第二編 十八大以來有關依憲治國的重要問題_第四章 健全憲法解釋機製

第四章 健全憲法解釋機製

一、什麽是憲法解釋

1．憲法解釋的含義

憲法解釋是依據一定的程序，探求憲法規範內涵並使之與變化著的社會生活相適應的一種活動，其目標在於追求解釋的合理性、正當性、憲法秩序的穩定性，以及憲法規範對現實生活的適應性。由憲法規範本身的特點所決定，在具體實施憲法的過程中需要對各種憲法規範的內涵進行客觀的解釋，統一人們對憲法的認識。通過憲法解釋活動，不僅有助於客觀地認識憲法現象，在各種社會問題中尋找憲法的價值，而且有助於對憲法運行機製的完善提供合理的基礎，使憲法在持續性與變化性實現開放性的要求。

由於憲法規範與憲法條文具有模糊性、抽象性、開放性與廣泛性等特點，幾乎所有的憲法條文都需要通過憲法解釋的活動做出客觀的說明，達到憲法規範現實化的目的。探求憲法規範內涵的意義在於客觀地認識憲法現象，在各種社會問題中尋求憲法的價值，其實質在於：一方麵是對憲法問題的發現，另一方麵是對憲法問題的判斷與決定。通過經常性的憲法解釋，可以統一人們對憲法規範的認識，確立與擴大憲法價值體係的共同基礎，為憲法運行機製的完善提供合理的基礎，使憲法在持續性與變化中滿足開放性價值的實現。特別是在像中國這樣缺乏憲政傳統的國度裏，通過憲法解釋活動可以用生動、具體、生活化的形式普及憲法理念與知識，使人們在日常生活中能夠感受到憲法價值，樹立維護憲法價值的信念。對社會主體而言，修憲活動所帶來的利益與解釋活動所帶來的利益是不盡相同的，憲法解釋活動更有助於人們在實際利益關係中感受憲法、認識憲法、運用憲法。

2．憲法解釋不同於憲法修改

當製憲者通過立憲程序選擇了適當的行為模式並賦予其國家意誌的特征以後，製憲作為一個過程便暫告結束。但是憲法的“完整性隻是永久不斷地對完整性的接近而已”。因為人類認識能力的非至上性以及客觀事物及其本質暴露的程度、社會曆史的實踐狀況等因素決定了製憲者無論多麽殫精竭慮、高瞻遠矚，都不可能對人類社會的各種事務作出絕對真理性的判斷，更不可能對社會發展的運行規律和未來可能發生的一切情況作出詳盡無遺的終極性預見並製定出適用於未來社會所有問題的法律規則。這樣，包括憲法規範在內的任何法律規範便不可避免地會有各種疏漏和欠缺之處。憲法，這種“凝固的智慧”也終歸會不可避免地落後於處於不斷地變化之中並總是受不可預知的種種偶然性因素所左右的社會現實。

立憲過程既是社會主體的權利要求現實化的過程，又是人類追求現實政治秩序理想化的過程，這個過程沒有終點，處於永恒的運動之中。在憲法與客觀實際的關係上我們不可能實現一勞永逸的完美結合，其中必然隱寓著變異與發展。這就需要不斷地通過包括憲法解釋在內的各種憲法生長方式，合理地為靜態的憲法規範不斷注入新的生命和活力，以填補憲法的缺漏，縮小法與社會現實之間的缺口，使其能夠適應形勢發展的需要。當然，一部憲法生成之後，要在多大程度上進行完善，以及通過哪種形式予以完善，應根據具體情況而定。

憲法解釋權與憲法修改權是相互不能隨意逾越的不同的權力形態，具有不同的功能與活動方式。社會轉型時期的社會結構處於不斷變化與演變過程之中，舊的法律規則與新的法律規則並存，各種利益關係呈現出多樣性與不確定性。由於憲法本身構成社會共同體的價值基礎，社會生活中的各種利益關係問題首先表現為憲法問題，或者社會的衝突與矛盾反映到憲法體製中，要求通過憲法途徑解決各種社會問題。社會轉型時期的憲法體製一方麵需要適應社會變化的需求，另一方麵又要保持其應有的穩定性。在解決社會衝突與矛盾的過程中應合理地選擇對法治環境與憲法體製變動相對小的方式，把社會矛盾盡可能納入到已有的憲法體製內部，依據憲法體製與程序解決問題。

在憲法製定、憲法解釋、憲法修改、憲法慣例等多種方式中首先需要選擇的方式是憲法解釋，即以憲法解釋的方法處理社會轉型時期出現的矛盾，盡可能穩定憲法秩序，減少社會關係可能出現的振動。憲法解釋功能的發揮不僅關係到憲法精神的實現程度，而且直接影響整個憲法運行過程的效果。當憲法規範與社會現實發生衝突時我們將麵臨多種方式的選擇，如憲法修改、憲法解釋、憲法製定等，其中成本最小、比較靈活的方式是憲法解釋。從一般意義上講，規範與現實發生衝突時首先采取的方式是憲法解釋，當憲法解釋的功能已達到極限，不足於解決社會生活中出現的矛盾時才開始考慮采用憲法修改的方式。

