第十一節 國企改革由“設計圖”走向“施工圖”

第十一節 國企改革由“設計圖”走向“施工圖”

2015年9月13日，中共中央、國務院《關於深化國有企業改革的指導意見》正式印發。曆時四年、百易其稿的這份文件，從5個方麵提出了30項具體指導意見。其中，明確國有企業改革的主要目標，要在2020年形成更加符合我國基本經濟製度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體製、現代企業製度、市場化經營機製；將國有資本布局結構更趨合理，培育一批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業，使國有經濟活力、控製力、影響力、抗風險能力明顯增強。

一

回顧30多年的改革開放史，實際也是一部國企改革史。從改革之初的放權讓利，到建立現代企業製度、確立國有資產監管體係，國企改革發展不斷推進。

經有關部門統計，截至2014年底，中國各類國有企業共有15.6萬戶，中央企業約為5.2萬戶，地方國企約為10.4萬戶，國企數目居全球之首。國有企業淨利潤已達248萬億元，其中，中央企業利潤總額1.36萬億元，進入《財富》世界500強的中央企業達47家。

2015年以來，中國經濟步入新常態，中國企業發展也呈現諸多新特征，從2015年中國企業500強數據看，中國企業的大規模擴張步伐明顯放緩，企業績效總體也不樂觀，企業虧損麵增至十年來最高，淨利潤增速、利潤率都處於低增長階段。

習近平總書記多次對國企改革發聲，指出國企特別是中央企業，在關係國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域要占據支配地位，要成為國民經濟的重要支柱，要“必須搞好”。李克強總理也多次強調國企改革的重要性和緊迫性。

當前，國企改革正在按照黨中央、國務院的全麵部署，在《關於深化國有企業改革的指導意見》的指導下，按照既定方針推進，各項配套改革措施正在細化和逐步落實。

在落實過程中，專家認為，當前國有企業改革的主導層麵，應當由國有企業自身，轉向在國家層麵推進國有資產實現形式的資本化；國有企業改革不再是政府機構“如何改進對國有企業的管理”，而是由“管企業為主”轉為“管資本為主”，這是深化國企改革的重要突破口。

由“管企業”到“管資本”，雖幾字之差，但意義卻截然不同。“管資本”可以實現政企分開、所有權與經營權分離；可以優化國有經濟布局，提高國有資產運營效率，提高投資回報率，實現股權在各國有企業間的重新配置，讓國有資本的投資運營始終受到強財務約束，有利於國有企業完善現代企業製度。

“管資本”還將從根本上理順長期困擾我們的政府、市場和企業的關係，化解體製轉軌中的諸多矛盾。國有資本的預期效能主要通過市場而不是行政力量來實現，要使國有資本具有“親市場性”，從而保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。

“管資本”的實質就是要企業學會當“老板”，原則上不再管企業的具體經營，“老板”在監管體製和改革思路上要有新的變化。董事會作為出資人代表，直接聘任總經理，逐步建立一套現代企業製度。

那麽如何實現“管資本”呢？重要的管理思路之一，就是建立國有資本投資、運營公司專業平台，讓國企管理增加一個層級：從原來的“國資委—企”變為“國資委—國有資本投資（運營）公司—國企”三層結構。由“管企業”轉為“管資本”後，國有投資運營機構的所有權與企業法人財產權分離。這就解除了國有資本與特定企業的捆綁關係，能夠讓企業自主決策、做強做大，國有資本追求投資收益，能有進有退地自由流動。而現有的中央匯金公司是一個較好的國有資本投資公司的模板。

“管資本”的另一條思路，是“以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用於更需要的領域和行業”，讓更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體係欠賬。

在這樣幾種思路的設計指導下，可考慮國有企業除少數向投資運營公司轉型外，應重組存續業務、剝離辦社會職能、引進新的投資者，整體改製為股份製公司，使國有資產資本化、股份化，具備條件的證券化。另外，讓國有資本的管理職能與運營職能分開，委托專業的投資運營機構運作，由獨立的監督機構對其進行評價和監督。

