第二篇 從嚴治黨，用好巡視和問責“利劍”_新時期巡視監督改革的實踐方向探析

新時期巡視監督改革的實踐方向探析

莊德水

莊德水 浙江台州人，畢業於北京大學政府管理學院，獲政治學博士學位。現為北京大學廉政建設研究中心副主任、北京大學政治發展與政府管理研究所副研究員，中國監察學會理事。專門從事廉政理論、廉政教育、公共治理等研究，主持完成多項教育部專項項目課題和教育部重大攻關項目子課題，參與完成多項中央紀委委托課題和地方政府合作課題。

黨的十八大以來，中央巡視組連續開展了3次巡視監督，共對全國34個地區和單位進行了巡視，起到了明顯的威懾作用。巡視監督改革是紀檢體製改革的一部分，如何在前期探索實踐的基礎上進一步實現“華麗轉身”呢？

一、巡視監督應從應急型向任務型轉變

改革開放以來，在特定時期我國反腐工作的應急性特征比較明顯，往往是出現一個嚴重的腐敗問題後，才在全國上下開展相應的反腐工作，比如清理糾正國家機關工作人員投資入股煤礦、工程建設領域等商業賄賂治理、“小金庫”治理等。這些應急性的反腐工作試圖在短期內遏製腐敗行為，但遺憾的是，任務暫告一段落後，腐敗問題往往又死灰複燃，甚至愈演愈烈。這不能不說是當前我國反腐工作的一個製度困境。黨的十八大之前，各級政府也多次開展巡視監督，但也麵臨著同樣的製度困境，腐敗問題仍易發多發。

根據政治組織學，巡視組屬於任務型組織，巡視監督具有任務型特征。在具體巡視工作中，像巡視組這樣的任務型組織是以具體監督任務為導向的，其打破了常規紀檢監察機關的專業分工和部門分化，在組織結構、資源配置、運行機製、人員安排等方麵具有靈活性，實行一次一授權，完成特定任務後即轉入新的工作。巡視組是否具有權威性、能否發揮權威性，主要取決於它的動態運行能力，關鍵看其是否能把握準社會環境所提供的機會，從紛繁雜亂的信息中捕捉和發現具有實質價值的腐敗線索。這需要巡視組能夠實施組織動態管理，在開放性的前提下實現信息共享並謀求社會的支持。針對於此，在具體工作中，巡視組到達被巡視地區和單位後，應當避免與巡視地區和單位主要負責人進行直接接觸，著力避免巡視對象采取應付性策略。設想的改進辦法是，通過公共媒體向被巡視地公布巡視時長、聯係方式和辦公地點，而不是通過在巡視地區和單位召開動員會等形式來宣布巡視監督的啟動。並且，要細化巡視組的監督權力內容，賦予巡視組必要的與上級紀檢監察機關相同的行政管理權。巡視組可以直接向巡視對象發文，要求相關部門提供內部材料、上報數據，巡視組人員應配以特別的通行證件，隨時可以出入各黨政部門，並有權旁聽工作例會。

當前，人們也存在一種憂慮：巡視組可以發現線索問題並上報，被巡視地區和單位也必須公開提出整改意見，那麽如何評價整改措施及其效果呢？針對於此，應當建立起巡視再監督機製，即對於已被巡視的地區和單位要進行再巡視，重點是對照巡視整改情況，與此同時，著力發現新的線索問題。巡視再監督在時間上可以與上一次巡視工作間隔一年，根據巡視報告發現的問題采取專項巡視方法，針對特定的工作領域進行巡視，並由不同巡視組和成員來承擔巡視再監督工作。要讓巡視監督和巡視再監督形成完整的巡視鏈條，對巡視對象形成震懾，消除他們的僥幸心理，即巡視監督不是有選擇地反對腐敗，也不是接受過一次巡視就可以高枕無憂了。總之，要讓巡視監督成為一種反腐常態，隨時隨地都可發揮威力。

