第一篇 以零容忍態度懲治腐敗，“老虎”“蒼蠅”一起打_反腐需加強製度頂層設計

反腐需加強製度頂層設計

王長江

王長江 中央黨校黨建教研部主任、中央黨校世界政黨比較研究中心主任，教授，博士生導師。兼北京市委顧問，北京大學政府創新研究中心副主任，國家行政學院、中山大學等高校和幹部教育院校的客座教授，中國統一戰線研究會常務理事、中國市場經濟研究會理事、國際交流協會理事、中國監察學會理事。

隨著整個改革走向深入，反腐也正進入攻堅階段。一方麵，黨中央新領導班子履新以來，反腐敗的力度明顯增大，引起了國內外的廣泛關注，社會參與的力度也因為信息網絡技術的發展而迅速增強。另一方麵，腐敗現象層出不窮，越來越嚴重地影響著黨的公信力。不少方麵腐敗發展的勢頭並未得到有效遏製，說明我們已有的反腐措施還需進一步完善。嚴峻的反腐鬥爭形勢，十分迫切地要求我們把加強反腐製度頂層設計的問題提上日程。

反腐倡廉建設的頂層設計仍需大力加強

我們所說的政治領域的腐敗現象，歸根結底，是和公權力密切聯係在一起的，是公權力運行的必然伴生物。有公權力，就有產生腐敗的可能；公權力缺乏約束，必然產生腐敗。所以，遏製腐敗，就必須對權力加以約束，把權力關進籠子裏。正因為如此，才需要我們對反腐進行製度設計。

但是，曆史地看，我們缺乏這方麵的觀念。我們往往把腐敗看作來自外麵的腐蝕，把腐敗現象歸根於剝削階級思想的影響。不僅如此，傳統理論還有意無意地強化著這樣的觀念，似乎共產黨天然與腐敗現象絕緣。例如，一說到權力，我們就強調隻有具體的權力而不存在抽象的權力。權力是否產生腐敗，要看掌握在什麽人的手中——這就從邏輯上導致一個結論，似乎掌握在剝削階級手中的權力自然會腐敗，而掌握在無產階級先進政黨手中的權力則不可能腐敗。按照這一邏輯，黨內出現腐敗是偶然的現象，是極少數幹部經不住考驗，被剝削階級思想腐蝕而產生的結果。於是，反腐就變得很簡單：想方設法對幹部加強思想教育，增強他們的黨性修養，提高他們為人民服務的自覺性。在這種主要靠思想教育來解決問題的理念支配下，我們忽視了製度建設問題。結果如我們看到的：在物資貧乏、可利用財富有限的計劃經濟時期，腐敗主要以特權形式體現出來時，尚不明顯；而進入經濟發展的市場經濟階段後，財富總量和可供分配的資源大大增加，腐敗現象便顯得非常突出。

應當承認，隨著改革開放的進一步推進，我們對腐敗的認識在不斷深入，反腐的理念也在不斷轉變。最突出的是，我們逐漸接受了關於腐敗產生的普世觀點，看到了腐敗與權力的必然聯係。我們終於認識到，腐敗內生於權力的本性。套用鄧小平的句式說：“腐敗現象既不姓社，也不姓資，資本主義社會有，社會主義社會同樣會有”。與此相對應，從權力約束上尋求治本之策，成為今天反腐敗的特點和全黨共識。黨的十六屆四中全會《決定》反映了全黨在這個問題上的認識飛躍，即“堅持標本兼治、綜合治理，懲防並舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體製相適應的教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係”。十七大強調“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用製度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的權力結構和運行機製”。這標誌著，製度建設作為反腐的治本之策已經得到確立。

然而，製度是一項係統工程。屢禁不絕的腐敗現象表明，用零打碎敲的措施進行約束，就好比堂·吉訶德用長矛大戰風車，遠遠不足以把權力關進籠子裏。除了教育和製度並重、兩大領域都要加強力度之外，在權力約

