|第四章| 決策過程現代化_第一節 決策的基本過程
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決策過程現代化
任何決策都包含了決策者、決策目標群體、備選方案、決策環境、決策後果等相互關聯的構成要件，這些要件連接起來也就構成了決策的基本過程。理論意義上的決策過程包括：確定決策問題、分析目標權重、擬定備選方案、方案評估選擇、決策執行和效果評估。但實際上，決策的過程很難劃分為幾個彼此分隔而又相互聯係的過程，而是前後繼起，你中有我、我中有你，膠合粘連的一個整體。
現代科學理論認為，決策的過程實際上是一個識別問題和解決問題的過程，一般分啟動、運行和終結三個步驟，就像下象棋的棋手一樣，分三個步驟：①走法生成器，對所要考慮的連續走法進行選擇；②評價器，決定每一連續走法的優劣程度；③終止法則，決定何時終止搜索、選定走法。為了使這三個部分形成一個聯動機製，首先必須對棋盤上所有的棋子進行評價、計分，給每個棋子設一個約定值（例如：卒=1分，馬、象=3分……），隻有這樣才能計算並判明各種走法的得失權重。其次，必須有一個觸發機製，與終止法則相配套，當一個行為達到接近最佳狀態的邊界時，立刻反彈回來，轉向進入下一輪決策方案選擇。
這就引出了一個問題——什麽是“最佳步驟”，哪裏是“最佳位置”？
實際上，這與決策者主觀動機和周邊環境密切相關。從這個意義上來講，決策的真實過程可以分為問題導向、答案導向、權力博弈型決策。從決策者與決策目標群體關係來看，決策的過程同時也是一個決策者、執行者和目標群體之間，評價解釋、調整修改的過程。
決策最神秘、透明度最低、最缺乏控製的部分是決策過程。決策現代化、科學化、民主化、法治化的關鍵，也正是推進決策過程陽光、公開、透明、監督和參與。
本章首先介紹決策的理論過程和實際過程，然後圍繞決策過程法治化，分前、中、後三個階段，討論決策過程中一些重要的製度環節設計。圍繞決策過程公開的問題，討論如何做好宣傳，建立“新聞發言人製度”。
在高度時間壓力和信息不確定情況下，決策的過程被簡化，這就是危機決策。很多人認為，提高危機決策科學性的辦法是加強預案建設。但實際上，有預案的決策談不上是危機決策。提高危機決策科學性的真正辦法，是有效實施危機管理，不斷完善常規的決策體製機製，加大危機授權力度，充分發揮非理性因素，提高危機決策的科學性。
第一節 決策的基本過程
一、決策的理論過程
（一）決策問題的確定與分析
任何決策都是圍繞問題展開的。對問題本身以及周邊環境進行觀察、分析，收集第一手資料，篩選問題，排除非決策問題，對決策問題的主次進行辨別，去粗取精、去偽存真、由表及裏，就可以找到最關鍵、最迫切、最緊要的問題。而對於問題產生的原因、背景以及問題涉及的廣度、深度、走勢等進行分析，既是一種過程更是一種方法，如何運用正確的分析方法是提高決策科學性的關鍵。
（二）確定決策目標及權重
決策除了解決問題之外，更重要的是要考慮決策結果對公眾和社會的影響，考慮政治、經濟、文化等綜合因素，考慮如何實現公正、公平和公開。目標確定後，決策者必須根據目標要求，進一步確定標準，哪些因素與實現目標相關，在這些因素中哪些更重要，哪些具有優先權。
（三）擬定備選方案
擬定備選方案就是以決策目標為導向，在全麵調查研究的基礎上，運用適當的方法，設計各種可行性方案。一般來講，備選方案應該有多套，不同方案之間應該有一定的互斥性，這樣才便於選擇。任何一個方案的設計，基本上都遵循兩個步驟：一是勾畫輪廓，拋開細節的束縛，從全局出發，多層次、多角度地敞開思路。二是輪廓加工，使之具體化，把所有細節因素都考慮進去使之具備可行性，如果感覺輪廓設計本身不合理，可以推翻輪廓重新開始。