3．憲法解釋不同於法律解釋

憲法解釋的必要性取決於憲法規範的結構與特點。憲法規範與憲法條款的模糊性、抽象性、開放性與廣泛性決定了憲法解釋的客觀必要性與可能性。這一特點同時決定了憲法解釋與法律解釋的不同性質與功能。

憲法解釋是把憲法規範適用於現實生活的過程與活動，解釋過程與國家的政治共同體和社會基本價值體係有著密切的聯係，而一般的法律解釋並不必然與社會共同體和價值體係問題有關。

就規範的結構與性質而言，一般法律規範的結構是具體而明確的，在現實生活中進行解釋或解釋的空間是比較有限的。而憲法規範中包含著大量原則性與抽象性的內容，幾乎所有的憲法規範客觀上都存在解釋的空間，需要通過經常性的解釋活動補充和調整社會價值體係。

憲法解釋與法律解釋具有不同的思維模式。法律解釋通常是通過具體的規範分析方法解決法律與社會的衝突，而憲法解釋思維是一種宏觀的思維模式，從憲法價值體係的宏觀角度揭示憲法的意義與內涵。

從憲法解釋的具體過程看，解釋活動中既要考慮規範性本身的價值，同時也要考慮政治發展與現實的需求。按照傳統憲法訴訟理論，國家權力活動和政治問題的判斷權屬於議會，司法機關則采取消極或回避的態度。基於這種傳統，人們習慣於用政治需求判斷憲法解釋中的各種問題，隻注重憲法解釋政治化問題，沒有充分考慮憲法解釋司法化問題，似乎把憲法解釋與政治問題的判斷置於同一層次上加以理解。可以看出憲法解釋與法律解釋是兩種不同性質的解釋活動，在具體的解釋活動中遵循不同的規則與程序，應注意掌握兩者的界限。

二、憲法解釋有何功能

任何憲法文本都不是自動地去適用，任何憲法規範也不可能解決所有的社會問題，更不可能對社會生活的每一具體行為或具體事件都作出明確周詳細密的規定，這就更加需要解釋者的理性和智慧。

1．闡釋憲法基本精神

製憲者在起草通過頒布憲法文本時一定有其目的和意圖，並將其目的和意圖寓於憲法文本，毫無疑問，原則上尊重明確的憲法規定乃是每個憲法秩序的基礎。但解釋者在遇到具體的憲法生活中的案件去尋求憲法規範的具體適用時，往往會發現憲法的規定多數都是原則性和高度概括性的規定，不借助於解釋是無法直接適用的。而憲法規定一經解釋者的解釋也就常常包含了解釋者的價值判斷，也就是包含著解釋者的曆史意識，被解釋的憲法文本意義則已經不再純粹是立憲者原初所賦予的意義，而是經過解釋者的意義整合。這一整合的文本意義才是解釋者要具體適用的文本意義。

通常的憲法解釋往往都把重點放在對立憲者意圖和語言的結構與形式上，而忽視了作為言說行為的交流與溝通的交往過程。實際上，在這一過程中，文字語言的本質是具有對話性的，作為解釋學就應當把文本語言視為交往中介的對話性語言而不是獨白式的。伽達默爾視一切談話都以一種共同的語言為前提，並都在創造一種共同的語言。每一次真正的對話都表現為一個人向另一個人的開放，理解就是達到共同的思想。憲法解釋就是發揮這一整合的功能。當憲法實施中出現憲法與社會生活不一致現象時，通過憲法解釋說明製憲者的原意與條文的含義，為統一人們對憲法的認識提供法律基礎。

2．彌補規範缺陷

在論證憲法或法律存在漏洞的原因時，學者多是基於法條有限而社會生活變化之無限而言進行的，他們否認法律之自足性，譬如說，立法者理性有限而不可能預見未來之一切問題，即使能夠預見，但由於手段有限也無法在立法上完全表現；有時立法者思慮不周，根本未考慮或雖有考慮但不周詳；社會生活不斷在變，而文本需要穩定，故文本便有僵化之時，等等。憲法為法，當然不免有其漏洞，那種認為憲法是完美無缺的沒有任何漏洞的觀點已經過時，隻要是人所創製的規則製度都必然有紕漏之處，不可能十全十美，憲法作為根本法，也畢竟是對一定階段或一定時期的社會生活事實的反映，隨著社會經濟政治文化製度及其結構的變遷，憲法也必然隨之發展變化。

