第四編 2015年政策熱點解讀_第七章 2015生態建設熱點解讀
第七章 2015生態建設熱點解讀
周生賢：主動適應新常態 構建生態文明建設和環境保護的四梁八柱
【編者按】本文摘自國家環保部部長周生賢在中國環境與發展國際合作委員會2014年年會上的講話。周生賢認為，適應新常態，積極構建和主動實踐四梁八柱、推進生態環境治理體係和治理能力現代化，既為環保事業發展提供了重大機遇，也帶來了新的挑戰。演講共分三部分，本書收錄時節選了第二部分。
我們要用新常態來對照觀察、分析判斷我國環境保護麵臨的新形勢新任務，研究提出新常態下環境保護的新思路新辦法新舉措，著力構建、主動實踐生態文明建設和環境保護的四梁八柱，推動國家生態環境治理體係和治理能力現代化，把中國的環境與發展事業推上新台階。
構建生態文明建設和環境保護的四梁八柱，形象勾勒了生態文明建設和環境保護的宏觀性、係統性、輪廓性的整體架構，是環保部門深入貫徹落實習近平總書記係列重要講話精神的集中體現，是一段時期以來我國生態環境保護探索實踐的認識升華，是堅持整體推進、重點突破工作思路的創新舉措。
一是以積極探索環境保護新路為實踐主體，進一步豐富環境保護的理論體係。這是推進生態文明建設的有效路徑。我們既要借鑒發達國家治理汙染的經驗教訓，又要結合我國國情和發展階段，改革創新，用新理念新思路新方法來進行綜合治理，發揮體製和製度優勢，盡量縮短汙染治理進程，早日實現藍天常在、青山常在、綠水常在，造福全體人民。探索環境保護新路的根本要求是正確處理經濟發展與環境保護的關係，利用好環境保護對轉方式、調結構的倒逼機製，把調整優化結構、強化創新驅動和保護生態環境結合起來，推進經濟發展與環境保護的協調融合。
二是以新修訂的《環境保護法》實施為龍頭，形成有力保護生態環境的法律法規體係。這是推進生態文明建設的強大武器。2014年4月24日，中國全國人大常委會審議通過了新修訂的《環境保護法》，將於2015年1月1日正式實施。作為中國環境保護領域的基礎性、綜合性法律，新修訂的《環境保護法》規定了生態環境保護的基本原則、基本製度，並在完善監管製度、健全政府責任、提高違法成本、推動公眾參與等方麵實現了諸多突破，為進一步保護和改善環境、推進生態文明建設提供了有力的法製保障。我們將加快製定出台限產限排、查封扣押、按日計罰、移送公安機關、信息公開等配套文件，做好公益訴訟、行政問責、行政拘留、環境刑事案件辦理等工作的協調和銜接，把新修訂的《環境保護法》實施好。同時，加快推進大氣汙染防治、土壤環境保護、核安全等專項法律法規的製修訂，全麵推進環境保護法律法規、政策製度和環境標準建設。
三是以深化生態環保體製改革為契機，建立嚴格監管所有汙染物排放的環境保護組織製度體係。這是推進生態文明建設的組織保障。生態環保體製改革的主攻方向和著力點是，建立和完善嚴格的汙染防治監管體製、生態保護監管體製、核與輻射安全監管體製、環境影響評價體製、環境執法體製、環境監測預警體製。我們將通過體製創新，建立統一監管所有汙染物排放的環境保護管理製度，對所有汙染物，以及點源、麵源、固定源、移動源等所有汙染源，大氣、土壤、地表水、地下水、海洋等所有汙染介質，實行統一監管。獨立進行環境監管和行政執法，切實加強對有關部門和地方政府執行國家環境法律法規和政策的監督，糾正其執行不到位，以及一些地方政府對環境保護的不當幹預行為。
四是以打好大氣、水、土壤汙染防治三大戰役為抓手，構建改善環境質量的工作體係。這是推進生態文明建設的主戰場。我們將堅持源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲，用鐵規鐵腕強化大氣、水、土壤汙染防治，優先解決損害群眾健康的突出環境汙染問題，以實際行動逐步改善環境質量。深入實施《大氣汙染防治行動計劃》，抓住產業結構、能源效率、尾氣排放和揚塵等關鍵環節，健全政府、企業、公眾共同參與新機製，實行區域聯防聯控。強化水汙染防治，在確保水質較好水體穩定達標、水質不退化的同時，集中力量把劣Ⅴ類水體治好，尤其是消滅一批影響群眾多、公眾關注高的城鎮黑臭水體。抓好土壤汙染防治，深入推進土壤汙染治理修複，實施土壤修複工程，加強汙染場地開發利用監管，維護人居環境健康。
推進生態環境治理體係和治理能力現代化是構建生態文明建設和環境保護四梁八柱的內在要求和重要支撐。推進生態環境治理體係和治理能力現代化，就是要適應經濟社會持續健康發展和大力推進生態文明建設的時代要求，既改革不適應實踐發展要求的體製機製、法律法規，又不斷構建新的體製機製、法律法規，使生態環境保護各方麵製度更加科學、更加完善，實現生態環境治理製度化、規範化、程序化；更加注重生態環境治理能力建設，增強按製度辦事、依法辦事意識，善於運用環境法律法規、製度政策和市場化手段治理生態環境，把各方麵製度與體製機製優勢轉化為保護生態環境、改善環境質量的效能，不斷提高生態環境保護隊伍綜合素質和業務水平。
