第二章 堅持創新發展_六、構建發展新體製

六、構建發展新體製

黨的十八屆五中全會提出：“構建發展新體製。加快形成有利於創新發展的市場環境、產權製度、投融資體製、分配製度、人才培養引進使用機製。”構建發展新體製，是一項係統工程。“十三五”時期是全麵建成小康社會的決勝階段，經濟社會發展麵臨新形勢、新任務、新要求，構建與之相適應的發展新體製，既至關重要又非常緊迫。當前，要按照《建議》要求，突出重點，把握關鍵，協調推進。

（一）深化行政管理體製改革

黨的十八屆五中全會提出，要深化行政管理體製改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。

對於在社會主義市場經濟條件下，政府到底要履行什麽職能，《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》作了新的表述：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”對這一表述，也可以進一步概括為“宏觀調控、公共服務、市場監管、保障公平”十六個字，其主要任務就是搞好公共服務、彌補市場失靈，概括起來就是“三個一律”和“五個加強”。

所謂“三個一律”，是削弱政府職能方麵的要求，包括：第一，深化投資體製改革，確立企業投資主體地位，除關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。第二，全麵正確履行政府職能。最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機製能有效調節的經濟活動，一律取消審批。第三，直接麵向基層、量大麵廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。所謂“五個加強”是強化政府職能方麵的要求，包括加強發展戰略、規劃、政策、標準等的製定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。

更好發揮政府作用，必須解決以往存在的政府職能“錯位”“越位”和“缺位”現象。具體來說：第一，政府要弱化微觀方麵的管理職能，進一步放權給市場，積極提升市場的效率，積極打造服務型政府。應在堅持市場化過程中完成政府職能轉變，提高執政效率。第二，政府要強化規範市場秩序和市場監管，規範中介組織的發展，建立社會信用體係，完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體係，健全產品質量監管機製，嚴厲打擊製假販假、商業欺詐等違法行為，維護和健全市場秩序。第三，政府要加大社會管理和服務，如完善基礎設施和公共服務，建立社保製度、醫療保障製度等，為市場經濟發展營造良好環境。第四，政府要提高宏觀管理的效率，必須減少行政層級，精簡辦事機構，按照精簡、統一、效能原則，逐步解決層級過多、機構重疊和人浮於事等問題。

未來政府改革的本質，就是把適用於計劃經濟的政府管理方式和職能轉變為適應於市場經濟的政府管理方式職能。一要堅定推進市場化改革解決好政府的“越位”問題，把市場能做的交給市場做。二要解決好政府的“缺位”問題。從這個角度看，未來改革，政府的職能很可能不是減少了，而是增加了；政府監管的難度不是下降了，而是提升了。過去對於市場的管理，采取的辦法是不讓進入，這種管理相對容易；而當今在很多經濟領域中，放低準入門檻之後，政府監管的水準就必須大幅度提高，這個難度更大。但是，當市場真正在資源配置方麵起到決定性作用時，資源真正由市場機製調節，政府能夠更好地發揮作用時，整個經濟的活力就上升。

此外，要發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的重要作用，還必須處理好政府和市場的關係，加強二者的有機協調和配合。既要防止出現否定市場化改革方向的傾向，又要防止隻講市場化、忽視政府作用的傾向。經濟發展既不是靜態上的資源配置，也不是完全按預先規定的計劃行事，既要靠市場這隻“看不見的手”，讓市場發揮決定性作用，但同時又要更好地發揮政府的作用，因為市場解決不了所有問題，市場既需要政府為市場提供規則和環境，又需要政府為市場上的弱勢群體提供必要保障，轉型期還需要政府為經濟健康發展提供有效的引導和推動。唯有處理好政府和市場的關係，才能促進經濟社會健康有效順利地發展。當前，正確處理好政府和市場在資源配置中的關係還要注意以下內容。

第一，加快形成統一開放、競爭有序的市場體係，建立公平競爭保障機製，打破地域分割和行業壟斷。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體係，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機製，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體係，深化科技體製改革。

第二，深化市場配置要素改革，促進人才、資金、科研成果等在城鄉、企業、高校、科研機構間有序流動。要通過政府自身改革來撬動其他改革，讓土地、能源、金融、科技人才等要素資源更多地由市場來分配、市場來說話，要素市場化配置改革猶如一把破解體製障礙的鑰匙，成為區域經濟轉型升級的重要助推力。