憲法的發展和變化不外兩種途徑，一為立憲，一為解釋。憲法的漏洞不過是在憲法政體性原則既存的情況下的規範缺失，解釋就是借助於憲法原則和憲法精神進行修補，而不影響整體性原則。由於製憲的社會環境與製憲者認識水平的局限性，憲法中的有些內容存在缺陷，或存在製憲者當時預料不到的事情。有些憲法內容由憲法根本性特點所決定，在製憲時授權其他規範來具體表現憲法內容。因上述各種原因而造成的憲法內容與存在方式的不確定性，需要通過憲法解釋予以彌補。

3．維護國家法製統一

維護憲法權威是法製統一性的重要條件。對憲法條文的不同理解有可能造成對法製統一性的破壞，直接損害社會成員對法製的信仰。通過憲法解釋可以統一人們對憲法的認識，維護法製的統一，有助於通過憲法解釋形成社會共同體意識與共識，建立社會的核心價值體係，為形成社會最低限度的價值體係提供條件，有助於通過有說服力的憲法解釋解決社會生活中可能出現的衝突，有助於多元價值的協調與平衡，有助於合理地確定個人利益與公共利益的界限。

作為法律規範物質載體的語言文字本身具有很大的局限性，世界上的事物比用來描述它們的語詞要多得多，用有限的文字符號來表達無限豐富的客觀世界，是不可能做到一一對應的精確表達的。這樣，“字的含義表現在語言的使用過程之中”，便成為製定法誕生以來人們必須接受的一種選擇。同樣憲法的意義也隻能在其適用過程中通過對憲法語言文字的解釋來加以闡明。然而由於憲法具有高度的政治性和原則性，製憲者往往出於政治策略的考慮而故意或不得不使用模棱兩可的語言來表達製憲意圖以求得各種政治勢力之間的妥協，同時由於立憲技術的失誤而導致文字用語偏離製憲意圖的情況也時有發生。這樣，憲法規範的模糊性或不確定性便在所難免。而憲法解釋通過對憲法條款的字麵含義作語言學和邏輯學上的合理界定，便可有效地彌補憲法規範所存在的模糊與歧義之處，從而使憲法規範成為一種具體的、可操作的行為準則。

4．提高公民憲法意識

在憲法實施中公民憲法意識起著重要作用，沒有成熟的公民憲法意識，憲法實施就會遇到各種障礙，而提高公民憲法意識的重要途徑是及時地作出憲法解釋，使公民在具體的憲法解釋案例中感受到憲法的存在，在實際生活中關注憲法問題，實現自己的利益，有助於在全社會普及憲法知識，推動憲法規範的社會化。

在社會生活中分析憲法解釋功能時我們需要回答什麽是憲法的問題，即憲法解釋問題最終歸結到對憲法本身的價值認識上，在解釋活動中我們經常被各種價值關係所困惑，會麵臨各種不同的價值判斷。由於時代的變遷，憲法本身的內容也在變化，於是產生不同的解釋內容與方法。不同的社會環境孕育不同風格的憲法，同時產生不同形式的憲法解釋製度，憲法價值的普遍性與憲法解釋技術的多樣性是相統一的，應允許不同的憲法解釋規則與技術的存在。一個國家憲政生活中的憲法事實反映了社會政治、經濟與文化傳統，反映了本國社會結構的基本特點。因此，在憲法解釋過程中需要從多樣化的視角解釋與認識憲法，建立有助於解釋本國憲法現象的解釋理論與規則。

三、我國當前為何迫切需要憲法解釋

回顧憲法實施30多年發展進程，我們應當認真地總結經驗，高度重視憲法解釋權的功能，積極而主動地啟動現有體製下的憲法解釋程序，為憲法規範與社會現實保持良性的互動關係創造良好的條件。在發揮憲法解釋功能時，我們需要通過一定的法律形式把憲法解釋權的運用進一步程序化、規範化，以保障憲法解釋工作有序地進行。憲法解釋

是專業性很強的工作，需要一批經過嚴格的憲法思維訓練、具有紮實的專業知識的隊伍。為了適應憲法解釋工作專業化的要求，一方麵需要加強憲法解釋理論的研究，為憲法解釋的實踐提供必要的理論支持；另一方麵要根據憲法解釋工作的需要，發揮憲法學家在憲法解釋工作中的積極作用，以提高憲法解釋專業化水平，建立憲法理論與實踐的互動關係。

1．憲法解釋是護憲者神聖而不可推卸的使命

1982年憲法先後修改了四次，在一定程度上適應了政治和社會的發展。但並不是所有的問題都必須經過憲法修改才能彌合憲法規範與社會現實之間的縫隙，解釋憲法也是一種重要的途徑。解釋憲法與修改憲法相比，更為靈活，更有利於節約立法成本，更有利於維護憲法的穩定性和權威性。而且，修改憲法很大程度上隻是憲法適應社會生活的變化，並沒有充分體現出憲法調整、控製社會的效力；而憲法解釋則既包含著發展憲法並使其適應社會發展的功能，也包含著實施憲法並使憲法發揮調控社會的功能。