要結合“兩個責任”體係要求，完善巡視成果運用的責任機製。當巡視工作結束後，一次性的巡視監督任務即告完成，但這並不代表監督的終結。因此，要建立巡視成果運用的責任機製，把整改意見落實與

“兩個責任”結合起來。一是明確責任主體，根據責任分工，把整改意見分解至具體部門，實行嚴格的個人責任製。二是明確整改的時限，具體部門必須在規定的時間內完成整改任務，並向社會公開整改措施及成效。三是明確責任追究，對於限期未完成整改任務的責任人，要直接追究其廉政責任，按“兩個責任”原則進行處理。

二、巡視監督應從綜合型向專項型轉變

黨的十八大以來，專項巡視已進入實踐探索階段。中央第三輪巡視監督首次開展專項巡視，巡視對象包括科技部、複旦大學、中糧集團。從巡視反饋報告來看，本次專項巡視的重點包括科研經費管理和使用的腐敗問題、科研項目管理的腐敗問題、校辦企業經營管理的腐敗問題等。之前，一些地方也已經開始探索專項巡視，比如廣西對貫徹落實中央“八項規定”精神情況開展專項巡視，海南省對國土資源、海域岸線資源、森林資源、保障性住房建設等重點領域進行了專項巡視。

綜合型巡視類似於大兵團作戰，工作任務重、範圍廣，涉及領域多，信息來源雜，對巡視程序、方法、時間以及人員都要求比較高，故比較適合於長期性巡視。受巡視資源和時間限製，對於特定的巡視對象，經常采用綜合型巡視是不現實的，這樣做很容易造成巡視效果遞減，並且這種巡視在很大程度上缺乏工作靈活性和應變性，很容易讓巡視組陷入信息超載的境地，而專項巡視監督卻可以彌補這些缺陷。按照目前常規巡視監督的速度，要在規定時間內實現對所有地方、部門和企事業單位的巡視全覆蓋是不可能的。而專項巡視正好可以解決這一難題，集中力量發現問題，為“全覆蓋”提供組織保障。

強化專項巡視是巡視監督的重點改革方向。中央紀委三次全會指出，要聚焦黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，今後五年巡視工作的主要任務是發現問題、形成震懾；創新組織製度和方式方法，探索專項巡視。與此同時，中央政治局審議通過的《黨的紀律檢查體製改革實施方案》進一步明確了巡視監督的改革方向，要求實現巡視工作對地方、部門和企事業單位全覆蓋，探索開展專項巡視，突出發現問題、強化震懾作用。從中可見，為了達到發現問題和強化震懾的目標，在常規巡視之外推行專項巡視是一種現實的策略選擇。

專項巡視要發揮監督優勢，應當具備三個特性。一要具有針對性。很多企事業單位和部門具有鮮明的行業性特征，與特定的行業性權力相聯係，所以易發多發的腐敗問題也限於該行業領域，比如教育領域的招生腐敗、科研領域的科研項目審批腐敗、國有企業管理領域的國有資產流失腐敗等。專項巡視應針對特定行業製定專門的巡視工作方案，整合巡視資源優勢和配置專業力量，針對性地發現線索問題。二要具有靈活性。專項巡視要以問題為導向，聚焦黨風廉政建設中心任務，注重巡視方法的靈活運用，讓巡視重點更加突出，巡視內容更加具體，巡視目標更加明確，從而讓巡視能量從有限的時間製約中釋放出來。三要具有威懾性。專項巡視應不受巡視批次、對象級別等條件限製，要根據任務需求機動安排巡視工作，做到即時入駐、隨時撤走，讓巡視對象無法采取臨時性規避措施。

針對於此，應在目前探索實踐的基礎上，對原有的巡視工作條例進行修訂，增設專項巡視條款，對專項巡視的任務、對象和運用等內容加以明確。在此基礎上，各級政府再結合本地實際出台專門的專項巡視監督實施辦法。在具體工作中，要保證專項巡視監督的密集性和突擊性，以專項任務為抓手，選擇腐敗線索容易暴露的時間節點、重要節日和重大決策關口組織巡視，集中時間和資源威懾一兩個重點領域。