第三，深化行政管理體製改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。深化行政體製改革、轉變政府職能。當前和今後一個時期，深化行政體製改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即“放、管、服”三管齊下，推動大眾創業、萬眾創新，充分發揮中央和地方兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展，加快建設與社會主義市場經濟體製和中國特色社會主義事業發展相適應的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府，逐步實現政府治理能力現代化。

（二）堅持公有製為主體、多種所有製經濟共同發展

公有製經濟和非公有製經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。必須毫不動搖鞏固和發展公有製經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有製經濟發展。堅持公有製主體地位，推動各種所有製資本取長補短、相互促進、共同發展。堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有製經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有製經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護。推進產權保護法治化，依法保護各種所有製經濟權益。鼓勵民營企業依法進入更多領域，引入非國有資本參與國有企業改革，鼓勵有條件的私營企業建立現代企業製度，更好激發非公有製經濟活力和創造力。

（三）深化國有企業改革

國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。麵對新形勢新任務和國企改革發展中的新問題，黨的十八大強調要深化國有企業改革，黨的十八屆三中全會也提

出了進一步深化國有企業改革的方向和任務。2015年黨中央國務院專門印發了《關於深化國有企業改革的指導意見》，這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，必將開啟國有企業發展的新篇章。黨的十八屆五中全會強調，“深化國有企業改革，增強國有經濟活力、控製力、影響力、抗風險能力。”

當前，要通過改革，不斷增強國有經濟活力、控製力、影響力、抗風險能力。一要分類推進國有企業改革，完善現代企業製度。結合不同國有企業實際情況，準確界定不同國有企業功能，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業製度，健全公司法人治理結構。穩妥推動國有企業發展混合所有製經濟，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，國有資本投資項目允許非國有資本參股。二要完善各類國有資產管理體製，以管資本為主加強國有資產監管，防止國有資產流失。完善企業內部監督體係，強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督。建立健全高效協同的外部監督機製，強化出資人監督，加強和改進外派監事會製度，加強紀檢監察監督和巡視工作，健全國有資本審計監督體係和製度，實行企業國有資產審計監督全覆蓋。改革國有資本授權經營體製，改組組建國有資本投資、運營公司，形成國有資本市場化運作的專業平台。科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。三要健全國有資本合理流動機製，推進國有資本布局戰略性調整。引導國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，堅定不移把國有企業做強做優做大，更好服務於國家戰略目標。建立健全優勝劣汰市場化退出機製，加快處置低效無效資產，支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換。推進國有企業改革，必須加強和改進黨對國有企業的領導，明確國有企業黨組織在公司治理中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。

（四）深化財稅體製改革

科學的財稅體製，是優化資源配置、轉變發展方式、維護市場統一、促進社會公平正義、實現國家長治久安的製度保障。黨的十八屆五中全會指出，要深化財稅體製改革，建立健全有利於轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政製度，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規範公平、征管高效的稅收製度。這就為“十三五”時期財稅體製改革指明了方向、提出了要求。

第一，建立事權和支出責任相適應的製度。政府間財政關係主要體現在事權、支出責任、財權、財力等幾個方麵。事權指的是一級政府在公共事務和公共服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。當前，建立事權和支出責任相適應的製度，應重點在以下兩個方麵努力：一是適度加強中央事權和支出責任。將國防、外交、國家安全等關係全國政令統一、促進區域協調發展等重大事務，集中到中央，以提高全國的公共服務水平和效率；將區域性公共服務明確為地方事權；將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務明確為中央與地方共同事權。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任，中央可以通過安排轉移支付將部分事權的支出責任委托給地方承擔。二是進一步理順中央和地方收入劃分。應在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的前提下，圍繞調動各方麵積極性、考慮稅種屬性等因素，深化稅製改革，加快形成有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收製度體係。應遵循公平、便利、效率等原則，合理劃分稅種，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調整後，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還等方式解決。

第二，建立全麵規範、公開透明預算製度。近年來，隨著改革的不斷深化，我國預算管理製度改革取得了積極進展。但總體上看，現行預算管理製度仍不能完全適應國家治理現代化的要求，需要繼續深化改革，盡快建立全麵規範、公開透明預算製度。一要完善政府預算體係。為調動各方麵積極性、推進基本公共服務均等化，政府的收支應全部納入預算，實行全口徑預算管理，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算的收支範圍和功能定位，建立定位清晰、分工明確的政府預算體係。同時完善轉移支付製度，增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。二要實施跨年度預算平衡機製和中期財政規劃管理。當前，我國政府預算實行的是年度預算，這種安排客觀上帶有放大經濟波動的作用。因此，必須建立跨年度預算平衡機製，把審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，把收入預算由約束性轉為預期性，同時采取宏觀預測、明確發展戰略、強化預算上限和進行績效評估等措施，優化財政資金配置，克服年度預算的局限性。三要推動預算製度透明化。預算公開透明本質上是政府行為的透明，既是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法行政、防範財政風險的需要。當前，應不斷完善預算公開工作機製，強化對預算公開的監督檢查，逐步實施全麵規範的預算公開製度。