（四）方案評估與選擇
選擇最佳方案的前提是必須對所有擬定方案進行綜合全麵的分析。可以從決策過程與目標的相符程度、成本效益、風險性等幾個角度進行分析。在這一階段進行的評估稱為“預評估”，方案必須基於預評估結果的綜合，而不是單純從某一角度出發進行選擇。完美無缺的方案是沒有的，往往綜合各種因素考慮之後所得出的結果既非預先所料，又非事後評估的“最佳”方案。
（五）決策執行和評估
決策執行作為一項具體操作活動，必須建立在統一指揮、明確分工的基礎上，製定合理的實施標準、嚴格的檢查監督程序。即便如此，決策在最終執行過程中還是會麵臨很多問題，這主要是由於決策製定與實施的環境發生了變化、出現了新的情況或者引發了新的問題，而這些都將對決策能否順利實施產生重大影響。為了解決新出現的情況和問題，需要一個強有力的中樞協調機構及時、準確地加以引導，化解衝突與矛盾，對原有決策進行修正和完善，把新出現的且事先沒有預料的因素考慮進去，從而保證決策實施的順利進行。
決策執行並非決策過程的終結。決策評估既是上一輪決策過程的重要組成，又是下一輪決策過程的開始，這時候的評估又稱為“回饋評估”，評估的內容主要是決策執行的效果，即決策執行的實際效果與決策目標之間所發生的偏差。作為單一決策的最後一個環節，評估所得出的結論將成為新一輪決策的參考資料。
以上表述的決策過程，是一個理想的模型，實際上，真正在決策過程中，很難分清某一個環節與下一個環節的界線。
二、決策的真實過程
決策的實際過程可以分為問題導向型和答案導向型兩種。同時，決策的過程又是一個權力博弈的過程，組織中各種利益集團討價還價，相互衝突，最終達成妥協。從決策鏈上一決策到下一決策前後繼起的關係看，決策的過程實際上也是一個決策評價、解釋的過程。
（一）問題導向型決策
多數時候政府決策是由“問題”引發的。例如，2016年3月，山東警方破獲5.7億元非法疫苗案，不僅涉事人員受到刑罰，45家涉案企業被通報追責，而且國務院通過關於修改疫苗流通和預防接種管理條例的決定。再比如涉及“看病難，看病貴”問題，涉及教育公平，“買房難，買房貴”、房地產市場泡沫等問題，國家幾乎每年都會出台相關政策。如果把每年的政府工作
報告主題進行一個對比，會發現，相當一部分篇幅用於解決類似問題。
問題導向型決策又稱為消防隊“救火”式決策，通常表現為非連續、跳躍式的過程——決策行為的啟動、調整完全取決於“滿意度”的設置點。當“不滿意”狀態出現或達到一定臨界點時，組織便會啟動搜索機製，尋找新的解決方案。當達到“滿意度”的基本要求之後，決策行為便會暫告中止。有的情況下，“滿意度”的設置是量變到質變積累的結果；而另一些情況下，“滿意度”設置是以某一個時間為節點—— 一年或兩年，或者行政首長任期屆滿即告行為終結。
目標注意力偏好是影響決策的深層原因，美國經濟學家詹姆士·馬奇指出，“注意力是一種稀缺資源”。組織的目標和注意力分配往往左右著決策的方向。一段時間內，組織對某一類問題的關注度較高，會加大發現問題的可能性，從而提高在該領域作出決策的概率和效率，而對另一領域關注程度的減少則會降低在該領域作出的決策。時間壓力是影響問題導向決策的又一重要因素。如果時間充裕，決策醞釀的程序通常更加複雜。如果隻允許短短的十幾分鍾時間，決策行為來不及充分醞釀，依賴決策者主觀判斷和直覺的程度會更大。如果決策涉及宏觀問題，醞釀的過程一般很長；如果僅發生短期、局部效應的話，決策時間往往會縮短。