當前，我們推進生態環境治理體係和治理能力現代化，將著重把握以下重要問題。一是推進環境管理戰略轉型。以改善生態環境質量為目標導向，從單純防治一次汙染物向既防治一次汙染物又防治二次汙染物轉變，從單獨控製個別汙染物向多種汙染物協同控製轉變。基於環境質量改善目標製定政策措施，形成以環境質量改善倒逼總量減排、汙染治理，進而倒逼轉方式調結構的聯合驅動機製。二是深化改革助推職能轉變。繼續推進環保行政審批製度改革，優化審批流程，減少審批環節，提高審批效率。拓寬政府環境公共服務供給渠道，推進向社會力量購買服務。三是完善環境管理體製機製。改革生態環境保護管理體製。建立健全環境經濟政策，深化資源性產品價格改革，推進環境稅費改革，加快完善生態補償機製，推行環境汙染責任保險，健全綠色信貸政策。四是強化生態環保能力建設。以構建先進的環境監測預警體係、完備的環境執法監督體係、高效的環境信息化支撐體係為重點，提高環保部門履職能力。五是加大人才隊伍建設力度。提升環保隊伍思想政治素質、科學文化素質和工作本領，提高環保部門科學決策、民主決策、依法決策水平。
常紀文：法治中國與生態環境法治
【編者按】2014年10月28日《中國環境報》刊登了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文撰寫的《法治中國與生態環境法治》一文。文章認為，黨的十八屆四中全會《決定》是對我國治國理念和模式第二次飛躍的深入闡述和發展，而對生態環保法製建設方麵的相關闡述更是為生態環保提供了法治的新思路。文章共兩部分，本書在收錄時節選了第一部分。
2014年10月23日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》。社會普遍認為，黨的十八屆四中全會提出了依法治國的升級版，是對我國治國理念和模式第二次飛躍的深入闡述和發展。四中全會在生態環保法治建設方麵的相關闡述，也有頗多亮點。
首先，樹立了總目標，明確了法治建設的基本任務。
為了減少生態文明改革帶來的風險，促進穩定，改革必須於法有據，必須按照規則辦事。
黨的十八屆四中全會提出，全麵推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體係，建設社會主義法治國家。在環境保護工作之中，下一步，除了完善立法體係，還應當加強環境執法、環境司法、環境守法、環境監督、生態環境法治宣傳教育和國際合作等法治環節的工作，涵蓋大氣、水、土壤、生態紅線、生態安全等領域，實現生態環境法治的體係化。
全會明確了全麵推進依法治國的重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體係，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全麵推進依法治國的領導。
改革是促進社會和諧、穩定、持續發展的關鍵手段。目前，我國處於全麵建成小康社會進入決定性階段，環境保護改革進入攻堅期和深水區，我們麵對的生態文明體製改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有。改革會觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革。而為了減少生態文明改革帶來的風險，促進穩定，改革必須於法有據，必須按照規則辦事。為此，我們必須加強生態環境法製建設，加強法律實施，加強法律監督。
其次，明確了中國生態環境法治建設的政治方向。
在法治中國的框架內，有三套規則體係，一類是黨內法規和規範體係，一類是國家的立法和規範體係，一類是社會自治規則體係。其中，中國共產黨的執政規則和國家的法治規則的對接，即互助和聯合，是中國特色社會主義法治的重大特色。兩套規則體係隻有完成對接，才能實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。隻有堅持共產黨的領導，本根不搖則枝葉茂盛。反過來，也隻有用法治，才能夯實執政根基。
為此，黨的十八屆四中全會指出，黨的領導“是社會主義法治最根本的保證”、“黨的領導
和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”等，體現了黨和國家在法治理論、法治道路和法治製度方麵的自信。
