第6講 關於人大監督的幾個問題_三、人大監督的內容與形式

三、人大監督的內容與形式

前麵說了，沒有監督權也就沒有其他權力的有效行使，甚至可以說也就沒有其他權力的存在。這是我對人大監督重要性的一點理解。那麽，人大監督的內容包括哪些方麵呢？

我認為，人大及其常委會監督的內容應該有三個方麵，或者說有三種類型，即法律監督、工作監督和人事監督。有不少同誌認為，人大監督隻有法律監督和工作監督，而不把人事監督明確地單列出來，這是不妥當的。我主張把人事監督單獨開列，是有充分理由的。全國人大研究室原主任程湘清同誌主編的《人大主任工作全書》（中國民主法製出版社2014年版），在講到這個問題的時候，也是把人事監督與法律監督和工作監督並列為三項監督之一的。

理由在於：監督權是人大四權之一，同時它又是為另外三種權力的行使服務的綜合性權力，並作為保證這些權力行使到位的手段而出現的。因此，人大監督應該分為三類，是因為它要分別對應人大的三種權力：一是法律監督，是保證立法權的，包括立法監督和執法監督；立法監督的形式主要是規範性文件備案審查權、立法後評估等，執法監督的形式主要是執法檢查，有的地方還實行過執法責任製，也可以歸入執法檢查一類。二是工作監督，是保證重大事項決定權的，包括代表大會和常委會的決定權；工作監督的形式主要有聽取和審議專項工作報告、專項工作評議、專項調查、專項視察等方式。三是人事監督，是對人事選任權（包括大會選舉的幹部和常委會任命的幹部）的一種監護，監督其選任的對象是否有濫用權力行為、能否做到廉政勤政等，即人大要對它所選舉和任命的國家工作人員的作為負責到底的一種製度表現。人事監督包括選任前的知情權和任後的監督權（比如詢問權、質詢權、調查權、罷免權、撤職權等）形式。從以上分析可以看出，人大監督必須有這三方麵的內容，才能與它的權力履行相互匹配，不然人事選任權就沒有著落、也沒有保障了，這絕對不是製度設計的初衷。雖然在監督法出台後，在這方麵的監督開展得並不多，但不能因此而否認這項監督權力的存在。據此，我主張人事監督權應該單獨開列。也就是說，人大監督內容的三個方麵各有其不可替代的確定職責，它們相互聯結配合，不可或缺，共同構成了一個完整而嚴密的人大監督體係。如果沒有人事監督權，那人大製度這個關押易於造成腐敗的權力的籠子也就不嚴密、不結實了，甚至是網開一麵了。

接下來，讓我們看看這些監督內容都采取了哪些監督形式。我認為，在法律監督方麵，其監督形式包括規範性文件備案審查、立法報批、立法後評估（立法監督）、執法檢查（執法監督），也包括案件監督（個案監督與類案監督）等。在工作監督方麵，其監督形式包括總體監督、計劃和預算監督、聽取和審議專項報告、工作評議（部門工作評議和專項工作評議）等，也包括用於監督目的的工作視察、專題調查等。在人事監督方麵，包括述職評議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監督形式中，還有一些屬於綜合性的監督形式，包括受理申訴、控告、檢舉；詢問和質詢；特定問題調查等。

上麵所列舉的監督形式，既有法律規定的監督形式，也有地方人大在實踐中自己創造的監督形式，比如法律監督中的案件監督、工作監督中的代表評議，還有人事監督中的述職評議等。在地方人大創造的監督形式中，有些已經進入了法定監督形式，比如執法檢查等；有些也應該列入而還沒有列入，比如工作評議、述職評議、案件監督等。當然，在列入法定監督形式時，應該進一步對這些地方人大創造的監督經驗進行總結、研究、提煉、修理，肯定其成熟的方麵，修正其不夠成熟的地方，使其更加完善、規範和有用、有效，並且把它的效用充分發揮出來，這將會對人大監督起到非常巨大的促進作用。