束領域，還必須把縱向權力製約、橫向權力製約和非權力對權力的製約統籌起來，形成多元化的監督約束體係，遏製腐敗才有足夠的力量。建設這樣一個體係，需要一個長期的過程。從現實情況看，我們的權力約束還更多地著眼於依靠行政命令體製，過多地依賴縱向的用上級權力對下級權力進行約束。我們強調了一係列“必須”“一定”“堅持”“絕不”，主體卻非常單一，就是上級機關。這種權力約束導致的難題是：約束權力的權力又由誰來約束？曆史證明，把希望寄托在縱向的權力約束上，不可能從根本上遏製腐敗——這是中國曆朝曆代因腐敗，而導致人亡政息給我們的最深刻的教訓。所以說，從今天腐敗現象尚未得到有效遏製的現實看，反腐倡廉建設的頂層設計並未完善。

需要對現有的反腐倡廉製度進行梳理

這些年來，反腐倡廉製度在朝著體係化的方向邁進，但是，客觀地說，缺乏體係性、係統性，仍然是現有反腐倡廉製度的突出特點。究其原因，根本還在於我們對製度的思考缺乏係統思維。

什麽是體係？英文為“SYS TEM”，可同時譯為製度、體製、體係等。可見，體係和係統本應是同一個概念。反腐製度作為一個體係，應該是一個把理論、政策、規則、程序、措施連接在一起的能運行的係統。從這個角度講，現行反腐倡廉製度存在兩個問題：第一，我們往往把它的文本體係誤認為體係本身，似乎針對問題提出的要求、做出的規定、采取的措施、製定的條例之總和就是製度建設的內容，滿足乃至熱衷於這些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了製度建設。結果是，關於反腐敗的文件不少，甚至多得記都記不住，落實起來卻是雨過地皮濕，流於形式。第二，隻加強了製度要素建設，而非製度體係建設。從係統論的角度講，出台的各項要求、規定、措施，如果不能有機地連接起來，形成閉合的係統，那麽，這些要求、規定、措施至多隻能叫作製度的要素，而不是製度本身。對於完整的製度體係來說，製度要素必不可少。製度建設，首先應該是製度要素的建設。這好比蓋一棟樓，磚瓦是必不可少的材料一樣。但是，有了磚瓦並不等於建成了大樓。怎樣組合這些磚瓦，才是最重要的問題。組合不科學，再多的磚瓦也無用，甚至可能沒蓋完就塌掉了。反腐製度建設亦是如此。不同隻在於，反腐製度不是平地建樓從頭開始，而是在現有的政治體製條件下進行。每個製度要素在進入這套體製時，都會和原有的各個要素發生碰撞、博弈，因此，嚴格說來，所謂製度，應當是新增的製度要素和原有的體製環境、已存在的各種要素進行博弈後達成的一種平衡狀態。常有人說，製度是人製定的，這種觀點其實並不正確。製度不是人製定的，製度要素才是人製定的，而製度則是在各要素、各既有條件的博弈中形成的。

要素之間缺乏連接，或是連接了也不能閉合起來，會導致製度建設事倍功半，甚至出現製度變形。特別是，當以上所說的三種製約出現倚多倚少的不均衡狀態時，這種變形便不可避免。例如，體現上對下監督的巡視製度，若不和完善下對上的監督相結合，就會出現“誰來管欽差”的問題；單向地加強對紀委的垂直領導，就會產生“誰來管紀委”的問題。實際上，縱向權力製約隻有在橫向權力製約和非權力對權力製約都得到加強的情況下，才能防止出現變形，保證反腐敗不誤入歧途。從這個角度看，我對所謂紀委垂直領導的主張和當今部門權力普遍垂直化的趨勢持質疑的態度。從原理上講，紀委直接體現的應當是權力的橫向監督而非縱向監督。間接地，它也體現非權力對權力的監督。因為按照列寧的設計，黨的紀律監察機構應當是黨的代表大會選出的機關，由代表們授

