一、依法行政的內涵、重要原則、基本要求與指導思想

1．依法行政的內涵

依法行政是指國家各級機關及其公務員根據憲法、法律、法規和政策的規定，依據行政法律規範約束行政主體的行政行為，行使管理職權的活動。我們可從以下幾個方麵來理解依法行政的含義：

第一，依法行政的主體是指國家機關及其工作人員。機關作為行政行為的主體，具有製度上的宏觀性，而法律、政策的真正落實是體現在機關組成人員即公務人員的行政行為當中的。因此，公務員作為事實上的行政主體，是法律、政策等國家意誌能否充分得到實現的關鍵性因素。

第二，依法行政必須以憲法、法律、法規和政策為依據，這是依法行政的核心所在。行政機關的一切活動都在法律確定的範圍內進行，不得逾越法律規定的範圍，不得違反法律規定的程序，不得非法侵害行政相對人的合法權益。

第三，依法行政的最終目的是保護公民的權益。行政職權日益膨脹，行政管轄的範圍日益擴大，行政執行過程中侵害公民、法人和組織的可能性就會隨之上升，因此，一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利。

第四，依法行政必須加強對行政權力的監督。違法行政必須承擔法律責任。而對行政機關進行監督的標準是法律，監督的機製、手段也是由法律規定。

2．依法行政的重要原則

依法行政必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一；必須把維護最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點；必須維護憲法權威，確保法製統一和政令暢通；必須把發展作為執政興國的第一要務，堅持以人為本和全麵、協調、可持續的科學發展觀，促進經濟、社會和人的全麵發展；必須把依法治國和以德治國有機結合起來，大力推進社會主義政治文明、精神文明建設；必須把推進依法行政與深化行政管理體製改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革和創新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。

具體來講，依法行政的重要原則可以概括為以下幾個方麵：

第一，職權法定原則。行政職權必須基於法律的授權才能存在，即要求行政主體在其法定權限內行使職權。沒有任何法律根據的職權不應存在。行政職權必須依據法律行使，即要求行政主體行使職權既不能違反行政實體法，也不能違反行政程序法，不履行或拖延履行法定職責，要承擔相應的法律責任。行政授權、行政委托必須有法律依據，符合法律的要求，依法定程序進行。

第二，法律優先原則。行政機關在法律規定的權限範圍內有製定行政法規和行政規章等規範性文件的職權。行政機關在進行這種行政立法活動時與進行具體的執法活動一樣，也必須嚴格依法進行。行政立法中的依法行政主要要求行政機關在立法中必須符合法律優先原則。從狹義上說，法律優先指法律在效力上高於除憲法之外的任何其他法律規範；從廣義上說，法律優先是指上一層次的法律規範的效力高於下一層次的法律規範。法律優先才能保障法製的統一。強調法律優先，要求行政機關隻能在法律規定的範圍內進行行政立法活動，對防止行政機關濫用立法權侵犯公民、法人、其他組織的合法權益有重要意義。行政機關製定規範性文件的抽象行政行為必須符合以下要求：在法律已經對

某些事項作了明確規定時，法律以下的規範性文件不能作出與法律相抵觸的或相違背的規定；在法律對某些事項沒有作明確規定，而行政法規和行政規章作了規定時，一旦法律又對該事項作了規定，行政法規和行政規章的規定必須讓位於法律的規定；與法律的效力高於行政法規和行政規章的規則相對應，地方性法規、自治條例和單行條例的效力等級高於地方性規章；上級政府文件的效力等級高於下級政府文件；與法律相抵觸的行政法規和行政規章，與地方性法規、自治條例和單行條例相抵觸的行政規章，應當由有關的國家機關按照法定程序予以撤銷或改變。