這裏再就另外幾種法定監督形式作些介紹。

一是關於規範性文件備案審查。除了立法法已有關於行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷以外，監督法規定，縣級以上地方人大常委會對下一級人大及其常委會製定和做出的決議決定和本級政府發布的決定命令等，認為有超越法律權限的；有限製或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加其義務的；有同法律、法規相抵觸的；有其他不適當的情形的，應當予以撤銷。同時，全國人大常委會對於兩高（最高人民法院、最高人民檢察院）的法律解釋也要進行備案審查；兩高之間認為對方法律解釋同法律規定相抵觸的，可以要求全國人大常委會進行審查；其他國家機關、社會團體、企事業組織或公民認為兩高法律解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人大常委會提出審查建議。這些都屬於法律監督的範圍。北京市依據監督法設立了備案審查辦公室，履行相關職責。但是，現在基本上屬於被動審查狀態，即所謂“不舉不查”，即備案以後，如果沒有人提出要求審查則不予審查，主要原因還是專業力量不足所致。2015年，有公民上訴人大認為政府製定的關於見義勇為的文件中，有逾期三個月不予受理的規定，這個規定損害了見義勇為者有權申請獲得獎勵的權益，人大對政府的這個文件進行了審查，結果責令政府修改了這個條款。應該說，總體來說這方麵監督還處於探索和起步階段。

二是關於受理申訴、控告、檢舉。憲法規定，公民對於任何國家機關和工作人員的違法和失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。地方組織法也規定了縣級以上人大常委會可以受理公民對“一府兩院”及其工作人員的申訴、控告和檢舉。應該說，人大常委會的信訪部門主要是從事這方麵工作的。現在這方麵的工作開展得也不是很到位，一些涉及重大問題的信訪件也都直接轉到“一府兩院”的信訪部門去了。其實，人大常委會理應適度開展這方麵的工作，因為這是法律明文規定的，而轉辦與受理顯然並不是一回事。前些年地方人大開展得很火的案件監督，其案件重要來源之一也是受理這類申訴、控告或檢舉。而且，這也是案件監督得以實施的一個重要依據。當然，對能不能進行案件監督在當時就是有爭議的，後來監督法中就沒有列入這種監督形式，一個重要理由也是因為有爭議。我個人認為，對於案件監督問題是有討論餘地的，問題是應該加以規範而不是取消。在我看來，任何對於案件的監督，都是從個案開始的，沒有個案也就沒有類案；如果完全取消了個案監督，也就在實際上取消了所有的案件監督，也就在一定意義上取消了司法監督。現在司法工作是以案件審判為中心進行的，如果人大不能對案件進行監督，那麽人大的司法監督就隻能是在司法工作的外圍打轉轉，而不能進入核心圈了。這顯然是不妥當的。其實，我們後麵要講到的特定問題調查，就是針對個案監督的製度性設計。

三是關於詢問、質詢和專題詢問。1954年憲法規定可以質問，1982年憲法把它區分為詢問和質詢，詢問和質詢都是法律規定的監督形式。詢問比較簡單，就是代表大會及其常委會在審議報告、議案時，本級“一府兩院”及有關部門應該到場，接受並回答代表、委員的詢問。現在，許多地方的代表大會召開期間或前夕設置了專門的代表詢問環節；北京朝陽區人大常委會在審議常委會議題時也專門設置了組成人員詢問環節，這對於代表、委員了解情況、知情知政都很有必要。應該說這種詢問對於“一府兩院”是不構成什麽壓力的，而質詢就是比較剛性的監督形式了。法律規定：代表在大會期間、常委會組成人員在常委會會議期間，可以依法聯名提出質詢案，由主席團或者委員長會議、主任會議決定受質