值得注意的是，國內法學界往往強調國家環境保護法律的作用而忽視相關黨內法規的作用。作為社會主義國家，開展國家治理，必須加強黨內法規建設，重視執政黨的政治、方向和組織領導作用，逐步明確黨領導國家各項工作包括環境保護工作的主要方式、程序、內容以及責任。2012年，黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式。2013年，中國共產黨製定了《黨內法規製定條例》，並且通過了黨內法規製定的五年規劃。通過立法規劃可以看出，無論是黨內行為的規範，還是黨對國家的領導規範，包括對環境保護工作的領導，都做出了詳細的規範。
因此，應當按照黨內法規製定的規劃，逐步完善各方麵的環境保護黨內法規製度，使環境保護的黨內法規製度與國家法律製度互連、互助甚至聯合，實現黨領導環境保護工作和其他工作的規範化、製度化和程序化。
下一步，各級黨委應當按照中央的要求，製定與國家環境保護立法相銜接的環境保護黨內法規和其他規範性文件，實施環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體製和責任製度。
第三，改革了生態環境立法的模式。
在國家立法方麵，2010年，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體係建成。截至目前，我國製定了近20部環境和資源法律；出台了與環境和資源保護相關的行政法規50餘件，軍隊環保法規和規章10餘件，地方法規、部門規章和政府規章660餘項，國家標準800多項，司法解釋多件；締結或參加了《聯合國氣候變化框架條約》等30多項國際環境與資源保護條約，先後與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環境保護雙邊協定或諒解備忘錄。這些國內立法和國際條約基本覆蓋了環境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協調統一，基本做到了環境保護有法可依、有章可循，實現了五位一體的法製化。
但這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發現，無論是監管體製還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體係，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草，多多少少帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都隻對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都隻做原則性規定。這不利於生態環境法治的統籌和整體推進。
法律對於監管體製的設置，也應定紛止爭。現行的立法啟動和起草製度需要改變。為此，黨的十八屆四中全會要求對立法模式予以改革，要求建設中國特色社會主義法治體係，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證製度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門立法的現象。
生態環境立法模式的改革，具體的改革措施可以為：
一、對於生態環境法律製定或者修改的啟動，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來決定，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議來決定。國務院在做出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。
二、全國人大或其常委會決定啟動生態環境法律的製定或者修改的，隻能由全國人大常委會有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托國務院法製辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。
三、全國人大常務會有關專委會或者工作委員會進行調研拿出生態環境草案後，可以召集國務院法製辦和各部委局聽取意見，但這些意見隻能供全國人大參考。超脫的立法體製有助於解決部門立法、監管盲點和相互推責等問題。同樣地，國務院法製辦決定製定或者修改生態環境行政法規時，也應親自調研，充分聽取各界意見，起草條文，並再次廣泛征求社會的意見。部門意見隻能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。
第四，明確人民的生態環境法治主體地位，把環境行政權力關進製度的籠子。