同時，憲法作為國家根本法的性質要求建立起包含憲法解釋製度在內的多樣化的憲法實施製度，而不是僅僅讓憲法被動地適應社會生活的變化。何以維護憲法的權威？隻能係於加強憲法的穩定實施，解釋憲法，發揮憲法的實際功效。當然，當某些憲法條文或製度無法通過解釋憲法獲得正當性基礎的時候，也需要修改憲法。但即便是修改了憲法，仍然需要憲法解釋製度，使修改之後的憲法真正運作起來，而不是形同具文。憲法不僅僅具有確認的功能，更重要的是具有調整的功能。實際上，民眾對憲法的信仰來源於憲法的有效實施。

2．加強憲法解釋是依憲執政的基本要求

在憲法解釋問題上，執政黨的認識有個逐步發展的過程。早在1954年憲法製定過程中，一些學者曾提出能否賦予全國人大常委會解釋憲法的職權，當時直接參與製憲過程的田家英對此做了答複。他認為，憲法與法律不同，憲法是根本法，不應當有關於內容方麵的解釋。關於憲法的解釋問題，一是廣義的，如對不懂的地方加以解釋，這可由全國人民代表大會常委會委托一個機關來進行，是為了學習和教育。另一種是關於內容的解釋，這對憲法來說是不應該的。一般法律是可以解釋內容的，但此種解釋本身就成為法律。憲法內容的解釋，就是修改和補充問題，這已有了規定，所以不必另作規定。當時，我們對憲法解釋的基本認識是：對憲法規範的不確定性可以通過憲法修改等方式解決，不必通過憲法解釋，憲法內容的解釋是不應該的，也是不必要的。基於這種認識，1954年憲法隻規定全國人大常委會“解釋法律”。

1975年1月17日第四屆全國人民代表大會第一次會議上通過的《中華人民共和國憲法》第18條以列舉與概括相結合的形式規定了全國人民代表大會常務委員會的6項職權，同樣沒有規定“解釋憲法”的職權。1978年3月5日由第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第25條以列舉與概括相結合的形式規定了全國人民代表大會常務委員會職權有13項，其中第3項賦予了“解釋憲法和法律，製定法令”的職權。這是新中國憲法首次賦予全國人民代表大會常委會“解釋憲法”的職權。

1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議上通過的《中華人民共和國憲法》第67條以列舉與概括相結合的方式規定了全國人民代表大會常委會21項職權，其中第一項秉承1978年憲法繼續賦予了“解釋憲法，監督憲法的實施”的職權，其特點是：同時行使解釋憲法與解釋法律的職權；1978年憲法中“監督憲法和法律的實施”職權隻有全國人民代表大會才具有，而1982年憲法則把“監督憲法的實施”的職權同時賦予全國人民代表大會常委會；在文本的表述上，將“解釋憲法”與“監督憲法的實施”規定在同一個條文之中，體現了憲法實施的動態性與憲法解釋的實踐性，突出了全國人民代表大會常委會作為中國憲法解釋主體的地位。

考察1982年憲法頒布實施以來的曆史，可以發現，中共中央一直都十分關注如何發揮憲法解釋的功能問題，在不同的曆史環境與背景下，提出發揮憲法解釋功能的問題，但學術界對此沒有引起足夠的重視。1993年中共中央在《關於修改憲法部分內容的建議的說明》中指出：“這次修改憲法不是作全麵修改，可改可不改的不改，有些問題今後可以采取憲法解釋的方式予以解決”, “必要時可以對社會主義市場經濟的具體內核做出憲法解釋”。2002年12月4日胡錦濤同誌在首都各界紀念憲法公布施行20周年大會上的講話中指出：“全國人大及其常委會……要切實擔負起監督憲法實施的職責，堅決糾正違憲行為；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題做出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實。”2014年10月23日十八屆四中全會《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》要求，“完善全國人大及其常委會憲法監督製度，健全憲法解釋程序機製”。

可見，黨的領導人在不同時期針對憲法實施，提出了重視憲法解釋的問題，“依憲執政”“依憲治國”開始成為執政黨的基本理念。但有關重視憲法解釋的主張始終未能上升為國家意誌，轉化為法律。不僅沒有憲法解釋的具體實踐，也沒有進行憲法解釋方麵的立法，使憲法解釋權始終處於“虛置狀態”。為了維護憲法的尊嚴，保障社會主義法製的統一，規範解釋憲法的活動，製定《憲法解釋程序法》這一部專門法律是非常有必要的。

3．落實全國人大常委會“解釋憲法”職權的客觀要求

從憲法文本看，我國憲法第67條對全國人大常委會“解釋憲法”職權隻做了概括性規定，無法從文本中直接推定如何解釋憲法的程序或依據。由於憲法規定的過於概括，一旦開始進行憲法解釋就會遇到主體和程序的不確定性問題，即如何進行解釋活動缺乏文本的具體依據。因此，有必要通過《憲法解釋程序法》把憲法解釋工作的各個環節具體化，使憲法解釋有法可依，保證憲法解釋的規範性與科學性。