詢機關在何種場合以何種方式進行答複。應該說，這種監督方式還是具有一定力度的。可惜的是，正是由於它具有一定力度，人大往往不敢使、不好使。

全國人大在2010年有一項創新，就是搞專題詢問。我認為，專題詢問這種監督形式的性質和力度介於詢問和質詢之間，屬於半剛性的監督形式，如果運用得好，是會取得比較好的效果的。這裏的關鍵是問得如何。應該在專題限定的範圍裏，允許隨機提問和追問；如果僅僅是問方設計好問題，答方事先做好準備，然後背書式回答，回答後滿意不滿意也不讓追問，那就隻能是做秀了。可喜的是，許多地方人大在實施專題詢問時，在專題範圍內，可以隨機提問也可以追問，而且有的還對答問方進行了滿意度測評，這就使得這種監督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估計這種監督形式在運用過程中還會向加大力度的方向發展，很值得我們期待。據說，張德江委員長在全國人大常委會的專題詢問會議上，經常發聲對回答問題方進行點評並且還有追問。

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關於專題詢問

專題詢問2010年由全國人大常委會首開先河。關於這個問題，我曾經在兩篇文章中講到一些看法。一是發表於2012年第11期《北京人大》的《從北京市人大常委會首次專題詢問說起》（合作），二是發表於2016年第3、4期《北京人大》的《詢問、質詢和專題詢問》。我這裏就其中的理論思考和前景預測部分做些介紹。

先說對專題詢問發展趨勢的預測。專題詢問這一監督形式一經發明，就被迅速複製和擴展，已經發揮了很好的輻射效應。但它不會停留在原創模式上，而是會在實踐中創造出越來越多的新形式，這一點已經為事實所證明。如果預測一下發展趨勢，可能會有以下幾個方麵：一是可能會升級，即使其更接近於質詢。監督法把詢問與質詢合起來作為一種監督形式是有其內在邏輯的。詢問側重於問，其本意是保障代表和委員的知情權；質詢重在質，是一種質問、質疑、批評、問責。如果在知情問政的過程中發現了某些部門工作中的重大問題，需要進一步搞清楚並進行問責時，單靠詢問已經不能解決，自然就需要進入質詢程序。專題詢問作為介於詢問與質詢之間的一種剛柔相濟的監督形式，在特定情況下，特別是需要剛性監督的情況下，極有可能向質詢發展，這是符合事物發展的內在邏輯的。二是可能會經常性地與人大其他職權的使用相銜接。從這幾年的實踐看，專題詢問常常與聽取和審議專項工作報告或者執法檢查等監督方式相結合。這個趨勢也是有其必然性的。因為這樣做，可以延伸監督觸角、增強監督力度、擴大監督效果。同時，在需要的時候，它也可能與人大常委會具有的其他職權相銜接，如與決定權相銜接，與立法權相銜接，甚至與人事任免權相銜接等，以使人大各種法定職權形成相互關聯的有機整體，更好地發揮作用。三是可能會逐步擴大範圍。目前，專題詢問絕大多數都是針對政府工作的，針對“兩院”工作的還比較少。從趨勢看，專題詢問的對象可能會擴大到“兩院”工作，以作為強化一向薄弱的司法監督工作的重要手段。另外，專題詢問的主體也可能會由以人大常委會組成人員為主向吸收人大代表甚至群眾參與擴展，使之成為擴大公民有序政治參與的重要渠道。四是可能會日趨公開和透明。代議機關作為民主政治的平台，公開化是其履行職責的內在要求。我們高興地看到，在近年來專題詢問的實踐中，各地人大常委會都十分重視進行公開透明的宣傳報道，有的甚至走向網絡或電視的直播。這既擴大了專題詢問的影響，又接受了社會群眾的監督，還有利於督促被詢問者改進工作。可以預見，公開化和透明化將是專題詢問發展的一個重要方麵。

