大報告提出，要優化我國的行政層級和行政區劃設置，在有條件的地方逐步探索省直接管理縣（市）改革，推進和深化鄉鎮行政體製改革。

四是推進事業單位製度改革。目前，我國事業單位共有110多萬個， 3100多萬正式職工，1000多萬離退休人員，總共4000多萬人，完全由政府負擔。一些事業單位功能定位不清、政事不分、事企不分、機製不活，國家支持公益服務的政策還不夠完善。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過推進事業單位改革加以解決。依據其社會功能，現在把現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務、從事經營活動三類。同時，根據職能任務、服務對象和資源配置方式，公益服務單位，進一步細分為公益一類和公益二類，確保其公益屬性和生機活力。可見，社會功能是否為公益性質，是劃分現有事業單位三大類的唯一標準。通過推進事業單位製度改革，到2020年建立新管理體製，將形成新的事業單位管理體製和運行機製，形成中國特色公益服務體係。

五是推

進政府廉潔履職和反腐敗鬥爭。要落實履行黨風廉政建設的主體責任，嚴厲整治各種頂風違紀的行為。《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十四條規定，“黨組織不履行全麵從嚴治黨主體責任或者履行全麵從嚴治黨主體責任不力，造成嚴重損害或者嚴重不良影響的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分。”各級政府的負責人，要切實承擔起黨風廉政建設主體責任，凡是失職失責者，必須受到紀律的懲處。要加強行政監察工作，推進審計監督的全覆蓋。以減權、限權、創新監管等舉措，減少尋租空間，鏟除滋生腐敗的土壤。要推動黨風廉政建設持續深入發展，特別向基層延伸，糾正侵害群眾利益的各種歪風邪氣，懲治腐敗、除惡務盡。

六是堅決處理為官不為，克服庸政懶政怠政。當前，在政府治理改革中，治理工作不力、為官不為、庸政懶政怠政，成了一個迫切需要回答和解決的問題。政府中確實有不少官員勤奮奉公，追求創新，但也確實有一些官員思想境界不高、精神萎靡不振、出工不出力、疲疲遝遝、安於現狀、樂於守成。這後麵一部分人或者工作不上心，多一事不如少一事；或者感歎現在當官沒好處，得過且過，對事情拖著磨著，甚至搞“不給好處不辦事”；或者不敢擔當，怕惹問題，怕遭非議，遇到矛盾躲著來，碰到困難繞道走，不願得罪人，充當老好人。進一步整肅和解決官員庸政懶政怠政的問題，必須采取有力的舉措：第一，要把公務員和幹部勤政務實、幹事創業的精神動力激發起來，增強公仆意識、責任意識。第二，要把公務員和幹部勤政務實、幹事創業的物質動力激發起來，注重黨在執政條件下公務員和幹部的個人利益問題，切實解決公務員和幹部收入過低和幹事創業效益與其物質待遇不相稱的問題。第三，要有效激發公務員和幹部勤政務實、幹事創業的動力，還要讓製度釋放出巨大能量。必須營造良好的從政環境、政治生態和幹事創業的寬鬆氛圍，要健全激勵機製和容錯糾錯機製。凡是在改革中出現失誤的，隻要不是為了私利，就要寬容失誤，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大幹部願幹事、敢幹事，也能幹成事，使他們心情愉悅，敢於擔當。

七是加快各項政府治理製度的更加成熟定型。1992年，鄧小平在南方談話時指出，要用30年時間使中國特色社會主義的各方麵製度更加成熟更加定型。按照這樣的時間表，應該於2020年完成這樣的工作。在政府製度方麵，一要成熟完善行政領導製度。國務院是中國最高國家行政機關，實行總理負責製，總理負責國務院的全麵工作，副總理和國務委員協助其工作。由總理召集和主持國務院全體會議、國務院常務會議，國務院工作中的重大問題，必須經全體會議或常務會議討論。中國的行政領導職權是帶有合議性質的總理負責製。在中國的各級地方人民政府機關中，也普遍采取首長負責製，既體現了集體領導，又有利於分清職責、快速高效地進行行政領導。二要成熟完善行政立法製度。憲法規定，國務院“根據憲法和法律，規定行政措施，製定行政法規，發布決定和命令”。行政立法可分為製定行政法規和製定行政規章兩種。製定行政法規：由國務院發布的行政法規，由國務院總理簽署發布令，行政法規涉及的範圍很廣，可涵蓋國務院的管理範圍。製定行政規章：行政規章是指國務院組成部門、直屬特設機構、直屬機構、經授權的直屬事業單位，各省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，根據憲法、法律或行政法規，在自己的職權範圍內製定的規定、辦法。三要成熟完善行政執行製度。要堅持嚴格規範公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關係群眾切身利益的重點領域執法力度，健全行政執法和刑事司法銜接機製，建立健全行政裁量權基準製度，全麵落實行政執法責任製，完善糾錯問責機製。

（本章完）