第三，法律保留原則。法律保留原則是指凡憲法、法律規定隻能由法律規定的事項，隻能由法律作出規定。隻有在法律明確授權行政機關可以就這些事項先製定行政法規的情況下，行政機關才有權在其所製定的行政法規中作出規定。法律優先原則僅要求行政活動不與權力機關製定的法律相抵觸；而法律保留原則進一步要求行政活動必須具有法律的明確授權根據，即應屬法律規定的事項非經法律明確授權，行政機關不得以行政法規、行政規章的形式加以規定；同理，凡屬法律規定應由上一級行政機關製定規範性文件的事項，非經上級機關的授權，下級機關也不能在自己製定的規範性文件中加以規定，否則即構成越權性違法。本原則的要求顯然比法律優先原則嚴格，所以，人們又稱其為積極的依法行政原則，而稱法律優先原則為消極的依法行政原則。

第四，依據法律原則。行政機關及其工作人員無論是進行製定規範性文件的行政立法活動，還是進行具體的行政執法、行政司法活動，都必須嚴格依法進行。行政機關實施的行為，特別是對公民、法人和其他組織不利的行政行為，都必須有明確的法律依據。沒有法律依據而實施的執法行為就是違法的或者是不當的行為，是應當被撤銷的行為。依據法律原則要求行政機關及其工作人員在執行職務時不僅要遵守或依據實體法，而且要遵守程序法。如果法律明確規定了執行職務必須履行的程序，那麽不履行這些程序或者遺漏某個程序就是違法。程序是行為的方式和步驟，實體是行為的目的或結果，兩者密不可分。沒有無程序的實體，也沒有無實體的程序。實體法處於主導地位，程序法處於幫助實現實體法的地位，但程序法亦有相對獨立性，即程序法一旦製定出來，執法或者司法者便不應為了實現實體法而破壞程序法規範。

第五，權責統一原則。權責統一是指行政機關的職責和職權是分不開的。法律授予行政機關職權，從另一角度看又是法律賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量履行這些義務和責任。職權與職責是一個行為的兩方麵，是統一的。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，應追究法律責任。同時，職權又是有界限的，是一定範圍的職權，不超越範圍行使職權也是一種職責，超越了就是越權行為，同樣應追究法律責任。

3．依法行政的基本要求

第一，合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

第二，合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的幹擾；所采取的措施和手

段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

第三，程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私以外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關係時，應當回避。

第四，高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

第五，誠實守信。行政機關公布的信息應當全麵、準確、真實。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

第六，權責統一。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

公務員要根據自己所從事的具體工作、所在崗位的具體要求，認真學習、領悟和掌握相關的法律法規，不斷提高自己的法律素養，防止權力的不當行使，真正做到依法行政。

4．全麵推進依法行政的指導思想

第一，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導。依法行政是依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，是依法治國的關鍵。全麵推進依法行政，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記係列重要講話精神。

第二，堅持黨的領導，堅持執政為民。依法行政是依法治國的核心，依法行政與依法治國同樣必須堅持黨的領導。黨的領導主要是政治、思想和組織領導。隻有很好地堅持黨的領導，才能真正做到執政為民。黨的領導、執政為民與依法行政是統一的。

我國推進依法行政的曆程注：本圖引自《學習十八屆四中全會精神依法行政的路徑法治政府的框範》，載《領導決策信息》2014年第45期。

第三，忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益。全麵推進依法行政，就是要使政府機關和工作人員必須在憲法和法律規定的範圍內活動，嚴格依法行政，增強法治觀念，全麵提高依法行政的能力和水平，自覺做遵守法律的模範和表率，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。

第四，提高行政管理效能，降低管理成本，創新管理方式，增強管理透明度。全麵推進依法行政是政府管理體製的革命，通過製度建設提高行政管理效能，降低管理成本，創新管理方式。

第五，推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明和生態文明協調發展，全麵建成小康社會。堅持社會主義物質文明、政治文明、精神文明和生態文明協調發展是我們黨提出的一個重大戰略方針，貫徹這一方針，全麵建成小康社會，必須發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，健全社會主義法製，全麵推進依法行政，建設法治政府。

（本章完）