問題導向型決策的優點是有利於迅速地調動人力、物力、財力，解決問題，尤其在應對突發性公共危機事件時，可以暫時擱置其他矛盾，凝聚各方麵力量解決關鍵問題。但問題導向型決策的弊端也是顯而易見的：首先是決策的滯後性和被動性。很多問題的出現其實都有一個從量變到質變的發展過程，由於決策注意力分散，甚至是某些政府部門官僚主義作風，采取放任、不作為的態度，導致本來可以常規決策的事情，發展演變成為突發性公共危機，不得不“頭疼醫頭，腳疼醫腳”。其次，容易造成決策成本高昂。集中力量撲滅問題必然會影響正常開展工作的人力、財力、物力投入，影響整個社會的協調發展。再次，難以鏟除問題的根源。問題導向型決策最大的困惑是如何判斷問題是否解決。如果以淡出公眾關注焦點，政府決策首長任期屆滿為終結點的話，很多決策會變成虎頭蛇尾的爛尾工程。
（二）答案導向型決策
所謂“答案導向”是指政府部門有意識地采用新技術、新手段或者轉變認識角度、提高認識水平，從而主動發現問題、解決問題的過程。“答案導向型決策”帶有理性設計的色彩，但並非所有答案導向都是理性或者科學的。答案導向型決策往往受體製機製影響較為明顯。首先，它與製度環境有著密切關係。19世紀末20世紀初，美國“製度學派”提出“模仿機製”概念，認為在一定環境下的組織機構會“盲目地”采取很多措施製造“答案”“，帶著問題”啟動決策行為。最典型的例子就是上級部門設立一個機構，下級部門也職能同構，相應地設立一個機構，進而這個機構就會具有自我膨脹職能，製造問題，截留權力。其次，答案導向型決策與組織結構密切相關。同一製度環境下的各級政府部門，基本結構設置往往趨同，進而決策行為和模式也基本近似。
答案導向型決策與問題導向型決策是相對的。如果說前者是“救火式”，後者則是“未雨綢繆”式。前者可能由某一過程當中的具體問題引發，後者則可能是與該過程毫無關聯的製度、環境因素的產物。前者與組織目標、注意力偏好、時間壓力關係密切，後者則與組織製度、結構、環境等因素關係緊密。
（三）權力博弈型決策
決策是一個對利益進行分配和再分配的過程，因而往往也成為一個利益團體之間討價還價、相互妥協的過程。改革開放前，中國社會隻存在與公有製密切聯係的兩個階級和一個階層，即工人階級、農民階級和知識分子。改革開放後，隨著經濟社會的轉型發展，社會階層分離出了很多新的構成。原有的“兩階級一階層”局麵被打破，從工人階級中分化出各級黨政機關幹部、公務員、國有企業管理者階層，教育、科技、文化、衛生等事業單位工作人員階層，第二、三產業從事生產服務的工人階層和個體工商戶階層，私營企業主階層等。從農民階級中分化出農業勞動者、農民工、雇工、個體勞動者、個體工商戶、私營企業主、鄉鎮企業管理者階層等。這些新階層不是截然分開，而是你中有我，我中有你，相互交織，相互作用影響。年輕化、知識化成為新階層的明顯特征。同時，新階層也是社會收入的中堅群體，是一支充滿創造力和參與度的力量。據《瞭望》雜誌報道，我國新社會階層從業人員超過1.5億，約占總人口的11.5%，掌握著全國半數以上的技術專利，掌握或管理著10萬億左右的資本，直接或間接地貢獻著全國近三分之一的稅收。新階層新利益團體的出現，必然要求政治生活反映其利益訴求，這就是決策民主、程序公開透明。