第三，建立規範的地方政府舉債融資體製。為有效防範和化解地方財政風險，黨的十八屆五中全會提出，建立規範的地方政府舉債融資體製。當前，應重點做好以下工作：一是賦予地方政府依法適度舉債權限。政府債務隻能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。二是對地方政府債務實行規模控製和分類管理。地方政府舉債不得突破批準的限額。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。三是嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準，並遵循市場化原則。舉借的債務，隻能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。四是建立債務風險預警及化解機製。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。五是建立考核問責機製。把政府性債務作為嚴格硬指標納入政績考核。

第四，健全政府采購政策。我國政府采購製度從1995年開始試點， 2000年全麵推行。從總體上看，政府采購製度在規範財政支出行為、提高資金使用效益、發揮源頭防腐作用等方麵取得明顯成效，但同當前經濟社會發展要求相比，仍有一定差距。當前，健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策，應著重做好以下幾個方麵工作：一是加強頂層設計。將政府采購管理製度

納入國家發展戰略總體設計，不能隻在供應商、采購人、中介代理機構這個小圈子裏打轉。創造條件加快啟動政府采購法修訂工作，強化政府采購的政策功能和社會目標，並在采購需求確定、評審流程設計、績效評價體係等方麵作出剛性規定，確保相關規定可執行、可落地。二是細化配套措施。在優先采購使用創新產品方麵，應出台有關創新產品的標準和采購管理辦法；為支持廣大科技型中小企業發展，可在采購數量上給予科技型中小企業專門的預留份額；還可允許國家自主創新示範區在這方麵率先探索。在優先采購使用綠色產品方麵，可以法規形式明確要求政府機關必須優先采購綠色產品，並製定政府采購綠色產品清單，發布政府采購綠色產品手冊，建立綠色產品采購網絡。

（五）深化金融體製改革

金融是現代經濟的核心，金融體製是社會主義市場經濟體製的重要組成部分。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體製逐步建立健全，適應市場經濟要求的金融體製基本建立，金融宏觀調控和金融監管體製不斷完善。當前，我們要深刻領會和貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，塑造金融開放發展新體製，提高金融服務實體經濟效率，完善宏觀調控方式和審慎管理框架，堅持底線思維，確保國家金融安全，促進經濟金融平衡、穩健、安全和可持續發展。

要全麵提高金融服務實體經濟效率。健全金融機構體係，構建金融發展新體製。健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體係。發揮金融創新功能，培育經濟發展新動力。完善宏觀調控方式，創新調控思路和政策工具。按照總量調節和定向施策並舉、短期和中長期結合、國內和國際統籌、改革和發展協調的要求，完善宏觀調控。創新調控思路和政策工具。在區間調控基礎上加大定向調控力度，增強宏觀經濟政策的針對性、準確性和前瞻性。推進匯率和利率市場化。讓市場在人民幣利率形成和變動中發揮決定性作用，進一步增加人民幣匯率彈性。深化投融資體製改革，發揮財政資金撬動功能，創新公共基礎設施投融資體製。

要構建結構平衡、可持續的金融體係。提高直接融資比重，建設直接融資和間接融資協調發展的金融市場體係。積極培育公開透明、健康發展的資本市場。加強多層次資本市場投資功能，優化企業債務和股本融資結構，使直接融資特別是股權融資比重顯著提高。推進股票和債券發行交易製度改革。擴大民間資本進入銀行業，構建產權協調、混合所有、有效競爭的金融服務體係。進一步發揮民間資本積極作用，拓寬民間資本投資渠道，在改善監管前提下降低準入門檻，鼓勵民間資本等各類市場主體依法平等進入銀行業。規範發展互聯網金融，構建主流業態與新興業態協調發展的金融體係。順應信息技術發展趨勢，支持並規範第三方支付、眾籌和P2P借貸平台等互聯網金融業態發展。支持具備條件的金融機構審慎穩妥開展綜合經營。推進各類金融機構大數據平台建設，建立大數據標準體係和管理規範。

