第四章 強大動力：全麵深化改革_形成政府與市場關係的新格局

形成政府與市場關係的新格局

遲福林

作者簡介

遲福林，男，1951年8月生，研究員、博士生導師，全國政協第十一屆委員會委員。享受國務院特殊津貼專家，海南省首批有突出貢獻專家，2002年被中組部、中宣部、國家人事部和國家科學技術部聯合授予“全國傑出專業技術人才榮譽稱號”；中國（海南）改革發展研究院院長，中國經濟體製改革研究會副會長，海南省社會科學界聯合會主席，北京大學、南京大學、浙江大學、東北大學、西南財經大學等重點大學的客座教授或特聘教授。

核心觀點

◆ 習近平總書記強調，“進一步處理好政府和市場關係，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。

◆ 站在全麵深化改革新的曆史起點，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，經濟體製改革重在“告別政府主導型增長模式”，加快形成政府與市場關係的新格局。

十八屆三中全會決定指出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體製改革”。習近平總書記強調，“進一步處理好政府和市場關係，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。站在全麵深化改革新的曆史起點，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，經濟體製改革重在“告別政府主導型增長模式”，加快形成政府與市場關係的新格局。

一、形成市場主導下更好發揮政府作用的新格局

用“市場在資源配置中起決定性作用”，取代“市場在資源配置中的基礎性作用”，更加清晰、更加鮮明地突出了市場、而不是政府在資源配置中的支配地位。政府不能替代市場，任何其他工具都不能取代市場機製在增長體係中的基礎地位。麵對經濟轉型的新形勢，發揮市場在資源配置中的決定性作用，就是要改變政府主導型的增長方式，以堅持在市場主導下更好地發揮政府的有效作用，全麵激發市場活力，培育公平可持續的內生增長動力。

1．市場主導下的有效政府，而不是政府主導下有限的市場，完善市場體係，形成資源要素價格由市場決定的體製機製。改革開放以來，我國初步形成了市場體係，但這個體係存在結構性缺陷，主要表現在資源要素價格的行政管製，由此導致低成本的投資擴張和日益加劇的產能過剩。發揮市場在資源配置中的決定性作用，首先需要解除資源性產品價格的行政管製，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當幹預。這是使資源性產品價格能夠充分反映資源環境成本、利用市場機製改變低成本擴張、淘汰“三高”產能的迫切要求，也是建立係統完整的生態文明製度體係、用製度保護生態環境的重大舉措。為此，需要逐步健全自然資源資產產權製度和用途管製製度，盡快推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域的價格形成機製改革，加快完善煤電價格聯動機製，全麵實行水電氣梯級價格製度；建立完善的碳源碳匯監測與調控機製，逐步擴大碳交易範圍，適時建立全國性碳交易市場體製，全麵開展排汙權交易。

2．以負麵清單為主加快向市場放權，實行市場主體“非禁即準”運行機製，由此實現行政體製改革質的突破。政府主導資源配置的一個重要特征是政府管企業做什麽，許多事情需要政府許可才能做，由此壓抑了社會資本的活力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，需要徹底轉變觀念，實現市場主體“非禁即準”。要實行統一的市場準入製度，在製定負麵清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。推進工商注冊製度便利化，削減資質認定項目，由先證後照改為先照後證，把注冊資本實繳登記製逐步改為認繳登記製。

3．加快向社會放權，形成維護公平競爭市場秩序的社會合力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，需要有效的政府監管和法製基礎，還需要行業規範和各類中介組織發揮作用，以此形成市場經濟良序運行的合力。當前，消費安全問題頻發，不僅反映了政府市場監管職能的缺位，同時也反映了行業自律、行業規範的嚴重缺失。麵對無數個市場主體，形成公平競爭的市場秩序，需要政府的

有效監管，也需要充分發揮行業協會等社會組織在行業監管、企業自律中的重要作用。這就需要推動現有行業協會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業的民營企業在自願的基礎上聯合建立各類行業協會，強化行業自律，以承接政府更大程度下放的行業管理職能。

二、形成投資與消費動態平衡的新格局

用“市場在資源配置中起決定性作用”，取代“市場在資源配置中的基礎性作用”就是要尋求實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的有效路徑。當前，經濟轉型的突出矛盾在於投資消費失衡，投資消費失衡的體製根源在於資源配置中的政府主導。經濟轉型不是要不要投資的問題，也不是投資多寡的問題，而是讓市場規律充分發揮作用，使投資結構與社會需求結構相適應，減少和停止低效、無效投資，增加和擴大適應市場需求變化趨勢的投資。

1．政府主導必然導致投資主導。投資衝動實質上是政府的投資衝動。這些年，低成本的投資擴張、以鋪攤子和造新城為突出特點的投資擴張，背後的驅動力是政府，尤其是地方政府。在經濟總量導向的中央地方財稅關係、GDP政績觀等條件下，政府主導資源配置，不可能不造成投資主導，不可能不扭曲投資消費關係，不可能形成投資消費的嚴重失衡。

2．投資主導已走到盡頭，迫切需要轉型。投資主導的經濟增長方式難以為繼，不僅是因為這些年以歐美為重點的外部市場需求萎縮、國內投資效率明顯下降，更重要的原因是，投資主導的增長，很大程度上是為了做大GDP而投資，帶來投資消費的嚴重失衡，使產能過剩呈現出全麵性、長期性，甚至絕對性的突出特點。當然，市場經濟條件下一定的產能過剩難以避免，像中國這一輪範圍如此之廣、數量如此之大、影響如此之深的產能過剩曆史上卻並不多見。如果解決得好，就能帶動經濟結構轉型升級取得重大進展；反之，不僅目前麵臨的問題難以緩解，而且會引發諸多新矛盾甚至導致經濟危機。這種情況下，投資主導的增長還能走下去嗎？