十八屆四中全會明確人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變為主動護法，突出人們的主體地位。強調法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會踐行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
在生態環境法治方麵，可以看出，全麵推進依法治國，要求把環境監管權力關進製度的籠子，這是生態環境法治思維的一大突破。同時，強調社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶占世界法治價值體係的製高點，體現社會主義製度的優越性和自信性。下一步應當加強公眾參與環境保護工作的製度、機製和程序建設，彌補環境監管部門的力量不足，有效製約環境行政違法而現行。
黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機製。為此，在環境保護方麵，應當把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大生態環境行政決策的法定程序，無論是在黨委（組）還是在行政機關，都應當建立重大生態決策合法性審查機製，建立重大生態決策終身責任追究製度及責任倒查機製。通過此措施，可以把黨委和政府的行政權力關進製度的籠子，遏製權力腐敗的蔓延。
目前，在基層的環境保護工作中，有法不依的現象還不是個例。因此，必須對相關的黨政機關及其領導幹部進行包括生態環境法治內容在內的法治考核。黨的十八屆四中全會提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體係，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容。目前，我國的一些地方開展生態環境保護的行政考核製度比較成熟，但在考核地方黨委的生態環境法治建設方麵，還需加強。
第五，強調司法權的依法獨立公正行使。
黨的十八屆四中全會提出，完善確保司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權的製度，建立領導幹部幹預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究製度，建立健全司法人員履行法定職責保護機製。全會提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體製改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟製度。這些措施，有利於發揮司法在國家治理中的積極作用。
在生態環境法治方麵，司法權的改革大有作為。
一是可以探討檢察機關提起環境公益訴訟的可行性，探討其介入環境保護工作的條件、時間、方法和程序。
二是對社會組織和檢察機關開展環境公益訴訟的角色進行區分和銜接，並加強相關的製度建設，使環境公益訴訟成為監督市場主體守法、監督政府依法行政的重要手段。
三是對現有的審判機構的管轄區域性進行改革，組建跨區域的環境法院和法庭，使環境法庭的作用具有實效性和便民性。由於環境公益訴訟牽涉麵廣，涉及社會的穩定和部分企業、個人的利益，因此，幹預起訴和審判的事情難以避免，今後一段事件，應當加強公益訴訟的製度建設，防止個別黨員違規幹預司法。
綜上所述，可以說，30多年來，中國共產黨和中國政府關於生態環境保護法治的建設和改革，思路是清晰的。
李萌、潘家華：生態文明建設的科學指南
【編者按】《前線》2014年第10期刊登了由中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員李萌、所長潘家華撰寫的《生態文明建設的科學指南》一文。文章認為，黨的十八大以來習近平總書記就生態文明建設發表了一係列重要講話，係統闡述了生態文明建設的內涵、重要性、指導思想、實現路徑和機製與製度保障等重大理論和實踐問題，為我們建設美麗中國、走向社會主義生態文明新時代提供了科學指南。文章共五部分，本書在收錄時節選了第四、五部分。
節約優先、保護優先、自然恢複為主
關於生態文明建設的指導思想、堅持的原則和實現的路徑，習近平同誌有較全麵、係統的論述，涵蓋了國土、山水林田湖、森林、海洋等各類自然資源，也涉及了城市規劃、區域協調等方麵，強調必須按照係統工程的思路抓好生態文明建設，內容非常豐富。