再說對專題詢問的幾點思考。比起詢問來，專題詢問是有很大變化的。概括起來，一是專題詢問的性質有變化。專題詢問源自於詢問，這沒有問題，但它在實質上已經突破了詢問，即它已經不隻是了解情況、知情知政這個範圍裏的事情了，它已經是一種名副其實的監督問責形式了。二是專題詢問的形態有變化。它雖然仍然帶有詢問的字樣，但已經不再具有詢問的形式了。詢問是代表、委員對國家機關事務的個體性的谘詢活動，而專題詢問卻是人大常委會機關有領導、有目的、有計劃、有組織地進行的一種集體行為，是人大常委會名副其實的一項重要工作了。三是專題詢問的力度有變化。如果說詢問是柔性的溝通交流的話，那麽質詢就可能有點火藥味、有點辣椒味了。它至少是柔中有剛了，如果用得得當的話，可以發揮很好的作用。四是專題詢問的發展趨勢很可觀。這一點我們上麵說過了，可以再補充幾句。過去，我們老覺得詢問太柔，而質詢太剛，總想走一條既溫柔又管用的中庸之道，現在這條路找到了，這就是專題詢問。而且，它很有可能是給質詢脫敏、給質詢開路的一種有用有效的形式，是推動質詢走向常態化的一種過渡形態。

總之，我比較看好這個專題詢問，希望它能夠承擔起實現從柔性監督到剛柔兼濟性監督的跨越的橋梁作用。這是一種比較好的監督形式，後麵我還要介紹兩種比較好的監督形式，即述職評議和個案監督。

四是關於特定問題調查。法律規定，在代表大會及其常委會認為必要時，可以依法提出組織特定問題調查委員會就特定問題進行調查，並規定了特定問題調查委員會的組織程序、人員構成和結果處理。特定問題調查一般是針對“一府兩院”及其工作人員發生比較嚴重的涉嫌違法的事件而進行的，直接涉及重大違法案件的查處。實際上，它也就是一種對涉嫌重大案件的直接監督。應該說，由於這種監督形式屬於剛性監督而且力度很大，目前運用得還不夠普遍。

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關於地方人大開展特定問題調查的做法

北京市人大常委會副秘書長李福祥同誌於2016年3月間率隊赴湖南永州、四川廣安等地就人大監督工作進行調研，發現這兩市均開展了特定問題調查。他們的共同做法是：（1）成立特定問題調查委員會。依據監督法由主任會議就特定問題調查提出議案，交由常委會審議並作出決定。永州2008年10月通過了對瀟湘平湖“得月舫”遊輪嚴重汙染瀟湘水質問題進行特定問題調查，並組建了特定問題調查委員會，委員會由主任委員1人（為人大常委會常務副主任）、副主任委員2人（為常委會副主任）、委員10人（相關專門委員會負責人）。2015年3月廣安通過了對渠江廣安段流域水汙染治理和飲用水源保護問題進行特定問題調查，並組建了特定問題調查委員會，委員會由主任委員1人（常委會主任）、副主任6人（常委會副主任和秘書長）、委員21人（常委會組成人員和代表）。（2）開展深入調查。委員會根據需要劃分若幹小組，三級甚至五級代表共同參與，聘請專家顧問，明查暗訪（廣安調查搞了4個月），形成調查報告。（3）調查報告提交常委會會議進行審議，並作出相應決議，送政府辦理。（4）做好跟蹤監督。永州人大常委會於2009年6月聽取政府關於遊輪處理情況的專項報告，遊輪拖離相關水域，責任人得到處理。廣安人大常委會於2015年11月聽取了政府處理情況的報告，流域已經清理了所有網箱養殖項目和部分排汙點，水質得到改善。（5）他們的體會：一是調查事項必須具體，而且帶有焦點性質，甚至成為當地的老大難問題。二是及時請示市委同意並與政府溝通協調配合。三是打組合拳。調查中間召開了質詢會、聽證會等，而且特別重視有效證據的采集。四是不直接處理問題。永州是把調查報告和人大常委會決定交由政府向法院提起訴訟解決的。五是