根據現行憲法，全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法，然而30多年來全國人大常務委員會沒有充分地行使憲法解釋權，或者說沒有行使過嚴格意義上的憲法解釋權。實際上，在社會改革進程中我們麵臨過許多需要運用憲法解釋權解決的憲法問題，客觀現實的發展也提出過啟動憲法解釋程序的契機。但在具體的憲法運行過程中我們沒有對憲法解釋權在社會變革中的功能給予必要的關注，而是不適當地強調了憲法修改權的功能。造成這種局麵的原因是多方麵的，其中值得我們認真分析的原因有：在憲法觀念上存在“重現實需求輕視規範”的意識，習慣於規範讓位於現實的需要，對如何維護已確定的規範價值問題缺乏必要的關注；在憲法解釋功能的理解上可能存在一種解釋學是“注釋學”的認識，不注意從憲法文本出發研究憲法，對憲法典的解釋技術比較落後；在憲法與社會生活的關係上，沒有充分地發揮憲法規範生活化的功能，實際生活中缺乏啟動憲法解釋權的內在動力，等等。另外，憲法解釋機關在處理規範與現實衝突時沒有充分發揮功能是造成“憲法解釋權虛置化”現象存在的不可忽視的原因。

4．憲法解釋理論發展的客觀需要

盡管憲法學界對我國憲政體製下能否啟動憲法解釋有不同的認識與看法，但對建立憲法解釋與憲法修改並重的憲法運行機製問題上取得了一定的共識。經過近幾年的憲法解釋理論研究，已初步建立了憲法解釋的基本範疇、方法論體係，可以為憲法解釋的實踐提供必要的理論支持。

在中國未來社會發展中，憲法解釋是解決社會衝突與矛盾的基本形式，需要給予高度的重視。如前所述，憲法解釋是探求憲法規範內涵的一種活動，其目標在於追求解釋的合理性、正當性與憲法秩序穩定性價值。一般而言，憲法規範與憲法條文具有模糊性、抽象性、開放性與廣泛性等特點，幾乎所有的憲法條文都需要通過憲法解釋的活動做出說明與解釋。在中國憲法的發展過程中加強憲法解釋，建立科學的憲法解釋學體係，具有重要的理論與實踐價值：一方麵發現憲法問題，另一方麵判斷與解決社會生活中出現的憲法問題；通過經常性的憲法解釋活動，可以統一人們對憲法的認識，以生動、形象的形式普及憲法知識，使人們在社會生活中能夠感受憲法的價值，樹立憲法的權威；憲法解釋活動有助於人們在生活中認識憲法、運用憲法，平衡社會多元的利益關係；有助於通過憲法解釋形成社會的共同體意識與共識；有助於合理地確定公共利益的界限等。

四、我國當前落實憲法解釋製度的先決問題

自1982年憲法頒布實施以來，對推動改革開放進程發揮了重要作用，但在實踐中也麵臨著許多新問題、新課題。其中不可忽視的問題之一是對憲法解釋製度的功能沒有給予必要的關注，在實踐中沒有進行過嚴格意義上的憲法解釋，更沒有可以遵循的憲法解釋程序。麵對憲法規範與社會現實的矛盾，過去我們主要依賴於修憲權的運用，未能在靈活的憲法解釋製度中尋求解決問題的可行的方案。“重修改輕解釋”現象的存在從一個側麵反映了我們憲法思維方式的封閉性與教條性，同時也反映了“重現實需求輕規範價值”的憲法思維模式。

第一，轉變觀念，把憲法解釋納入憲法運行總體過程之中。長期以來，一些學者把憲法解釋簡單地等同於憲法注釋學，對憲法注釋學的不正確認識在客觀上帶來了對憲法解釋功能的懷疑。需要轉變觀念，從建設社會主義法治國家的高度認識憲法監督製度的功能。依法治國的關鍵是依憲治國，即依照憲法治理國家，確立憲法的權威，使憲法成為一切國家機關、社會團體與政黨活動的最高準則。如果憲法權威得不到維護，就不可能存在法治國家的基礎，建設法治國家的進程也會受到阻礙。因此，建立完善的憲法監督製度是建設法治國家的基礎與核心，直接關係到憲法秩序的穩定。在人民代表大會製度下如何建立憲法監督製度是學術界普遍關注的重大的理論與實踐問題。有些人認為，在人民代表大會製度下專門設立憲法監督機構有可能與人民代表大會的原理相矛盾。比如，有一個專門機關審查最高權力機關製訂的法律是缺乏民主的正當性，會影響最高權力機關的權威。這種觀念是十分錯誤的，因為專門機關審查最高權力機關製定的法律是否違憲並不破壞權力機關存在的民主正當性。其理由主要在於：（1）任何一個權力機關製定的法律都有違憲的可能性，最高權力機關並不例外。即使法治發展十分完備的國家，法律的合憲性是相對的概念，任何人都不能保障法律的絕對合憲性。及時發現違憲，解決違憲隻能有利於維護最高權力機關權威。（2）民主的正當性既表現為權力機關產生、存在與具體的活動過程之中，同時也表現為權力機關本身不斷地糾正可能危害民主性價值的行為或規範，民主正當性價值體係中實際上包含著對少數人如何保護的問題。（3）違憲不同於影響麵通常較小的具體違法、犯罪行為，其危害性會影響整個法律體係與社會秩序。專門機關對違憲的判斷與具體處理有利於維護立法機關的權威，並不損害其權威。以最高權力機關民主正當性價值否定建立專門憲法監督機構的必要性是不成立的，應根據法治國家建設的要求轉變其觀念。違憲是最嚴重的違法。如違憲問題得不到及時的解決，不僅損害權力機關民主正當性基礎，同時也會影響整個法治發展的進程。