二

2003年4月，國務院國有資產監督管理

委員會正式成立。它的成立不僅要管好近15萬戶國有企業、近20萬億元國有資產、4000多萬職工，還要建立健全國資監管體係、推進國有企業改革發展、推動國有經濟布局結構戰略性調整，解決國有企業多頭管理，無人負責的管理狀態，最終實現國有經濟與市場經濟融合。

2003年5月，國務院第8次常務會議討論通過了《企業國有資產監督管理暫行條例》。《條例》賦予國資委“對企業負責人任免、考核和獎懲”“承辦政府交辦的任務”等職責，以及“推進結構調整、推進管理現代化、建立現代企業製度”等義務。

2008年10月，第十一屆全國人大五次會議通過了《企業國有資產法》，這部法律賦予國資委履行出資人職責。從此，國資委集出資人和監管人雙重身份於一身。國資委整個管理體製以及配套的監管體製，都是以管資產和管企業為主。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，明確要求“完善國有資產管理體製，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體製，組建若幹國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。

2014年7月，在國資委啟動的“四項改革”試點中，國家開發投資公司、中糧集團被確定為改組國有資本投資公司的試點單位。社會各界尤其是資本市場對國家層麵的國有資本授權經營體製改革，有著極大的期盼。

隨著國企改革的不斷深入和形勢發展需要，2015年以來，在各類中央企業中，直接由國資委管理的有100多家，財政部直接作為出資人的有6000多家，間接作為出資人的有4萬多家。管理央企的兩大主體分別是國務院國資委和財政部。其中國資委管理中石油、中石化、中國移動等特大型實業央企。財政部企業司管理中國鐵路、中國郵政、中國煙草等部分特大專營型國有企業。中央匯金則通過持股方式管理多數特大型金融國有企業，如工農中建四大銀行、新華保險、國泰君安證券等。

2015年9月，《關於深化國有企業改革的指導意見》的正式頒布和隨後國企改革“1+N”方案陸續出台，使國資管理重點更加清晰，那就是重點管好國有資本布局、規範資本運作，提高資本回報、維護資本安全。

為了更好地使國資委從“管企業”轉變為“管資本”，專家建議應建立權力清單和責任清單，並由企業自主經營決策的事項歸位於企業，延伸到子企業的管理事項歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。而國資委領導下的國新控股、國開投、中國誠通三家運營國資的公司，逐步改製並再組建新的公司。並且，經營性的國有資產將集中統一監管，建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經營預算製度。實現國資委—國有資本投資（運營）公司—競爭類央企，財政部—國有資本投資（運營）公司—公益類央企的一個三層次的國資管理體製框架。

三

2015年10月26日，黨的十八屆五中全會召開，全會聽取和討論了《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》報告。《建議》對國有企業改革的主要目標要求是，到2020年在國企改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，新一輪國企改革將成為國企發展以及整個國民經濟發展的動力。希望通過五年改革，大多數央企能夠發展成為混合所有製企業，提升央企的競爭力，做強做優做大中央企業，在國有資產管理方麵取得新突破。

《建議》給未來五年的國家發展繪製了藍圖，給國企改革提出了要求和奮鬥目標。

目前，北京、上海、山東等地正在加快國企改革步伐，並將優化國資監管體係成為改革重點，繼續深化混合所有製改革、薪酬改革和員工持股改革等。

其中，中糧集團和國家開發投資公司作為國有資本投資、運營公司試點，正積極部署和推動改革方案落地。

2015年4月，中糧集團主要領導在博鼇論壇期間曾表示，中糧集團的投資平台中糧國際對荷蘭糧食貿易商尼德拉、香港來寶農業的整合已經進展到業務層麵，預計5年內實現兩家海外公司業務與中糧原有糧油糖資產的整合，並推動整合後的三方資產整體上市。

最近，公司將加快推進股權多元化，在引入產業、基金、民營、外資等各種資本的同時，通過實現國際化全產業鏈、業務板塊分拆上市、引進職業經理人等舉措，將中糧打造成一家以糧油食品為核心主

