第四章 堅持綠色發展_一、加快建設主體功能區

第四章

堅持綠色發展

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。

一、加快建設主體功能區

主體功能區是國土空間開發保護的基礎製度，也是綠色發展的空間戰略。加快建設主體功能區，要構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局，使各類開發建設活動在宏觀布局上得到規製，使不同主體功能區自覺按照各自的主體功能定位科學發展。

2010年12月，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，截至2014年12月，各地區都發布了本地區的省級主體功能區規劃。黨的十八屆五中全會《建議》提出發布全國主體功能區規劃圖和農產品主產區、重點生態功能區目錄，就是要把全國主體功能區規劃和省級主體功能區規劃確定的各類主體功能區合成一張圖、形成一個統一的目錄，使各地區的發展有方向，使各類政策有遵循，使社會監督有依據。同時，也可以為《建議》要求的“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”提供基礎。

落實主體功能定位，關鍵是基於主體功能區的各項政策要落實到位，建立健全激勵和約束並舉的機製。《全國主體功能區規劃》提出了“9+1”的政策組合，“9”即財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策，“1”即績效考核評價這個指揮棒。《全國主體功能區規劃》發布已近五年，但“9+1”的政策組

合，除財政政策外，其他政策缺乏細化的實施方案。黨的十八屆三中全會提出的對限製開發區域取消地區生產總值考核的要求，在有些地區還沒有完全落地。十八屆五中全會要求完善基於主體功能區的政策，就是要加快改革完善區域政策，以主體功能區為政策單元，提高政策的精準性、有效性。

黨的十八屆五中全會對優化開發區域、重點開發區域、農產品主產區、重點生態功能區、禁止開發區分別提出了基本的發展方向和要求。

針對優化開發區域開發強度過高、少數特大城市功能過於集中、資源環境承載力下降等問題，要求京津冀、長三角、珠三角等優化開發區域，推動產業結構向高端高效發展，逐年減少建設用地增量，對“患病”的城市要治理“城市病”，其他城市要防止“城市病”，增強城市的宜居性。

重點開發區域要提高產業和人口集聚度。我國有13億多人口，隻有京津冀、長三角、珠三角三大城市群是不夠的，要在優化開發上述城市群的同時，推動形成一批新的城市群。其中，東北地區、中原地區、長江中遊、成渝地區，各自都有1億左右人口的大市場，有條件形成相對完整的產業體係和大中小城市協同發展的新城市群。這樣，一方麵可避免經濟和人口過度集中於原有三大城市群，另一方麵將有力帶動廣大中西部地區發展。

農產品主產區肩負保障國家農產品安全特別是糧食安全的主體功能，重點生態功能區擔負著保障國家生態安全的主體功能。要加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度。強化激勵性補償，就是對落實主體功能定位較好的給予獎勵，對落實不力的要減少轉移支付。要建立地區間橫向和流域上下遊間的生態補償機製，生態受益地區和下遊地區，對提供生態產品的地區和上遊地區要給予真金白銀的補償。

要

整合設立一批國家公園。這是針對現有自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等禁止開發區而言的，也就是要通過管理體製、產權、範圍、政策、資金等多方麵的整合，設立統一的國家公園，以更好地保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。

要建立空間治理體係，這是一項全新的任務要求，也是主體功能區製度在市縣層麵落實的重要途徑。空間治理是推進國家治理體係和治理能力現代化的必要內容。我國目前空間治理缺位，對經濟、人口、資源環境的治理主要是按行業、產業、領域進行的，落到一個具體空間時，往往不匹配甚至矛盾。如很多地區，隻要GDP、要產業、要建設用地、要資源，不要人、不考慮資源環境狀況，結果不少地區出現人地失衡、人口經濟失衡、經濟與資源環境失衡。再如，在全國範圍一刀切地鼓勵或限製某產業發展，實際上，在全國鼓勵的產業落到某些具體的地域空間恰恰應該是限製的。還有，對生態環境保護和治理，是按照耕地、水、濕地、森林等資源種類分割進行的，缺乏在一定空間對山水林田湖的統籌保護修複。還有，我國規劃很多，但不深不細，缺乏指導性、操作性、依據性，即便是土地規劃和城鄉規劃這些空間性規劃，也缺乏銜接、重疊交叉，甚至連規劃的基礎土地分類標準都各搞一套，帶來不少“規劃失敗”。建立空間治理體係，就是要解決這些問題。目前，國家正在市縣級層麵推進空間規劃改革試點、國家公園體製改革試點、編製自然資源資產負債表試點、領導幹部自然資源資產離任審計試點，出台了生態環境損害責任終身追究辦法。這些，都是為建立空間治理體係進行試驗、積累經驗。最終，要形成以市縣級行政區為單元，由空間規劃、用途管製、領導幹部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體係。

（本章完）