第二，在憲法運行過程中認真對待憲法文本的價值，以文本為基礎建立解釋憲法文本的技術與規則。現行憲法把“監督憲法的實施”的職權授予全國人大，把“解釋憲法”和“監督憲法的實施”的職權授予全國人大常委會，並規定了法律監督的相關的製度。但就目前體製而言，我國還沒有專門憲法監督機構，很難具體實現憲法監督的職權。如全國人大一年隻開一次會議，全國人大常委會每兩個月開一次會議，在具體行使憲法監督權方麵的確存在體製上的困難。現行憲法頒布三十多年來，憲法學者提出了建立憲法監督機構的很多建議，許多建議是有理論與實踐價值的。其中現實可行的方案之一是在全國人大設立憲法監督委員會，具體負責審查有關違憲的規範性文件或行為，並向全國人大或常務委員會提出審查意見，由全國人大或常務委員會依照法定程序做出具體處理決定。憲法監督委員會在體製上受全國人大的領導，主要功能是：對憲法解釋提出意見；對法律、行政法規、地方性法規等是否同憲法相一致進行審查，如有違

憲的規範性文件可提出審查意見；對國家機關之間產生的權限爭議提出意見等。建立憲法監督委員會與我國憲政體製並不矛盾，反而有利於盡快啟動違憲審查機製，解決現實生活中存在的大量的違憲問題。由於目前沒有專門的憲法監督機構，對什麽是違憲、違憲的構成要件、違憲的判斷形式、違憲責任以及違憲決定的效力等關係到憲法實施的基本問題缺乏共同遵循的標準與具體的程序。應當說，這種狀況已經嚴重地影響了憲法實施的進展，在一定程度上損害了憲法在公眾心目中的形象。因此，為了及時地解決違憲問題，樹立憲法權威，有必要在堅持人民代表大會製度的前提下成立專門憲法監督機構，對各種違憲問題進行判斷，進行實質性的違憲審查活動，提高憲法的權威。

第三，在加強憲法監督製度建設時我們既要從中國實際出發，同時也要借鑒外國合理的經驗。在完善憲法監督製度時我們首先要充分考慮中國社會特定的經濟、政治與文化的特點，充分挖掘本土的資源，不能照辦外國的經驗。因為憲法監督製度的不同模式反映了各國不同的國情，是不同憲法文化的體現。當今世界多樣化的憲法監督體製充分體現了二十一世紀憲法文化的多樣性與平等性，任何一個國家在選擇特定憲法監督體製時都應注意體製與文化之間的協調問題。如同屬英美法係國家，英國與美國采取截然不同的憲法監督體製，同屬大陸法係國家的德國采取憲法法院製度，而法國則采取憲法委員會的體製等。同屬東亞國家的中國、日本與韓國所采取的形式也是不盡相同的，日本采取美國式的司法審查製度、韓國采取德國式的憲法法院製度，而中國采取權力機關監督製。從憲法監督製度存在與發展的基本特點看，不同的憲法監督製度雖有功能上的一些差異，但總體上並不存在優劣之分，關鍵是要分析在人權保障和實現憲法價值方麵是否起到了實際作用。目前，世界各國的憲法監督製度呈現出專門化、高效化與規範化的發展趨勢。經濟全球化與信息化以不同的形式影響著各國的憲法體製與理論，需要我們在考慮本國國情的同時注意借鑒國外有益的經驗，特別是注意分析憲法監督製度發展的新的趨勢。

第四，憲法解釋機關應積極履行憲法賦予的憲法解釋權，盡快擺脫憲法解釋權的虛置狀態。從各國憲政發展的基本經驗看，當憲法規範與社會現實之間發生衝突時首先需要通過憲法解釋的方法解決衝突，在窮盡憲法解釋程序不能解決現實衝突時才能考慮憲法修改等其他方式。在憲政運行過程中製憲權、憲法解釋權與憲法修改權是相互不能隨意逾越的不同階段的權力形態，具有各自不同的功能與要求。在這種意義上，憲法解釋權功能的發揮程度不僅關係到製憲精神的實現，而且直接影響整個憲法運行的效果。憲法規範生活化的進程緩慢，社會生活中憲法未能發揮充分的作用，由此造成社會生活對憲法規範需求的有限性，缺乏啟動憲法解釋機製的動力來源。為了積極、穩妥地開展憲法解釋活動，可以采用“總體協調，分階段演進”的路徑，在現實發展需求與憲法文本價值之間尋求合理平衡，根據實際需求與可能選擇啟動憲法解釋程序的“契機”。