業的國有資本投資公司。

另外一家試點國家開發投資公司，於2015年9月底召開了改革總體方案動員會，主要領導在會上表示，此次會議既是改革方案的宣講會、學習會，也是改革的啟動會、動員會。國投公司準備進一步優化業務結構，推動形成基礎產業、金融及服務業、前瞻性戰略性產業、國際業務四大戰略業務單元；按照“小總部、大產業”的原則，重新梳理總部職能，加強監督，重塑總部組織架構；建立市場化運營機製，進一步激發企業活力。

國投公司還表示，麵對新形勢、新任務、新業務、新要求，試點改革工作要突出問題導向，適應市場化、國際化、現代化以及新常態的要求，發揮好國有資本市場化運作專業平台的作用，提升服務國家戰略能力，將公司改組為國有資本投資公司，成為國家授權經營國有資本的公司製企業。

另外，上海、山東、江西等省市正在製定國企改革相關細化方案。

2015年9月中旬，隨著國企改革頂層設計方案的出台，作為地方國資重鎮，上海率先推進國企改革。上海愛建集團邁出了上海金融國資改革的第一步。愛建集團主要股東上海國際集團已選定均瑤集團為協議轉讓其所持股份之預受讓方，如轉讓完成，均瑤將成為愛建集團的二股東。此次交易達成，也將是近年來上海國資首次出讓金融資產。

2015年以來，江西改革激發國資國企活力，在經濟下行壓力下，全省出資監管企業經濟運行質量、速度、效益都居全國平均水平，營業收入、利潤總額排名好於資產總額排名。

江西著眼產業發展和國資布局結構優化，盤活存量、引進增量，推動省屬國有資本開放性市場化戰略重組，完成了鳳凰光學、昌河汽車、江鎢等五大集團的戰略重組。中國電子科技集團全資子公司中電海康集團“入主”鳳凰後，近期投入5億元，中長期投入20億元，力爭2020年實現百億銷售收入的目標。

從這些國企改革動作來看，地方國企改革措施主要有三條。一是通過組建國有資本投資運營公司、推進國資兼並重組、國資劃轉社保基金統一運作等。二是通過集團資產注入上市公司平台、集團資產通過旗下上市平台實現整體上市、非上市國企通過“借殼”實現部分或整體上市、IPO等。三是通過非公開發行引入多元化投資主體、高管和員工持股計劃等。

其中，資產注入等實質性改革最獲得市場追捧，目前各省省屬企業的資產證券化率普遍在20%～40%。截至2015年10月，已有20多個省市出台了提高國有資產證券化率的具體目標，各地國資委所屬企業集團資產逐步向上市公司注入。

四

2015年11月4日，國務院正式發布《關於改革和完善國有資產管理體製的若幹意見》，這是繼國企改革頂層方案之後亮相的第二份配套文件。

《意見》指出：改組組建國有資本投資、運營公司，主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立，以服務國家戰略、提升產業競爭力為主要目標，在關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。

《意見》還指出：開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層麵開展由國務院直接授權國有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據實際情況，選擇開展直接授權國有資本投資、運營公司試點工作。

有關專家認為：“對投資、運營公司進行多層次擴圍的大方向應當是，根據企業功能定位和現行管理歸屬，成立多個國有資本投資、運營公司，再逐步實現對國有投資、運營公司統一監管，從長遠看，可能會出現一個‘大國資委’。”

專家還認為，除了組建國有資本投資、運營公司外，推進國有資本優化重組也將是一大重點。

總之，國資管理體製改革作為本輪國資國企改革的核心，從“管企業”到“管資本”的轉換過程中又邁出了一大步，國資監管體製的改革和職能轉變，對資本市場會產生深遠影響。

當前，國企改革從“設計圖”已進入到“施工圖”。國企改革將會以第一批試點和市場化程度較高的地區這兩條主線為突破口，進而帶動整個國企改革進入新的階段。

（本章完）