權對黨委會行使權力的行為進行監督。把它變成縱向監督，必然引發一係列其他問題。這些年地方上紀委部門腐敗現象頻出，事實上就是給這種狀況的出現敲響了警鍾。

從權力運行規律的高度來把握反腐倡廉製度建設

腐敗沒有階級性，主要由公權力的特性決定，對任何社會和國家都是公害。任何一個國家和社會要想健康發展，都不能不把反對腐敗放在重要的地位。也正因為此，在不同政治製度之間，反腐的經驗和成果是可以相互借鑒的。

從實踐看，遏製腐敗比較成功的國家，往往也是對公權力約束力度較大的國家。其製度通常有兩個特別突出的方麵：其一，分散權力，使其來源多元化。西方學者很早就提出的立法權、司法權、行政權“三權分立”和權力製衡的原則，這是西方國家政治製度的基石，對維護資本主義製度的持續運行有著重要的作用。西方發達國家各有自己的文化傳統，相互之間的具體製度也各有千秋，但共同特點是都體現了這些原則的基本方麵。此外，廣而言之，西方文官製度也是顯示權力製衡的一個重要方麵。這種製度把獲得公職的機會均勻地分布到社會中，以法律來規範，利用憲法和法律至高無上的地位，來保證很大一部分公權力的運行不受執政者隨意幹擾。其二，非權力對權力的製約。通過政黨之間的合法競爭，一些政黨掌握公權力，敗選的政黨則作為在野黨或反對黨，自然處於監督地位，對執政黨百般挑剔。此外，憲法和法律通過保障媒體和社會利益團體獨立開展活動，也對執政黨行使權力起著監督作用。

我們選擇了中國特色社會主義道路，既不搞西方多黨製，也不搞西方式“三權分立”，這是我國政治體製不可逾越的底線。但是，我們要不要有權力之間的橫向監督和非權力對權力的監督？答案是肯定的。沒有權力之間的橫向監督和非權力對權力的監督，強有力的監督便無從談起。對此，我們亟須加大探索的力度。

在橫向權力製約方麵，最重要的是解決好權力相互製約與黨的領導的關係。我們不能像西方一些國家那樣，把權力相互製約變成為一己之私而鉤心鬥角、相互扯皮，而是應該讓兩者既相互製約，又相互協調。黨的領導無疑必須做到這一點。但是，做好這個保證的前提，是黨的領導要科學。對公權力運行進行過多的幹預，就會變成黨組織事無巨細地包攬一切，人為地搞亂不同權力之間的邊界，使權力製約無從著手。這裏麵的關鍵在於，執政黨應該按照權力的自身規律去影響和控製它的運行，而不是隨意越過邊界去取代它。

在非權力對權力的監督方麵，最重要的有三點：一是民眾的廣泛參與。民主是約束權力的最好途徑，讓民眾起來監督政府，政府就不敢懈怠，我們黨在陝甘寧邊區時就有了這樣的體會。最近中央出台的八項規定，之所以獲得公眾好評，其意義在於把對權力的規範公之於眾，讓其成為民眾對權力運行進行監督的依循，本質上是對非權力監督權力路徑的探索。這方麵的平台以前比較狹小，有進一步拓展的必要。二是納入體製。隨著信息社會的發展，新興媒體介入反腐，成為近年反腐領域的新氣象。“網絡反腐”是非權力對權力監督的典型體現，其帶出的消極方麵固然要規範，但其積極作用應充分肯定。“網絡反腐”目前之所以是一把雙刃劍，很重要的一個原因是因為它是一種體製外的路徑。明智的做法應該是在體製內擴展空間，盡可能把各種非權力監督權力的形式都納入體製中，而不是任其溢出體製之外。三是防止在納入體製的過程中把非權力約束扭曲為權力監督，特別是扭曲為縱向權力監督。在我國“官本位”觀念於政治生活中居強勢支配地位的現實下，這是很容易發生的事情，應予以高度警惕。

（本章完）