習近平總書記關於生態文明的係列論述，是與我黨的指導方針一脈相承的中國特色社會主義理論新成果。在十八屆中央政治局第六次集體學習時，習近平指出：“推進生態文明建設，必須全麵貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀為指導，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的方針，著力樹立生態觀念、完善生態製度、維護生態安全、優化生態環境，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。”
目前，中國的人均資源占有量大大低於世界平均水平，礦產資源人均占有量不足世界平均水平的一半，淡水、耕地、草地的人均占有量分別為世界平均水平的28.1%、32.3%和32.3%，森林的人均占有量僅為世界平均水平的14.3%。不僅資源短缺，環境汙染等問題也十分突出。要建設生態文明，實現可持續發展，必須從資源使用這個源頭抓起，實行節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的方針，實現經濟發展轉型，大幅降低土地、水、能源的消耗強度，實現資源的集約利用。要轉變發展方式，對產業結構按照生態文明建設的要求，找準城市定位，在產業選擇和進入門檻方麵必須要明確標準，合理布局產業。對已有產業結構進行調整優化，依靠科技進步提高能效，包括改變原有生產—產品—垃圾的單線方式，實現資源的循環利用。要倡導鼓勵綠色健康的消費模式，提升市民的環保意識，建立尊重自然、順應自然和保護環境的生活觀念和方式。
2013年12月12日，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上發表講話指出：“許多城市提出生態城市口號，但思路卻是大樹進城、開山造地、人造景觀、填湖填海等。這不是建設生態文明，而是破壞自然生態。”這就要求城市的治理者在製定規劃時，要從城市規劃管理的角度考慮生態建設和保護的需要，科學規劃並做好落地，“每個細節都要考慮對自然的影響，更不要打破自然係統。”城市的基礎設施不能今天建明天拆，既浪費能源又破壞生態環境。
實行最嚴格的製度、最嚴密的法治
習近平總書記指出，“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體製不健全有關”，“保護生態環境必須依靠製度、依靠法治。隻有實行最嚴格的製度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”並就劃定生態紅線、完善經濟社會發展考核評價體係、建立責任追究製度等作出重要指示，提出“要建立健全資源生態環境管理製度，加快建立國土空間開發保護製度，強化水、大氣、土壤等汙染防治製度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用製度和生態補償製度，健全生態環境保護責任追究製度和環境損害賠償製度，強化製度約束作用”。
建設生態文明需要建立覆蓋源頭、過程和終端的完整製度體係，使生態保護、汙染控製和資源可持續有法可依，有標準便於執行和監管。應該說，我國的生態文明製度體係建設已經有一定基礎，建設進程在加速，中央和地方的推進力度很大，已取得了較大成效。全國人大常委會審議通過了新修訂的《環境保護法》，國務院批轉國家發改委關於2014年深化經濟體製改革重點任務意見的通知，明確把生態文明製度建設列為重點。環保部正在研究劃定生態紅線，一些地方在建設生態文明先行示範區，……各地方、各部門都在積極行動。但生態文明製度體係建設是一個複雜的係統工程，不可能一蹴而就，還麵臨著一係列挑戰。如，必須打破部門權責交叉、地域利害關聯的利益藩籬，實現生態文明建設一體化、一盤棋。要做到這一點，首先要整合機構職能，其次要明確責權利，例如，生態補償需要有明確的主體和受體，才能形成責權利明確的契約關係，生態服務的品質和數量才能得到保障。生態文明建設要求經濟運行不應該是簡單的利潤最大化、貨幣財富積累，而應該是價值的最大化，這種價值就包括生態價值。在經濟轉型過程中，我們要堅持綠色發展、循環發展、低碳發展，體現生態文明的價值觀，幹部的績效考評，生態環境指標不可或缺，權重還要加大。
肖磊：城鎮化進程中生態治理困境與破解之道
【編者按】2014年11月2日《光明日報》刊登了由中南財經政法大學肖磊撰寫的《城鎮化進程中生態治理困境與破解之道》一文。文章認為，隨著我國城鎮化進程的迅猛推進，我國城鎮生態環境正麵臨嚴峻挑戰，如何治理生態環境，如何破解城鎮化進程中的生態治理困境成為當前亟待解決的問題。