做好宣傳工作，形成輿論氛圍，動員群眾關注。

五是關於撤職和罷免。一般來說，罷免權是由代表大會行使的權力，而撤職是由人大常委會行使的權力。法律規定了罷免和撤職的啟動程序和操作規則，但由於它是人大監督中最為嚴厲的處置方式，所以也很少使用。我們現在在人大常委會上行使的免職程序，不屬於處分行為。需要說明的是，從馬克思到列寧，都非常重視罷免和撤職這種監督權力的行使，認為沒有這種權力，就無法對官員實施監督，人民的權力就不能充分行使。列寧曾經說過，“在曆史上所有的革命時期，對憲法的一切修改都貫穿著這樣一個基本精神：要求得到罷免權”；在他看來，罷免權體現了真正民主製的基本原則，是真正的監督。

至於對執法檢查和聽取審議專項工作報告等監督形式，因為各級人大都經常運用，已經有了比較成熟的做法。當然，就具體操作方法而言，各家雖然大同小異卻也不盡相同，這裏就不贅述了。

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關於幾種地方創造的監督形式——述職評議

18號文件講到一個重要問題，那就是加強對人大及其常委會選舉任命幹部的監督。應該說，這是一個比較重要的問題，但文件由於種種原因對這個問題沒有展開。我理解，文件中的這一句話，主要是指述職評議這件事情，但沒有明說。

我理解，人大對由人大選舉和任命的人員進行監督，既是選舉和任命本身的題中應有之義，也是人大監督權中不可缺少的重要內容，還是人民群眾對國家工作人員進行有序監督的法定途徑。而前些年廣泛開展的述職評議，就是地方人大創造的加強對人大選舉和任命人員監督的一種有效形式。述職評議始於黑龍江省肇源縣。1982年該縣人大常委會組織代表對自己任命的“一府兩院”國家工作人員進行評議，並在省人大工作經驗交流會上介紹經驗，這一做法很快被各地人大複製。1987年十三大報告提出“改變缺乏民主法製現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督”。1988年，浙江省杭州市下城區人大常委會率先對其任命的幹部進行述職評議，次年出台試行辦法。八屆全國人大常委會在工作報告中連續4年對此做法進行肯定。據全國人大常委會辦公廳新聞局1994年調查統計，那時全國已有20個省級人大常委會開展了述職評議，省級以下尤為普遍。後來由於監督法沒有把它列入，絕大部分地區就停下來了。我記得， 2001年我在北京東城區當人大常委會主任，從宣武區調來的區委書記甫一上任，就跟我說：老席，你們落後了，人家都在搞區政府副職的述職評議，你們沒搞。區委書記剛一就位就這麽說，從這裏可以看到這件事情的動靜和影響之大。由於在2006年出台的監督法中沒有列入這種監督形式，在全國各地蓬勃發展的述職評議也就偃旗息鼓了。這是一件很可惜的事情。

而且，在我看來，這也是目前在人事監督方麵最適宜采取的一種方式。因為，除了這種人事監督形式以外，我們法律中規定的就隻有罷免和撤職這種最為嚴厲的監督形式了，沒有國外通常實行的彈劾等形式，而罷免和撤職又不是輕易可以使用的手段。顯然，在這方麵，具有簡單方便、軟硬適度、收放自如、好使管用，並且對所有人大選舉和任命人員均可以置之於其下的這種監督形式，就是一種比較適宜的監督形式了。應該說，在地方人大創造的所有的監督形式中，這是最有價值的形式之一。近來一些地方已經把述職評議重新恢複起來了，比如安徽、陝西、遼寧、江西等。《中國人大》雜誌2015年第17期、第24期， 2016年第2期、第3期分別就安徽合肥、江西萍鄉、陝西商洛、洛南等地人大開展述職評議的情況做了介紹，大家都可以參考。按照我個人的意見，述職評議這種監督形式，應該允許試驗、允許探索。