要建設綠色金融體係。引導商業銀行建立完善綠色信貸機製。通過綠色金融再貸款、財政對綠色貸款的貼息和擔保、對商業銀行進行綠色評級等手段，鼓勵商業銀行進一步發展綠色信貸。充分發揮征信係統在環境保護方麵的激勵和約束作用。發揮金融市場支持綠色融資的功能。創新用能權、用水權、排汙權、碳排放權投融資機製，發展交易市場。支持和鼓勵銀行和企業發行綠色債券。推動綠色信貸資產證券化。發展綠色股票指數和相關投資產品，鼓勵機構投資者投資於綠色金融產品。建立要求上市公司和發債企業披露環境信息的製度安排。建立綠色產業基金。推動發展碳租賃、碳基金、碳債券等碳金融產品。

要構建金融業雙向開放新體製。推進金融業雙向開放，促進國內國際要素有序流動、金融資源高效配置、金融市場深度融合。全麵實行準入前國民待遇加負麵清單管理製度，提升股票、債券市場對外開放程度，建立與國際金融市場相適應的會計準則、監管規則和法律規章，提升金融市場國際化水平。有序實現人民幣資本項目可兌換。轉變外匯管理和使用方式，從正麵清單轉變為負麵清單。放寬境外投資匯兌限製，允許更多符合條件的境外機構在境內市場融資。完善外匯儲備管理製度，多元化運用外匯儲備。推動人民幣加入特別提款權，成為可兌換、可自由使用貨幣。擴大人民幣在周邊國家和新興市場區域化使用的便利性，逐步向國際金融中心和發達國家延伸。積極參與全球治理，以更加包容的姿態參與全球經濟金融治理體係。順應經濟全球化潮流，加強宏觀經濟政策國際協調，促進全球經濟平衡、金融安全和經濟穩定增長。

要發展普惠金融。普惠金融是讓每一個人在有需求時都能以合適的價格享受到及時、有尊嚴、方便、高質量的各類型金融服務。加強對中小微企業、農村尤其是貧困地區金融服務。發展多業態的普惠金融組織體係，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體係。完善農業保險製度，探索建立保險資產交易機製。完善籌資機製，建立更加公平更可持續的社會保障製度。拓寬社會保險基金投資渠道，加強風險管理，提高投資回報率。

要堅持底線思維，實現國家金融治理體係和治理能力現代化。隨著我國經濟由高速增長轉變為中高速增長，原來被高速度所掩蓋的一些結構性矛盾和體製性問題逐漸暴露出來。切實防範和化解金融風險是“十三五”期間我們麵臨的嚴峻挑戰。要加強金融宏觀審慎管理製度建設，加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。健全符合國際標準的監管規則，建立安全、高效的金融基礎設施。建立國家金融安全機製，防止發生係統性金融風險。

（六）完善收入分配製度，推動形成合理有序的收入分配格局

我國已經基本確立了按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度，初步形成了以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節框架。但目前收入分配領域仍存在一些突出問題，城鄉、區域、行業乃至社會成員之間收入差距依然較大。今後，要繼續調整國民收入分配格局，規範初次分配，加大再分配調節力度，縮小收入差距。健全科學的工資水平決定機製、正常增長機製、支付保障機製，推行企業工資集體協商製度。完善最低工資增長機製，完善市場評價要素貢獻並按貢獻分配的機製，完善適應機關事業單位特點的工資製度。多渠道增加居民財產性收入。規範收入分配秩序，保護合法收入，規範隱性收入，遏製以權力、行政壟斷等非市場因素獲取收入，取締非法收入。

同時，還要加快形成有利於創新發展的人才培養引進使用機製。推動人才結構戰略性調整，突出“高精尖缺”導向，實施重大人才工程，著力發現、培養、集聚戰略科學家、科技領軍人才、企業家人才、高技能人才隊伍。實施更開放的創新人才引進政策，更大力度引進急需緊缺人才，聚天下英才而用之。發揮政府投入引導作用，鼓勵企業、高校、科研院所、社會組織、個人等有序參與人才資源開發和人才引進。完善人才評價激勵機製和服務保障體係，營造有利於人人皆可成才和青年人才脫穎而出的社會環境，健全有利於人才向基層、中西部地區流動的政策體係，為創新發展提供有力的智力支撐。

（本章完）