從“利益”的形式來看，包括個體利益、群體利益和公共利益。單純的個人利益主張如果不借助公權力，往往容易被其他利益形式所掩蓋，或者在與其他利益的競爭中被忽視。群體利益如果沒有經過外在整合，也會處於鬆散狀態，基本上沒有話語權和執行力。公共利益是集體內全部（或絕大多數）成員的一致利益，也是絕大多數決策的目標指向。從個人利益、群體利益到公共利益的整合，是一個十分複雜的過程。由於利益的複雜性以及地域、人口等方麵原因的限製，極少出現利益沿著個體、群體，再到公共或者國家利益流水線式的整合過程，而往往是一個由相互衝突、相互妥協，一方或多方折中占據主流的過程。
權力博弈在決策過程中最集中的表現為決策信息的獲取和占有。信息對於決策具有異乎尋常的重要影響，特定的信息占有可能意味著特定的利益獲得。在政治領域，政策信息占有上的差異常常意味著權力的大小；在經濟領域，信息的獨享可能帶來經濟上的利益；而在社會領域，知曉別人所不知的信息也常常是具有較強社會影響力的標誌。
決策過程中權力博弈又表現為成本計算。決策中樞成員通過分析自身在利益關係中所處的位置，結合各種外部製約條件，逐步確定在決策博弈中的行為取向。美國經濟學家羅伊·拉德納（Roy Radner）曾指出：“如果博弈者的目標不是追求最優的報償，而僅僅是滿意水平的報償，那麽采取針鋒相對的策略就是合理的。”這句話暗含的意思是，在權力博弈過程中，人們總是在追求理想的最佳結果，而決策結果的達成，往往是博弈
一方或多方妥協的結果。也就是說，權力博弈最終往往是以犧牲一方或幾方利益達成的方案。實力強大的利益集團有著突出的自我利益的整合、表達和追求能力，通過政治參與，掌控話語權，強調本群體利益在公共利益中的地位，影響公共利益構成的表麵形態。如果沒有有效的製度保障或約束，組織其他成員很有可能會在強勢利益集團的壓力下屈從。有效的約束主要來自於明確的政治製度，如成文的憲法和法律，同時民主、自由的政治文化環境也會在一定程度上起到規範作用。
通常意義上，組織中個人利益與組織利益之間既不是完全一致，也不是絕對衝突的，而是部分一致、部分矛盾。因此，組織成員之間的決策博弈行為很少會出現單純的正和、零和或負和局麵，而更多地表現為一種變和博弈形態。總體上看，決策博弈是發生在相同博弈主體間的重複博弈過程，隨著博弈標的的變化，利益團體之間時而合作，時而競爭，也正因為如此，才會出現一個長期的平衡博弈關係狀態，才會有一個相對穩定的組織結構。
（四）決策評價解釋過程
理論上講，決策過程中信息的搜集應該是中立的、明確無誤的。但實際上，決策信息的選擇不僅是策略性的，受政治利益支配的，而且在決策過程中常常會出現各種信息不對稱現象。混沌理論 指出，決策過程不僅信息的意義是模糊不清的，而且，由於政府決策目標往往是權力博弈和政治妥協的結果，因而目標也具有不確定性。同時，由於政府部門注意力分配不同，參與決策的模式也是不確定的和變化的。因此，決策的過程並不是一個簡單清晰的過程，而是一個需要通過評價、解釋，不斷調整、改進的過程。從另外一個意義上理解，現代意義上的民主決策是一個不斷遊說、動員、說服、協調和平衡各方利益的過程。由於社會成員利益多元化，任何一項決策從進入議程，到選擇方案，再到執行過程，政府部門都必須隨時隨地保持與社會公眾，尤其是決策目標群體的互動，既獲得公眾的支持，又動員公眾參與決策，確保決策目標最終實現。
這裏，我們不妨把決策的評價與解釋作為兩個彼此分開，而又前後相繼的行為來理解：“評價過程”主要針對決策執行的效果進行評估，既包括對決策成本/效益、風險性和社會穩定性的評價，又包括決策執行實際效果與決策目標之間偏差的評價。“解釋過程”主要指政府部門在形成決策目標及擇案規則的過程中，為保證組織內基本目標指向一致，保證組織外部環境更加有利於決策結果的執行，而對決策問題內容及相關因素進行說明、修正的過程，簡單來說，就是政策宣傳和調整。