3．推動消費主導的投資轉型，加快調整投資結構。加快投資轉型，需要在消費主導的經濟轉型上盡快形成共識。近兩年，我們一再建議加快推進消費主導的經濟轉型，主要基於以下分析判斷：第一，投資消費失衡日益成為經濟生活中最突出的矛盾，投資主導形成的嚴重產能過剩積累了巨大的經濟風險；第二，消費結構升級、消費釋放正處於重要階段，釋放13億人的消費大市場是中國“最大的紅利”、最大的優勢；第三，經濟轉型的關鍵是從投資出口拉動向消費拉動、創新驅動轉變；第四，走向消費主導，不是投資不重要，而是重在推進投資轉型，實現投資與消費的動態平衡。

三、形成以公益性為重點調整優化國有資本配置的新格局

使市場在資源配置中起決定性作用，需要明確界定國有資本的角色。這些年，國有資本在競爭性領域分布過寬、公益性不足的矛盾比較突出，很大程度上抑製了非公經濟的活力。十八屆三中全會明確提出，“國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化，保障人民共同利益的重要力量”，並強調“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方麵作出更大貢獻”。應當看到，國有企業改革與政府、市場關係的關鍵問題，形成以公益性為重點調整優化國有資本配置的新格局。

1．明確國有資本提供普遍福利的目標，把國有資本重點配置到公益性領域。從實踐看，國有資本的主導作用主要在於它能夠比社會資本更快地反映社會需求變化，從而發揮對全社會投資方向的引領作用。適應社會公共需求全麵快速增長的客觀趨勢，把國有資本重點配置到公益性領域，不僅有利於國有資本本身的投資轉型，還有利於為社會資本投資釋放出更多、更大的製度空間。這就需要推動國有資本從一般競爭性領域退出，重點投入到教育、醫療、文化、社會保障、基本住房保障等社會公益領域。

2．提高國有資本收益上繳公共財政的比例，提高國有資本用於公共服務領域的比例。十八屆三中全會明確提出“完善國有資本經營預算製度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用於保障和改善民生”的目標。考慮到

我國到2020年基本公共服務均等化總體實現的現實需求，建議加大改革力度，爭取該目標提前實現，並劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

3．在打破壟斷上取得進展。當前，非公有製經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方麵的作用越來越大，但與國有經濟相比，無論從政策和體製安排上，都處於明顯的劣勢地位。新階段深化國有企業改革，更需要堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有製經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，製定非公有製企業進入特許經營領域具體辦法。鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業競爭性環節對民間資本全麵放開，進一步破除各種形式的行政壟斷；自然壟斷環節應吸納民間資本廣泛參與，以拓寬社會資本投資空間。

4． 公共服務業也要對社會資本開放。未來5～10年是城鄉居民教育、文化、健康醫療、養老等服務需求集中釋放的重要時期。以文化產業為例，要實現文化產業增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年占8%的目標，初步估計需要累計投資20萬億元左右。在加大國有資本投入的同時，通過政府采購、服務外包等多種形式支持社會資本進入社會公益領域，形成政府、市場、社會多方麵合力，辦好公共服務業。

四、形成地方政府層麵建設公共服務政府的新格局

使市場在資源配置中起決定性作用，關鍵在於地方政府的角色定位。當前，政府主導資源配置突出反映在競爭性地方政府驅動的經濟增長方式上。綜合多方麵的情況看，地方層麵已經形成以做大GDP總量為導向、以地方財政收入增長和幹部考核為約束激勵機製、以行政幹預和行政推動為主要手段的經濟增長方式。隻有地方政府成為公共服務主體，而不是資源配置的主體，才有條件理順政府、市場關係，才有條件推動經濟體製改革的實質性突破。

1．競爭性增長政府模式難以為繼。客觀地說，改革開放以來為調動地方積極性而逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經濟快速增長的同時，今天已逐步演變為地方層麵的增長主義傾向，並成為產能過剩、房地產泡沫、地方債務等問題的主要“病結”所在。競爭性地方政府驅動的經濟增長方式不改變，盡管在短期內仍然可以拉動GDP的較快增長，但會為中長期發展埋下更大的經濟隱患和經濟風險。這裏提出地方層麵增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體製因素，尋求建設公共服務型政府的有效路子。

2．把推動農地物權化改革作為規範地方政府行為的重點。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的重要體製條件。許多地方的土地出讓金收入相當於一般預算收入的50%以上。另外，地方政府舉債投資擴張，也主要是以土地資源作融資抵押。截至2012年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地麵積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP，有的土地是零地價，甚至是倒貼。一些地方政府官員實際任期往往隻有2～3年，卻一次性透支了50～70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”，既嚴重損害農民的土地權益，又帶來經濟增長的隱患。如何切斷伸向農村土地收益的“有形之手”？這就需要在推進中央地方財稅體製改革、培育地方穩定稅源的同時，加快推進農村土地物權化改革，即賦予農民具有物權性質的土地使用權，使其在用途管製的前提下可流通、可轉讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出曆史舞台。

3．盡快形成以公共服務為導向的中央地方財稅體製。這些年逐步形成的以經濟總量為導向的中央地方關係，在調動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關係的兩大失衡：一是中央與地方事權與財力的失衡；二是大中小城鎮財力資源配置的失衡。解決這兩大失衡，需要中央地方關係的導向由經濟總量轉向公共服務，以此作為新階段財稅體製改革的主要目標，把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體製改革的重點，合理劃分各級政府間的事權與財力，由此加快推動地方政府向公共服務主體的角色回歸。

（本章完）