五、如何健全憲法解釋機製

憲法解釋的實體與程序具有同等價值，合理的實體內容需要通過嚴格的解釋程序得到實現。也許有些人認為，我國的憲法解釋製度還沒有啟動或者實體內容還沒有確定，無須過早地考慮憲法解釋程序的設計問題。其實，合理程序的事先設計有利於解決憲法規範運行中的衝突與矛盾。對憲政實踐而言，事先設定各種程序是十分重要的，“有備無患”是憲法解釋在程序方麵得到發展的重要條件。與憲法解釋的實體內容相比，憲法解釋程序是容易被人們忽略的問題。

1．憲法解釋請求的提起

規定提請解釋的主體、提請解釋的條件、提請解釋的方式和憲法解釋請求書等內容。提請解釋的主體是生活在憲法下的任何人，但是為了減輕全國人大常委會的負擔，防止憲法問題的“大眾化”現象，應將在不同情形下的各種主體有所區分，賦予其不同的請求效果。第一是預防性解釋的情形，也就是國家在立法時，對憲法規定有疑義的，請求解釋，全國人大常委會應當受理。第二是抽象審查性解釋，即雖然並沒有個案的發生，但國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團發現法律、法規等與憲法相抵觸而提出請求的，應當受理。其他主體提出的，隻能作為一種建議，全國人大常委會可以受理也可以不受理。第三是具體審查性解釋，即人民法院在審理案件過程中發現法律、法規等與憲法相抵觸的，應中止案件的審理，請求全國人大常委會解釋，全國人大常委會應當受理。第四是個人請求的情形。原則上個人不得直接請求解釋憲法，但在公民個人認為自己的基本權利受到國家機關和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟時，可以向全國人民代表大會常務委員會提出解釋憲法的請求。這種程序的安排類似於有些國家實行的憲法訴願製度。

2．憲法解釋請求的受理

應當規定接受解釋請求的工作機構和決定解釋憲法的相關主體與程序。這裏區分了接收請求書、受理請求書、決定解釋三種情形。由全國人大法工委負責接收請求書，對其進行形式要件的審查；由全國人大法律委員會進行實質審查，就是否需要解釋憲法提出意見。最後由委員長會議決定是否要向全國人大常委會提請解釋憲法。

具體接收機構：憲法解釋的請求由全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會接收。收到解釋請求後，法製工作委員會應予以登記、送達回執，並對申請人是否具有提請資格、憲法解釋請求書是否符合要求作出初步審查。法製工作委員會應於10日內將符合要求的憲法解釋請求書轉交法律委員會；對於不符合要求的，法製工作委員會作出不予受理的決定並書麵說明理由。

請求的處理程序：全國人民代表大會法律委員會接受解釋憲法的請求後，應在60日內就是否需要解釋憲法提出意見。需要延長時日的，經委員長會議批準，可延遲30日。法律委員會認為沒有必要解釋憲法的，應予駁回，並將駁回理由書麵告知提請解釋的請求人。決定解釋程序：全國人民代表大會法律委員會審查後認為確有必要解釋憲法的，應當提出書麵意見，提交全國人民代表大會常務委員會委員長會議討論決定。委員長會議認為需要解釋憲法的，應啟動解釋程序。委員長會議作出解釋或不解釋憲法的決定後，法律委員會應書麵告知提請解釋的請求人。

3．憲法解釋案的起草與審議

規定如何起草憲法解釋案以及如何對解釋案進行審議。其中，為了增強憲法解釋的科學性，規定了憲法解釋谘詢委員會，其具體的組成、任免程序等可以在詳細論證之後再作規定。具體程序包括：憲法解釋谘詢委員會；全國人民代表大會常務委員會設立憲法解釋谘詢委員會；解釋案的起草，經全國人民代表大會常務委員會委員長會議討論決定需要解釋的，由全國人民代表大會常務委員會法律委員會（應為“全國人民代表大會法律委員會”）征詢憲法解釋谘詢委員會的意見，擬訂憲法解釋案。解釋案的初步審議，憲法解釋案由全國人民代表大會常務委員會法律委員會（全國人民代表大會法律委員會）初步審議後，提交全國人民代表大會常務委員會，由委員長會議決定列入常務委員會會議審議議程。解釋案的提出，憲法解釋案應在全國人民代表大會常務委員會全體會議召開之前的五日內印送常務委員會全體委員。憲法解釋案應由全國人民代表大會常務委員會以會議的形式進行審議。全國人民代表大會法律委員會根據常務委員會會議的審議意見對憲法解釋案修正後，可付諸表決。審議中仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。因各方麵對解釋憲法的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，終止審議該憲法解釋案。