三、巡視監督應從整改型向責任型轉變

目前，根據隻報告不辦案的要求，巡視組在結束巡視工作

後要向巡視對象反饋巡視問題並提出整改意見。在這種整改型模式中，巡視組並不負責具體的整改落實情況，而是由巡視領導小組對整改工作進行適時監督檢查。至於“適時”到底是什麽時候，整改的直接責任人到底是誰並不明確。

從中央巡視組和一些省市的巡視監督反饋情況來看，黨風廉政建設“兩個責任”落實不到位是一些被巡視地區和單位的突出問題。比如，中央巡視組反饋指出科技部領導班子在黨風廉政建設和作風建設方麵，黨風廉政建設責任製落實不夠到位，重業務、輕廉政；水利部在黨風廉政建設和反腐敗工作方麵，紀檢監察機構不健全，基層單位監管力量薄弱，個別單位黨風廉政建設責任製落實不到位，管理不嚴、執紀失寬。

根據《黨的紀律檢查體製改革實施方案》精神，落實黨委的主體責任和紀委的監督責任即“兩個責任”是深化紀律檢查體製改革的“牛鼻子”。腐敗現象和不正之風的發生有其深刻的製度根源，而責任管理缺失等無疑是一個重要因素。權力與責任是一對互生體，責任是把權力關進製度籠子裏的有效設計，責任管理一旦缺失，權力者將會失去自我約束，進而使公共權力失去有效監督。可以說，責任本身是對權力邊界的界定，同時也可以對權力越界行為進行懲戒。在巡視監督工作中，巡視組根據所發現的問題，向巡視對象反饋“兩個責任”執行情況是值得肯定的，但如何實現巡視監督與強化“兩個責任”的統一呢？

在這裏，有一個基本前提，即黨的紀檢體製改革是一項係統工程，不同改革任務、目標和內容之間存在關聯性，不同內容之間密不可分、相互支持。根據中央精神，黨的十八大以來的巡視工作突出了四個重點：一是圍繞黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，著力發現領導幹部是否存在權錢交易、以權謀私、貪汙賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；二是在貫徹落實“八項規定”方麵，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，緊緊盯住，防止反彈；三是著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題；四是著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。這“四個著力”是新時期推進巡視監督的新要求。黨委的主體責任主要體現在選好用好幹部、糾正損害群眾利益行為、從源頭上防治腐敗、支持執紀執法機關工作、黨委主要負責同誌當好廉潔從政表率等五個方麵。紀委的監督責任主要體現在協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作任務，經常進行檢查監督，嚴肅查處腐敗問題。“兩個責任”內容與巡視監督的“四個著力”之間存在契合性。

一般而言，一個地區、一個單位長期存在腐敗和不正之風問題並得不到有效解決，與這個地區和單位的黨委和紀委的不作為是相關的，與當地的社會腐敗文化和官場文化是相關的。長期不作為致使腐敗土壤得不到鏟除，這本身就是一種失職，理應追究黨委和紀委的責任。巡視監督不直接參與辦案，而是發現並上報案件線索，更有條件對“兩個責任”執行情況進行監督。開展巡視監督，可以借助各種渠道廣泛收集當地黨委和紀委的履責信息，結合腐敗線索和不正之風問題對“兩個責任”執行情況進行研判。

“兩個責任”執行情況的監督是一道難題，自上而下的巡視監督可以對黨委和紀委施加壓力，衝破束縛“兩個責任”的思想因素和利益因素。對主體責任的巡視監督能夠體現黨要管黨的決心，對監督責任的巡視監督能夠體現正人先正己的態度。下一步，各級巡視組可以嚐試對“兩個責任”執行情況開展專項巡視，從中發現新的腐敗案件線索。要把巡視反饋意見納入巡視對象的“兩個責任”執行體係，作為評判責任是否執行到位的重要標準。如果巡視發現的問題屢屢發生，可以基本判定“兩個責任”形同虛設。

（本章完）