城鎮化是一個國家或地區經濟發達程度和社會發展進步程度的標誌，而生態環境是人類社會生存和發展的基礎，城鎮化與生態環境是一種相互影響、相互依存的關係。2014年政府工作報告提出，“城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。要健全城鄉發展一體化體製機製，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。隨著我國城鎮化進程的迅猛推進，我國城鎮生態環境正麵臨嚴峻挑戰。資源過度消耗、環境汙染加劇、生態係統破壞嚴重、生態安全隱患突出等生態問題成為製約我國城鎮化發展的主要因素。如何治理生態環境，如何破解城鎮化進程中的生態治理困境，成為當前急需解決的問題。城鎮化進程中的生態治理是個複雜的係統工程，需要政府、企業、公眾共同努力，創新工作機製，構建多層次全方位的生態治理模式，推動我國社會經濟的可持續發展。
城鎮化進程中的生態治理困境
生態治理理念認知缺失。觀念上重經濟效益輕生態效益。長期以來，我國經濟粗放型增長特征顯著，地方政府重經濟輕環保，工業領域采用“開采—生產—消費—廢棄”的生產模式，具有非循環、高耗能、高汙染、高排放等特點，造成工業生產能耗、廢水排放量、固體廢棄物明顯高於世界平均水平。政府對環保教育不夠重視，環境教育流於形式，公眾生態保護意識淡薄，大大忽視了城鎮化進程中的生態風險。
生態治理製度機製缺乏。缺乏生態保障機製導致生態環境惡化。在城鎮化建設過程中，缺乏保護環境的機製。對環境產生重大影響的建設項目，缺乏有效的監督機製；生態環境遭受人為破壞後，沒有必要的補償機製，導致生態得不到修複；合理的價格機製的缺失導致農民土地被征用後權益難以得到保障。缺乏約束機製導致“城市病”加劇。一些地方政府簡單地將城鎮化理解為“造城運動”，過分追求規模經濟，對城市規劃建設缺乏必要的約束機製，導致各類園區一哄而起，大量農田被濫用，大量資源能源被消耗。環境法律法規體係不完善，環保部門執法不到位，環境監管機構種類雜亂責權不分，環境治理投入少等，都製約著我國城市生態環境治理力度。
生態治理主體責任不明。城鎮化建設是一項複雜的係統工程，需要政府、企業、公眾等各方密切配合和共同參與，但目前卻存在治理主體責任不明等問題。生態治理需要政府部門通力合作，但政府部門條塊分割，很難發揮整體合力效能。就企業而言，企業是市場活動的主體，以追求利潤最大化為目標，為增強競爭力千方百計降低成本，不願過多投入資金進行生態治理。就公眾而言，生態治理需要公眾的積極參與，但由於缺乏必要的製度保障和參與途徑，導致公眾參與積極性和主動性不高，影響著治理的廣度和深度。
城鎮化進程中生態治理困境的破解策略
樹立城鎮化可持續發展觀，構建生態治理的法律保障機製。解決城鎮化生態治理困境，要堅持人與自然和諧的生態文明觀，堅持城鎮化建設的可持續發展觀。要找到城鎮建設與經濟發展的平衡點，妥善處理人口、資源、環境和發展的關係，正確處理城鎮化與生態環境治理的關係，科學處理經濟發展規模和環境容量的關係，合理衡量生態環境資源的承載能力，推進經濟、社會與生態的可持續發展。要構建生態治理的法律保障機製，推動環境法製建設。當前我國已經製定了《環境保護法》《水土保持法》和《循環經濟促進法》，為生態環境治理提供了一定的法律保障。未來要針對城鎮化建設特點，將環境法規與政治經濟政策相結合，構建符合城鎮化建設需求的生態環境法律治理體係，不斷完善環境保護法律保障機製。
明確生態治理責任主體，構建全方位多層次的生態建設機製。生態治理是一項複雜的係統工程，要實現生態治理的製度化、規範化和專業化，需要建立符合城鎮發展要求的生態建設機製，構建政府主導、企業推動和公眾參與的全方位、多層次、全員性的生態合作治理模式。要發揮政府的主導作用，強化政府對城鎮生態環境的管理。樹立以人為本的城鎮化發展理念，合理定位政府角色，認真落實政府環境監管責任，嚴格執行城鎮環境管理製度。要增強企業的環保責任感，構建企業的生態推動機製。要關停並轉高汙染企業，嚴格控製工業汙染，加強企業環保自律，積極引導企業參與生態治理工程。要充分調動公眾參與積極性，引導公眾通過提升自身素質和加強自我管理促進生態環境治理，形成人人節約資源、保護環境的社會氛圍。
推動經濟結構調整和產業轉型升級，構建生態治理的財力保障機製。環境問題的實質是發展問題，解決城鎮生態治理困境，最終是要處理好環境建設與經濟發展的關係，調整優化經濟結構，轉變經濟發展方式，推動產業轉型升級，走新型城鎮化道路。要大力發展第三產業，提高服務產業比重；改進粗放型第二產業，發展技術密集型經濟；提高第一產業科技水平，推進農業的規模化、產業化和現代化。解決城鎮生態困境，還要建立財力保障機製。要加大對生態治理的財政傾斜和信貸投資，按照“汙染者負責、開發者保護”的原則處理生態治理問題；加大城鎮生活汙水、生活垃圾及工業廢棄物等環境設施建設投入力度；建立資源有償使用製度和生態補償製度，強化自然資源的資產化管理製度，形成生態治理的開放型多元化投資體製。
（本章完）