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關於地方創造的幾種監督形式——個案監督

個案監督起源於20世紀80年代中後期，是全國人大常委會和地方人大常委會在監督司法工作的實踐中摸索出來的一種監督形式。最早介入對法院具體案件的監督，是全國人大常委會1984年對遼寧省台安縣“三律師案”的監督。最早出現有關個案監督規定的地方性法規，是遼寧省人大常委會於1987年製定的全省各級人大常委會監督司法工作的暫行規定。到2002年已有10餘個省級人大製定了關於個案監督的專項地方法規；其他省級人大製定的綜合性監督法規中，不少也有關於個案監督的規定。到本世紀初的前幾年中，縣級以上人大常委會比較普遍地開展了個案監督工作。這種情況既表明了個案監督的蓬勃發展，也表明了它在發展中的不斷規範。在個案監督實踐過程中，有兩個方麵的問題引起了各界的討論。一是個案監督有無憲法和法律依據問題；二是個案監督是否影響法院和檢察院獨立行使審判權和檢察權問題。有關個案監督的實踐和討論一直持續到2006年監督法出台。在那一年，一場轟轟烈烈遍及全國的個案監督實踐和討論便都戛然而止了。在我看來，人大開展個案監督是有充分法律根據的，也不會造成對審判權和檢察權的侵犯，而恰恰是這種權力正常行使的有效保護（參見本人發表在2016年第2期《新視野》上的文章。該文被2016年第11期《新華文摘》轉載）。

關於什麽是個案監督，有不少說法。通常認為，個案監督就是對違法案件進行的監督。這個說法比較簡明易記，但是卻不夠嚴謹。因為當你決定要對你有所懷疑的某一案件啟動個案監督的程序時，是還沒有充分的證據說它就是違法案件的，而隻能稱之為涉嫌違法案件。在我看來，說“個案監督是指人大對涉嫌違法案件進行的監督”，比較合適。我覺得，個案監督具有重要意義。其一，從其對司法公正意義的角度說，個案監督有助於糾正冤假錯案，維護司法公平、公正；有助於審判權和檢察權的統一、正確行使；有助於推進全麵依法治國，建設社會主義法治國家。時任全國人大常委會委員長的李鵬說過：“人大進行個案監督的目的，並不僅僅是為了糾正某個案件，而是通過個案監督，督促和支持司法機關公正司法。”無疑，這個說法是正確的。其二，從其對人大司法監督意義的角度說，個案監督是對整體監督和一般監督的重要補充和必要延伸；是對人大司法監督方麵存在的某些籠統化、虛泛化、柔弱化、表麵化的切實改進。整體監督和一般監督是必要的，也是有一定成效的，但是它們也的確存在著責任模糊、缺乏標準、難以較真的弱點。如果把整體監督、一般監督與個案監督結合起來，我們就具備了司法監督方麵的麵、線、點的完整組合，對司法的監督就一定能夠邁上一個大台階。其三，從其對支持司法獨立意義的角度說，個案監督是防止非國家權力機關對案件審判和案件檢察幹涉的一種有力措施，是對司法審判權和檢察權相對獨立性的一種支撐和保護。從實際發生錯案的原因看，除屬於司法機關自身的原因之外，有相當部分是由於外部的幹涉、幹擾造成的，而這些外部力量又往往是司法係統自身所抵製不了的。人大進行個案監督恰恰是對獨立審判權和獨立檢察權的一種支持和保障，是對有可能產生的司法幹涉的一種抑製和預防。

最近，這個問題有重新回暖的跡象。一是陸續有關於這方麵文章發表（參見2015年《人大研究》第4期、2016年《新視野》第2期文章）；二是《人大研究》2015年第5期，2016年第1、2期先後刊發了廣西梧州以對檢察院提出質詢案的方式進行個案監督的情況；三是《人民法院報》（2016-4-9）發表了安徽省池州市貴池區人大常委會介入一起複雜案件審理的報道，都可以作為證明。

（本章完）