並非所有的決策行為都必須經過決策評價、解釋過程，很多常規性、經驗型的決策往往越過或忽略評價、解釋過程，直接進入擇案、實施環節。但對於一個複雜、完整的決策行為而言，評價與解釋的過程不僅客觀存在，而且越來越成為一種形式的保障，形式取代內容的趨勢日益明顯。實際上，決策的評價與解釋是一個整合各種利益團體及社會公眾訴求的過程，更是一個組織為發展贏得空間和環境的過程。
決策評價過程有以下基本特點：
一是評價標準的相對性。任何評價都需要借助一定的標準來完成。不同的評價主體會對同一事實采用不同的標準進行評判，進而產生截然相反的評價結果。20世紀30年代為挽救美國經濟危機實施的羅斯福新政在執行過程中，遭到來自不同的利益集團的指責和批評，如果僅僅從煤鋼托拉斯的利益標準出發，抑製通貨膨脹的緊縮決策無疑是錯誤的，然而，從挽救國家經濟的角度出發，國有化的經濟決策卻是正確的。
二是評價事實的局限性。決策是一個包含了決策者、決策目標、備選方案、決策環境、決策後果的綜合過程，即便是決策評價標準本身，也存在多重內容，如：決策結果是否與目標偏離，決策成本/效益計算是否合理，決策環境綜合影響等。評價在某一環節的權重加大，就有可能導致不同的評價結果。
三是評價結果的動態性。這裏的動態性是指決策評價隨時間推移的易變性。任何一種社會行為的評價都是相對的。人類曆史上每一項具有劃時代意義的創舉在當時、當地的環境評價中都備受非議，然而事實證明，如果沒有這些獨創性的研究，社會就不可能進步。這說明人們的世界觀和認知能力處在不斷的發展變化之中。通常，創新者總是自身觀念更新最快的人，而絕大多數社會公眾隻是充當新觀念的抵觸者或接受者。
決策的解釋過程有以下基本特點：
一是決策解釋的錨定性。決策解釋往往在受眾中產生一種錨定效應（Anchoring Effect），使受眾不自覺地根據這種“錨定”初始值進行選擇和判斷，這也就是所謂的“暈輪效應”。有人曾做過一組實驗，分別讓兩組學生對同一張畫像的主題作出判斷。對第一組學生的解釋是，這是一幅出自藝術大師筆下的作品；對第二組學生的解釋是，這是一幅普通的自創作品。從兩組學生的反饋意見結果來看，第一組的學生對畫像主題和藝術價值的判斷普遍高於第二組。我們很難簡單地下結論究竟是第一組的意見更能反映事物本質，還是第二組更能反映事物本質，因為他們都有先入為主的主觀因素。西方社會政治團體花費高昂成本解釋和遊說，正是為了引導公眾支持自己的主張。我們講，“三分靠工作，七分靠宣傳”，也是強調政策宣傳在決策過程中的重要性。
二是決策解釋的利益性。與決策評價一樣，決策解釋的過程也因人而異。不同的利益團體往往從各自利益角度出發，對同一信息作出不同的解釋，這一方麵表明他們的認知受到其地位、視野的影響，另一方麵，也表明不同團體利益指向上的差別。政府決策的過程是一個政治的過程，對不同利益需求要通過溝通協調的方式進行協調。這種協調既可以通過權力分配（投票權重的分配）實現，又可以通過決策解釋實現。誰掌握了在組織內部的話語權，在組織外部爭取輿論的主動權，誰就贏得了組織的決策權。
三是決策解釋的適應性。在權力博弈的過程中，決策結果往往是雙方或多方達成的最終妥協。因而，任何一個決策解釋的內容、方式和推行強度都不是一成不變的，而是不斷調整、修正的。在極個別情況下，後一決策推翻了前一決策，或者決策最終結果與目標發生了嚴重偏離的時候，為了保持決策效力的連貫性，組織往往需要花費相當大的成本用於解釋。解釋的過程並不是消極的，而是在解釋的同時，不斷地進行著目標修正和調整。
（本章完）