4．憲法解釋的通過

規定解釋案的表決和公布程序，以及憲法解釋在法律體係中的效力與地位。為了保證憲法解釋的權威、提高憲法解釋的合理性，試擬稿嚴格規定了通過的程序，要求全體委員的三分之二以上的多數才能通過。憲法解釋公布後，相關的法律、法規等應及時做出適當的調整。

具體程序包括：憲法解釋的通過，憲法解釋案由全國人民代表大會常務委員會全體委員的三分之二以上的多數通過。憲法解釋的公布，憲法解釋應包括解釋的編號、解釋的主文、解釋的理由、解釋的時間等內容。憲法解釋由全國人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。在常務委員會公報上刊登的文本為標準文本。

5．憲法解釋過程中的合憲性推定原則

憲法解釋是探求憲法規範客觀內涵的一種活動與程序，其基本的價值趨向是追求解釋的合理性、正當性與憲法秩序穩定性。合憲性推定原則是在憲法解釋中產生和發展的，在不同的憲法文化背景下有不同的內涵與表述。最初源於美國的司法審查製度的實踐，並通過德國的憲法判例得到發展和完善。其基本的含義是：任何一個違憲審查機關的權力都是相對的，當特定機關行使違憲審查權或進行憲法解釋時應考慮審查對象涉及的各種因素，需要在合理的範圍內有節製地行使違憲審查權，以減少因違憲判決可能引起的社會矛盾與社會震動。

合憲性推定原則是以司法消極主義理念為基礎的，強調製憲者的意圖與解釋權之間的製約功能，其理論構成主要有：一是立法機關在立法過程中具有比較強的事實確定能力，其立法決定具有較充實的經驗；二是根據民主政治的原理，應尊重立法者的決定；三是權力分立原則與司法抑製的價值。當然，對合憲性推定原則的理論基礎存在的問題也有學者提出了不同的主張，如有的學者認為，一般意義上立法機關具有較強的事實判斷能力，但這種命題並不是絕對的，有時法院對事實的判斷能力有可能優於立法機關本身，特別是立法機關在推測法律關係未來的變化或規範之間發生爭議方麵受到自身條件的限製。在民主政治原理的尊重方麵，可能還會麵臨現代民主多元化而帶來的挑戰，即現代民主正在從多數人統治變為少數人利益的維護，合憲性的審查在很大程度上是為少數人利益的保障提供可能的空間與途徑。因此，民主政治原則的尊重並不是固定不變的價值體係，應根據民主政治發展的實質性要求，對合憲性基礎進行具體的分析。

在我國，解釋憲法應符合製憲目的與基本精神，解釋憲法時應尊重製憲目的，按照憲法的基本精神解釋憲法條文的含義，以保證解釋結果與憲法精神的一致性；解釋憲法必須遵循依法解釋原則，對解釋主體、解釋界限、解釋程序及解釋效力等作出具體規定，以便保證憲法解釋的公正性、科學性，防止解釋憲法中可能出現的主觀隨意性；解釋憲法要反映社會發展需求，製憲者或修憲者主觀認識的局限性使得憲法內容不可能是完美無缺的，並可能表現出一定的滯後性，客觀地判斷社會生活中出現的變化，並以合理的方式把社會的需求反映在憲法中，是憲法解釋發揮功能的重要條件；解釋憲法要反映憲法規範力，有必要選擇有利於憲法規範發揮效力的形式，進一步強化憲法的規範力，盡量避免政治因素本身對解釋活動帶來各種不確定的因素。

憲政體製是一個社會共同體意誌的集中反映，它確立了社會主體的基本倫理與生活的基本規範。即使是有缺陷的憲法，當它還沒有經過法定程序修改以前應得到全社會的尊重，應成為社會生活的最高價值體係與準則。對於正處於社會變革時期的中國憲政發展而言，我們需要更多地關注中國的憲法現實，關注已確立的憲法規範如何在實際生活中得到具體實施，使人們在社會生活的各個領域確實感受到憲法價值的關懷與保護。社會變革時期改革的價值是重要的，但它必然受憲政體製價值的限製，脫離憲政基礎的改革有可能損害憲政本身的價值體係。因此，在改革過程中我們需要保持憲法的思維與理性，以合憲性價值為基礎，揭示社會生活中的各種憲法現象，克服憲政與民主之間可能出現的矛盾與衝突。同時，在憲法規範與現實的衝突中，我們應當采取更加多樣化的解決衝突的機製，盡快啟動憲法解釋程序，進一步完善憲法解釋製度，善於把社會矛盾與衝突納入到憲法程序之內，建立更加靈活而有效的憲法運行機製。

（本章完）